我國政府會計的改進:一個公共危機背景

摘要 政府會計需要改進，具有很多背景，如果從公共危機是常態、公共危機管理是公共管理的特殊狀態和形式的角度來思考，則可以把公共危機作為政府會計必須改進的特殊背景。這種背景之所以催生著政府會計必然和必須地加以改進，就在于公共危機具有“公共性”的特征和管理上的訴求，就在于這種管理上的訴求需要強化公共危機下人們對危機信息全面、及時、公開的迫切需要。

關鍵詞 公共危機;公共危機管理;公共管理;政府會計

中圖分類號F235.1 [文獻標識碼] A 文章編號1673-0461(2010)06-0095-03

[收稿日期]2010-04-04

[基金項目]四川省教育廳資助的重點項目《基于公共危機的政府會計改進問題研究》(08SA033)的系列成果之一。

作者簡介 靳能泉(1970 -)，男，四川達縣人，四川文理學院副教授，研究方向:會計理論作用、財務管理應用及民營經濟研究。

一、引 言

在人類歷史上，“危機”似乎是一個永恒的話題。甚至有人斷定，對人類歷史而言，危機是常態，沒有危機才是例外(梅瓊林，連水興，2008)。這些來自于社會經濟運行過程內部的不確定性以及由此導致公共利益受損的各種危機表現，就是公共危機。公共危機發生之前中后，都需要以政府為核心的公共部門整合社會各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法去強化政府的治理能力、提升政府績效和信用與公共服務品質，從而實現公共的福祉與利益。以政府為主導的公共組織在實施此類管理的過程中，必然會牽涉到更多人財物資源的劃撥、調配、使用以及相關成本費用的發生等，無疑就要求政府會計必須對其中的人財物情況和成本費用情況等加強核算和監督，以反映真實、探明真相，及時全面地向社會公眾傳達其中的有關信息。可以說，在公共危機發生前中后，需要政府及其相關的公共部門對此采取預警預防、應對處理和善后安撫等管理措施，需要政府針對這些措施而投入的各種資源、發生的有關費用等加強會計核算與監督;如果管理不到位或缺位、如果政府會計沒有及時反應跟進、如果政府會計提供與報告的信息不完整真實或缺失，那么將無法向公眾交代清楚整個公共危機管理過程中的財務收支狀況、投入產出與效率情況、政府履責整體能力等。從此意義上說，政府在公共危機管理中應始終以公共利益代表者和維護者的身份去盡職履責，政府會計在公共危機管理中仍需通過進一步的改進措施，極大程度地把其中的一些不足控制在能夠接受的合理范圍內，克服其局限性、增加其有用性。[1]

二、公共危機的公共特征與管理訴求

(一)公共危機的“公共”特征

1.公共危機稱謂的“公共”特征

公共危機是指在政府管理國家事務中，突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。[2]這種事件的發生雖“突然”和偶然、但又多為一種或多種因由的“必然”結果，雖有特定時間和空間、但存普遍狀態或趨勢，真可謂公共因子使然;這種事件的影響，則更會突破地域限制，由一個點或面進行不斷擴散輻射，導致社會脫離正常軌道而陷入危機的非均衡狀態，威脅社會公共安全、影響社會經濟穩定、減損社會公共利益，從而產生嚴重的公共問題。

2.公共危機預防的“公共”特征

德國學者烏爾里希·貝克把現代社會稱為“風險社會”，危機頻發成為時代的重要特征;且這些危機具有一定的隱蔽性、或然性、高頻發性，各種危機互為因果、相互疊加傳染和擴展，單一危機常常演變成復合性危機。尤其我國從2003年爆發的“非典”以來的越來越頻繁發生的各種自然災害，處于社會經濟轉型期所出現的各種矛盾激化、分解下的社會騷亂、國際恐怖主義和國家安全威脅等公共危機，[3]都警示著要居安思危、防范于未然，在危機未來之前就要對“公共”的人、事、物加強危機預防、明確應對危機任務和職責，使其能從容應對危機的到來。

3.公共危機處理的“公共”特征

從國外的“9·11”到國內的“汶川大地震”等公共危機的處理來看，其“公共”性特征就更加明顯了。全社會的響應和參與、全社會的支援和救助、全社會的友愛和信任、全社會的理解和寬容，使得一次次危機都被社會大眾的“公共”價值觀、“公共”推動力、“公共”責任心和“公共”使命感戰勝了，整個社會經濟又恢復到常態而好又快地發展著。

4.公共危機善后的“公共”特征

公共危機給社會造成了諸多危害和損失，尤其給人民的生理、心理、生活、工作產生的影響往往是巨大的、殘酷的。因此，公共危機的善后工作，必須緊密結合其“公共”特征、緊緊依靠社會各方面的“公共”合力，既要重點針對直接受災受害區域和人群，又要兼顧受其波及影響的其他區域和人群;既要注重經濟上和身體上的救助與援助，更要關注健康精神、心理和心態的補救與幫助;既要加強生產生活與工作硬環境條件的恢復、重建、安防等，更要強化積極、向上的人文社會軟環境條件的培育和建設。而要實施和實現這些善后工作，除了依靠政府及相關公共組織直接負起重責外，還必須團結一切可以團結的力量、調動一切可以調動的積極因素、整合一切可以整合的社會資源，從維護好發展好人民的公共利益出發，保證公共危機善后工作的高效圓滿。

(二)公共危機的管理訴求

公共危機的管理訴求表現在兩個方面:

1.政府管理的訴求

從公共危機的公共性決定了政府在公共危機管理過程中的核心主體地位(蔣軼，2009)而言，公共危機管理就是以政府為主體的公共管理，是政府應提供的公共品(石英華，2004)。公共危機管理不僅與政府職能轉變、人民需求滿足、公共利益與秩序維護保持著緊密關系;而且也為政府向服務型、民主型、責任型轉型，積極實現自身的執政理念和行政目標添加了注腳、活絡了戰術。因為從世界范圍來講，應對危機的能力已成為衡量政府管理水平的一項主要指標(曾雪科，2008)。

2.政府公共管理的訴求

一般意義上的公共管理就是公共管理主體為了解決公共問題，維護和實現公共利益，運用公共權力對公共事務與公共部門施加管理的公共活動(王樂夫，2001);具體表現在政府活動的長遠目標、政府公務人員的職業道德以及政府決策對于保障公共利益之完整性和完全性的意義等方面。[4]并且，公共管理不斷注重法律規章制度，更加注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意度;并引入一些諸如績效評估、成本核算之類的企業管理方法，以明確的責任運行于其中。同時還強調政府對社會治理的主要責任，強調政府、企業、公民和社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負，強調政府績效的重要性和政府部門治理的正當性等。[5]這些無疑又為政府在公共危機管理中要認真考量投入產出比、效益分享比和責權利配置比等提供了參考與借鑒?？梢哉f，政府參與公共危機的管理能力和應對危機的治理能力，不僅取決于政府所掌握資源的數量與質量，更在于其配置資源的效率，集中體現為政府的公共管理乃至公共治理能力。政府通過公共管理途徑和手段參與公共危機管理的能力必將成為現代政府綜合實力和能力的集中體現。

三、公共危機的管理訴求催生政府會計的改進

(一)公共危機的政府管理訴求催生政府會計的改進

會計是對經濟活動綜合反映的信息系統(趙順娣，2005)，公共危機管理與政府會計的直接聯系就在于共同的信息交互與支撐。而關于公共危機管理中對信息的需求和重視卻很不如意，比如賈斌昌(2005)曾指出，當前，我國危機管理中存在著信息溝通技能缺乏、法治與法制缺失等一系列問題;王偉(2008)也談到，危機是信息驅動的，危機的影響過程是一個危機信息活動與演化的過程，信息缺失、溝通斷裂、決策失誤是導致公共危機產生的重要原因，危機管理的核心就是對危機信息的管理。這就表明在公共危機出現時，全面地公開相關信息，有利于維護社會穩定、消除不必要的恐慌情緒和盲目行動、最大限度地降低危機中的損失、增強政府的凝聚力和公信力。而在政府信息公開的實施過程中，政府會計是公眾獲取信息的重要渠道之一，對政府在危機中所投入的大量財政資金和非財政資金的使用過程和結果進行及時、全面、客觀地反映，應是政府會計的重要職能和責任;政府會計以政府財務報告為其所提供信息的主要載體，就必須通過適當的改進來適合與滿足社會公眾在政府公共危機管理方面監督其行為、評價其績效的信息需求。

當前的政府轉型，對政府執政和行政的能力和績效提出了新的更高要求，服務型政府的最大實現就需要以耗費公共資源為前提、民主型政府的充分體現就在于為公眾享受“給予信息”和“政策咨詢”創造機會和途徑、責任型政府的直接表現就存在于政府對公共受托責任的承諾與承擔等。對政府所做的這些要求，最終都歸結到政府以多大口徑、以什么方式提供出能全面真實反映其行為績效的有用信息。因此，政府會計必須通過政府其最終產品的財務報告可以和應該向其包括政府、人大政協、社會公眾在內的所有服務對象及時提供有關反映公共財務資源來源與使用過程、反映運營結果及政府行為績效[6]的有效會計信息，以助于這些會計信息需求者或使用者對政府所從事的國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理活動進行過程監督、績效評價和民主決策等。

(二)公共危機的政府公共管理訴求催生政府會計的改進

政府是核心的公共管理主體，這種核心作用是不可替代的，是為著實現和維護公共福祉和公共利益的目標、注重公共資源分配與使用效益和政府執政業績與行政成績而存在、發展著的。而要對這些目標和績效加以描述、確認、記錄、計量和披露報告，以真正說明目標的實施實現程度、績效的高低好壞情況，就需要依靠政府會計來探求真實、說明真相、反映過程、評價結果。尤其新公共管理主義倡導以市場為基礎的公共管理，從企業化政府的角度定位政府會計的受托責任，要求政府加強支出成本管理，更有效地使用資源，反映政府負債情況，防范財政風險，更充分地披露政府財務信息和非財務信息，增加政府透明度;這就為政府會計改革提出了新的需要和要求，也成為政府發揮和實現公共管理職能、推動公共財政體制和民生財政的建立和完善的重要戰略。[7]

同時，政府會計在信息提供上日益“公共性”的要求與公共管理、公共危機管理的“公共性”特征有著相當的一致性，它們都共同為著反映和強化政府的公共受托責任、表現和推動著政府對公共利益的維護與保全。因此，政府會計對政府實施公共管理尤其是公共危機管理的信息核算、監督和反映等職能并非虛擬的、形式的、盲目的，而是蘊含于政府會計服務于政府公共管理的全過程、各方面;唯其如此，政府會計才會緊跟會計國際趨同和政府轉型步伐而與時俱進、創新發展。這也就表明，立足公共管理、應對公共危機，政府會計的改進勢在必行、也具可行性。

[參考文獻][1]李建發，張曾蓮.基于財務視角的政府績效報告的構建[J].會計研

究，2009(6):11-17.

[2]房桂芝，董禮剛.論政府公共危機管理[J].理論學刊，2004(7):105-106.

[3]石英華.轉軌時期的公共危機與政府管理[J].財政研究，2004(8):

37-40.

[4]王樂夫，陳干全.公共管理的公共性及其與社會性之異同析[J].中

國行政管理，2002(6):12-15.

[5]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社，

2001:1-4.

[6]常麗.新公共治理、政府績效評價與我國政府財務報告的改進

[J].會計研究，2008(4):20-21.

[7]張國興.關于構建我國政府會計體系問題的研究[J].會計研究，

2008(3):11-13.

China’s Government Accounting Needs Improvement under a Public Crisis Background

Jin Nengquan

(Department of management， Sichuan University of Arts and Science， Dazhou 635000，China)

Abstract: Government accounting needs improvement due to many circumstances. Considering that the public crisis is normal and public crisis management is a particular state and form in public management， the public crisis may be regarded as a particular background for improving government accounting. The reason why government accounting should be improved ， and it is inevitably， lies in the public crisis having the “public” characteristic and the management demand，and lies in the requirement of this kind of management to meet people’s demand for the comprehensive， prompt and open information about public crisis under public crisis.

Key words:public crisis;public crisis management; public management; government accounting

(責任編輯:張積慧)