地方政府融資平臺

引言

所謂地方政府融資平臺，就是指地方政府通過劃撥土地，注入優質資產、國企股權等方式，組建一個資產規模和財務狀況達到融資標準的公司。該公司以地方財政對公司的注資受益權、補貼，甚至償債基金等作為保證，通過向銀行貸款或發行企業債券等方式融入資金，并將其重點投向市政基礎設施建設、公用事業、公益性項目等。此類公司名稱各異，通常有城建投資公司、城建開發公司、資產經營管理公司、基礎設施投資公司等。

地方政府建立融資平臺為市政基礎設施融資，由來已久，最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建設投資開發總公司)。而地方政府融資平臺成為政府、銀行、學界甚至大眾所關注焦點，則是2009年初以來的事情。2008年底，為應對全球金融危機的沖擊，中國政府出臺了4萬億元的投資刺激計劃，其中中央本級投資1.18萬億元，其余則由地方政府配套實施。在這個過程中，地方政府融資平臺發揮了極其重要的融資功能。據統計，截至2009年5月底，全國各級地方政府融資平臺的負債總額已高達5萬億元。這次巨額融資有力地保證了各級政府投資項目的順利實施，對于擴大內需，保證增長起到巨大的作用。但隨之而來的地方政府融資平臺財務狀況不透明、地方政府隱形債務風險、銀行不良貸款累積等問題也日益引起各界的關注。

本文試圖以北京市某區政府融資平臺——北京市某公司的融資及運作實踐為案例，以分析地方融資平臺的運作機制，剖析存在的問題，并提出一些改進建議。

政府融資平臺運作機制

融資平臺基本情況

某公司是某區政府指定的政府融資平臺，該公司為國有獨資企業，由該區國資委100%控股。注冊資金10億元人民幣，經營范圍為授權范圍內的國有資產經營與管理、企業管理咨詢和物業管理等。該公司2008年度總資產為12.6億元、凈資產為9.5億元、資產負債率為24.9%、凈資產收益率為1.1%。截至2009年9月底，該平臺公司的銀行貸款余額為45億元。其中，2009年從國家開發銀行、工商銀行、北京銀行、上海浦發銀行等4家共計貸款40億元，用于地鐵站點建設的拆遷。貸款期限為5年，年利率為中國人民銀行同期貸款利率下浮10%。本金從貸款提取日算起的第二年起，分四次等額還清。每年分四次支付利息。

融資平臺貸款運作機制

2009年，為了配合北京市開展地鐵建設工作，該區需要對地鐵途經區域的站點周邊進行拆遷。扣除市地鐵公司可能給予的補助之外，該區還要出資40億元左右。為了緩解財政壓力，區委、區政府決定通過融資平臺貸款的方式解決拆遷資金來源。區發改委在開展調研及與金融機構接洽談判的基礎上，形成《關于區政府與金融機構合作的報告》，明確合作對象、貸款額度、貸款期限、貸款使用方向、貸款風險防范機制等關鍵內容，經人大常委會批準后，貸款進入實際操作階段。

項目建設單位向區政府就貸款提出申請，待區政府主管領導批準同意貸款后，由區發改委向融資平臺下達貸款通知，通知明確貸款銀行、貸款期限、提款日期、貸款利率、本金利息償還計劃、償還方式等。投資平臺按照貸款通知要求和貸款銀行簽訂借款合同并根據具體項目借款合同向金融機構提出提款申請。貸款平臺取得貸款后，應將貸款資金于當天向區財政局指定賬戶辦理轉賬支付，區財政局收到貸款資金后向借款法人開具相應的收據證明，區財政局將貸款資金撥付項目單位。

區財政將貸款還本付息納入年度預算，并建立償債基金。在需要還本付息時，融資平臺將金融機構發出的還本付息通知書及時轉報區財政局，區財政局根據通知書還本付息。本金償還時，由區財政局提前兩個工作日將資金直接撥付至融資平臺在貸款銀行開設的還款賬戶;利息償還時，區財政局提前一個工作日將資金直接撥付至融資平臺在貸款銀行開設的還款賬戶。

該區在使用銀行貸款方面的相關規定主要有《利用金融機構貸款資金管理暫行辦法》和《政府投資項目管理暫行規定》。根據上述規定和辦法，區發改委、國資委、財政局、審計局及具有監督、檢查職能的部門按照職能分工對貸款及其使用負有監督、檢查、管理責任。

該地方政府融資平臺存在的幾個問題

融資運作缺乏一個獨立的政府投融資機構作為依托，不能全面掌握全區融資需求和科學規劃融資投向。一般是基礎設施投資項目在缺乏資金、需要外部融資時，才由相關部門針對具體項目和銀行洽談貸款事宜，因此，單個項目談判成本高，不利于降低融資成本。盡管在實踐中，已經形成了一整套區級領導、各部門協作的貸款模式，但由于各部門出于自身利益等方面的考慮，不能形成合力，導致了貸款的高成本、低效率，甚至某種程度上的短視行為。最重要的是，缺乏對全區基礎設施投融資規劃、降低融資成本、拓展多元化融資渠道等方面的統籌考慮。

融資平臺功能單一，不具備投資功能。從上述案例融資平臺的運作機制看，該平臺只是履行政府融資的職能，融得資金后，立即就將所融資金轉入財政相關賬戶，以供項目單位使用。融資平臺不具備投資功能，不負責貸款資金的投向、使用及其管理，只是政府進行融資的單純載體和媒介。由于融資平臺沒有投資功能，不可能對所融得的資金的使用進行監管，也就沒有拓寬融資渠道、降低融資成本、提高融資使用效率的積極性。

融資平臺資產負債率高，具有很大的財務風險。從2009年8月份該公司的資產負債表看，融資平臺公司的資產負債率高達82%。而從公司財務角度看，我國公司理想化的資產負債率一般是40%左右，因此，該平臺公司的資產負債率遠高于正常水平。盡管實際上如此高的貸款是由政府提供隱形擔保，但由于我國地方政府負債以及提供擔保沒有明確的法律保障，如果出現地方政府財政收入增長緩慢或者其他無法償還貸款的情況，平臺公司憑借自身的實力償還貸款就有困難，極其容易出現財務風險。

融資渠道單一，融資成本高。該融資平臺解決資金需求全部依靠政策性銀行和商業銀行貸款，并沒有發行企業債券、中期票據、IPO及信托等其他融資方式，缺乏多元化的融資渠道。而單純依靠銀行貸款的融資方式，受國家宏觀調控的影響大，不具備可持續發展的能力。

盡管銀行貸款執行了優惠利率，但是其成本仍然比發行企業債券、IPO、信托等方式要高。此外，從貸款本身看，貸款40億元，期限5年，執行的優惠年利率為5.184%，第二年開始分四年等額還本，每年均以5年期的優惠利率分四次支付利息。其實第一次償還的本金實際貸款期限為2年、第二次償還的本金實際貸款期限為3年，這兩筆本金的利率應該執行1～3年期(含3年)的優惠利率(4.86%)。經簡單計算，若這兩筆本金(共計20億元)按3年期利率計算，將為該區節約利息費用1600萬元左右。

完善地方政府投融資體系的幾點建議

建立健全投融資機構的投資決策機制。地方政府成立投融資決策委員會，該委員會負責人由黨委或者政府主要領導擔任，政府相關部門負責人為主要成員。委員會負責重大投融資事項的決策、相關問題的協調和組織考核等方面工作，并確定投資方向、投資規模及投資方式。地方政府投融資平臺公司作為執行機構，在投融資決策委員會的指導下負責融資、投資及還款等工作。

集中優勢資源，組建綜合性的地方政府投融資平臺。按照現代企業制度和規范的法人治理結構，建立具有獨立法人資格的投融資平臺，實現政府投資的市場化運作方式。將地方政府擁有的優質經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進入新的平臺公司。這樣，平臺公司擁有了質量良好的資產和穩定的現金流及利潤來源，財務形象和未來預期良好，具備了融資和正常運營的能力。實際操作中，可以將地方國資委所屬的優質企業直接劃入投融資平臺，作為投融資職能啟動的支撐，也可以將原屬于其他政府部門的特許經營權或可流轉的土地、房產等資源劃入平臺公司，為投融資平臺公司帶來經營性資源。重新組建的投融資平臺要具有融資、投資等綜合性功能，不但投資于市政基礎設施建設等非經營性項目，而且還可以投資于準經營性項目和經營性項目。

明確職能定位，理順地方政府與平臺公司之間的關系。地方政府投融資平臺的職能定位應該是:統一的政府融資平臺、國有資本運營平臺、政策性投資平臺。投融資平臺是基于政府擁有的優質資源建立而成，是政府加快基礎設施建設、產業結構調整、解決發展難題、實現戰略意圖、推動經濟可持續發展的重要推手。投融資平臺作為一個現代化企業，將按照現代公司治理結構來進行內部管理和作為市場主體進行市場化運作，同時也將得到政府的大力支持和政策指導。一方面，其主要職能受到政府規范，也將得到政府賦予的大量優質資源和經營性資產，在未來經營發展方面得到了政府的大力支持;另一方面，其主要投資決策將受地方政府的指導，集中于基礎設施建設、重大項目配套和先導產業投資等，要充分顯示政府的宏觀調控意圖。

從地方政府與投融資平臺之間的關系來看，平臺公司首先是要在政府或者其特設機構的領導下運作，堅決貫徹政府的戰略意圖，而其自身則通過公司化的運作模式，堅持市場化導向，本身就應具有“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。地方政府在投融資平臺的具體運作中保持超然的態度，只負責重大投融資的決策，由直接管理轉變為間接管理、由微觀經營轉變為宏觀調控。

投融資平臺應逐步建立完善的公司治理結構和風險管理模式。在平臺公司的自身經營管理方面，應逐步完善公司治理結構，建立專業的經營層隊伍，形成有競爭力的專業經營部門。完善投融資決策程序，嚴格控制投資經營風險。例如北京國有資本經營管理中心建立了專門的投資事業部，負責中心的投融資工作，以專業的隊伍及早甄別防范投資經營風險，并要求重大投資決策需經管理層及最高決策層決議通過，減少了盲目投資可能出現的風險。

平臺公司積極采取市場化方式拓寬融資渠道，降低融資成本。投融資平臺在行使職能時，不能過度依賴政府支持，應充分利用市場化方式，盤活存量資源，拓寬融資渠道，募集未來投資經營的資金。除銀行貸款外，平臺公司可以選擇發行企業債券、中期票據和短期融資券，發起設立產業投資基金等方式融資，同時隨著發展，可以通過IPO上市融資，實現資產證券化。截至2009年7月份，北京國有資本管理中心已成功發行150億元的企業債券和兩期共200億元的中期票據，融資期限分為3年期、5年期、7年期和10年期等，融資成本顯著低于同期銀行貸款2個百分點左右。

積極探索地方政府融資平臺考評機制，建立地方政府財政風險防范和控制機制。對政府投融資平臺實行微觀經濟效益與宏觀經濟效益相結合的考核辦法，同時要綜合考量其經營活動中產生的社會效益。投融資平臺要按照現代企業制度要求，自主經營，自負盈虧;同時積極引入評級機構，定期對投融資平臺公司進行信用評級，并及時發布信用評級報告。

地方財政不應為投融資平臺的融資行為作直接擔保，政府和平臺公司之間保持嚴格界限，建立“防火墻”，避免財政風險。投融資平臺應按照國家法律、法規的規定，制訂完備的風險控制預案，加強公司財務風險監測預警工作，發現重大經營風險或財務風險，要及時向地方政府和出資人報告。

(作者單位:中國社會科學院研究生院)