完善農村金融體制需從資金互助組織做起

30年農村金融改革成效甚微

農村金融改革的主要目標就是一個，讓農民能夠比較容易獲得利息比較低的貸款，促進農村經濟發展。次要的目標有兩個，一是幫助農民充分實現土地等財產的產權，二是金融機構在服務“三農”中獲得一定的效益。為了實現上述一主兩次的目標，農村金融改革大體經歷了這樣幾個階段:

第一個階段是上世紀80年代的去行政化。1985年前，主要依靠農村信用社給農民提供存貸款服務。農村信用社主要是通過基層政府主要官員簽字(擔保)為農民提供貸款，基層政府(官員)也責無旁貸地承擔起回收貸款的責任。80年代的農村金融改革開始去行政化，基層政府與農村信用社“離婚”。這大概是最早的“政企分開”。

第二階段是90年前后的農村信用社和農業銀行“結婚”。信用社有點像農業銀行的下級機構，但獨立核算;農業銀行像信用社的老板，但又不是完全的老板。

第三階段是90年代中期，成立農業發展銀行，信用社、農業銀行、農業發展銀行分權，信用社和農業銀行“離婚”。

第四階段是90年代后半期，農業銀行等國字號退出鄉鎮，同時在鄉鎮層面成立“農村基金會”，農村金融服務以信用社為主，以“農村基金會”為輔。

第五階段是2000年前后，關閉“農村基金會”。與此同時，一方面，中央加強農村信用社建設，充實信用社資本，幫助農村信用社剝離不良資產。另一方面，郵政儲蓄在鄉村吸收存款，各地試驗小額信貸公司及擔保公司。

第六階段是2004年以后，農村信用社商業化改制，重新強調農業銀行的政策性支農責任，與此同時，逐步開放農村金融，準許外資和本國私人資本辦農村金融，也準許農民辦合作互助金融。但實際情況是私人金融在農村發展很快，而農民互助合作金融幾乎沒有發展，全國獲準注冊的合作互助金融組織不到50家。

30年的農村金融改革，總的趨勢是金融服務越來越遠離農村和農民，很多鄉鎮所在地的信用社和農業銀行營業點退回到縣城，特別是中西部地區，不僅農民貸款難了，存款也難了。即使國家財政補貼信用社和農業銀行，要求其給農民貸款，但實際情況是農民很難獲得貸款，低息貸款就更難了。很多地方，又回到了依靠基層干部(公務員)為農民擔保貸款的老路子。近些年，政府鼓勵和扶持村鎮銀行和郵政儲蓄等新金融機構發展，期待千千萬萬的新金融機構為億萬農民提供金融服務，但實際情況是這些新金融機構也只能為極少數(10%)有錢的農民提供貸款服務。道理很簡單，連政府補貼的農業銀行和農村信用社都不愿為農民提供貸款，憑什么私人銀行就愿意為農民提供貸款呢?主流專家學者認為農民得不到貸款，主要是農民的土地沒有私有化，于是，中央政府規定了土地承包權“長久不變”和準私有化的林權改革，各地政府給農民發放了土地證、林權證、房產證等產權證，希望金融組織能夠接受農民土地等財產的抵押貸款，但實際情況是正規金融或私人銀行對農民土地抵押品不感興趣。農村金融改革30年，離“一主兩次”的改革目標越來越遠了。

30年農村金融改革，問題出在哪里?

改革選錯了方向，30年的農村金融改革，盡管幾經波折，但總的方向還是商業化。一般而言，商業化的正規金融機構服務農民，存在“三個致命弱點”。一是成本太高，因為農民貸款額度很小，農民居住又分散，給農民貸款的成本相對企業而言實在太高。給企業貸款數千萬元或數億元，一個信貸員就可以了;要是給農民貸款數千萬元或數億元，可能需要數百個信貸員。一般而言，正規金融機構為農民提供貸款，年利息低于12%是無利可圖的。二是信息不對稱，風險控制難。一家一戶的農民貸款后，貸款經營狀況如何，信息是不充分的，金融機構難以跟蹤管理，風險不好控制;而大企業則財務規范、經營信息相對透明、風險控制比較容易。三是農民的抵押品相對正規金融機構而言，變現或可經營性差。農民雖然有很多土地、山林、水面、房屋等財產，但不能成為正規商業金融機構的有效抵押品，因為正規金融機構很難變現或有效經營農民的抵押物。正是由于上述三個“致命弱點”，正規金融機構總是不愿意為農民提供金融服務。最近30年來，政府多次注入資金幫助農村信用社改革，希望農村信用社承擔起服務農民的責任，但還是不成功，農村信用社改革的方向最終選擇了商業銀行模式。最近，政府又注資給農業銀行(政策性銀行)改制，希望其承擔服務農民的責任，按照農業銀行現在憑“信用證”獲得小額貸款的制度操作下去，預計也很難持續，因為其方案并沒有克服正規金融機構服務農民的“三個致命弱點”。

農村金融改革，只要是走商業化的改革方向，就必然非農化，農民必然難以獲得貸款，低息貸款就更難了。不僅農民獲得貸款的主要目標不能實現，甚至連方便農民存款都得不到。現在，中西部農村很多地方的農民存款，要到十幾公里外、甚至更遠的地方。

農村金融主體非農民化。30年的農村金融改革，基本上與農民沒有關系，或者就是去農民化。農民是農村發展和建設的主體，也應該是農村金融的主體。但農村金融改革，農村信用社去農民化，郵政儲蓄去農民化，農業銀行去農民化，村鎮銀行去農民化，外資金融下鄉更不用說了。正規金融要想克服上述三個致命弱點，除了去農民化，沒有別的辦法。社區互助合作金融組織的主體是農民，就不存在上述“三個致命弱點”，但30年農村金融改革偏偏是限制發展的。最近七年，中央大力提倡發展社區型農民合作互助金融組織，但銀監會卻偏偏壓制社區農民互助合作金融組織的發展，七年獲準注冊的不到50家。筆者所在的香港樂施會在西南、西北貧困山區扶貧20年，建立過數十家社區互助金融組織，實踐證明這些社區資金互助組織，不僅完全可以克服正規金融上述“三個致命弱點”，可持續扶貧效果也非常好，而且對增強社區共同體凝聚力、改善黨支部領導和完善村民自治的作用非常明顯。筆者在2007年將香港樂施會西南西北扶貧的社區互助金融經驗帶到湖北、河北、河南等中部農村做試驗，發現只要建立起村域范圍內的農民互助合作金融組織，不僅“三個致命弱點”消除了，金融服務立馬大大改善，而且購銷合作、農機合作、水利合作、土地流轉和規模經營等都水到渠成。不僅糧食等主要農產品短期內大幅增產，而且農民農業收入和勞動力轉移收入也同步大幅增長。

農村金融改革的關鍵:優先發展社區農民互助合作金融組織

黨的十七屆三中全會決議指出，金融是農村發展的核心。這個判斷非常符合農村的實際，意義重大。

金融是農民財產權充分實現的基礎，是獲得發展權的關鍵。很多人都認為農民的土地等財產權不能抵押貸款，是因為土地農民集體所有權不清晰所致，其實不盡然。農民住房的產權應該是非常明晰的，但是否可以在金融機構抵押貸款呢?還是不可以的。這是農村金融服務不發達所致，或者說是金融機構不接受農民財產的抵押所致，也可以說是現存的金融制度與農民的產權形態不相適應所致。如果農村有了適應農民財產權實現要求的金融制度，農民的地、山、水、房屋等可以變現或流動起來，農民每年可以獲得大量資金來發展農村經濟。

互助合作金融，是農民實現其他合作的基礎。農民經濟社會，無論是中國臺灣地區，還是日本、韓國，假如農會(協)沒有“農信部”，是很難想象農會(協)會有很大作為的。“農信部”的利息收入占農會(協)收入的85%以上，是農民組織的財政基礎，是農民組織為農民提供農業產前、產中、產后服務的經濟基礎，是農民勞動合作、生產合作、消費合作、營銷合作、財產合作、抗災合作等合作的基礎條件，還是農會內部會員之間結算的平臺。可以說，農民金融互助合作的權利，是傳統“農民”成為有組織的“現代農民”的核心條件。

農民互助合作金融是農民整合農村各種資源、并使之效益最大化的最重要工具。例如，農民想整理村莊土地和實施村莊規劃，將多個自然村整理為有規劃的“中心村”，如果農民有自己的金融，就可以通過金融激活(貨幣化、可流動)存量資產和要素(土地、住房、勞動力等)開展新農村建設。如果農民有自己的金融組織，農民的土地就可以非常方便的流轉起來，規模經營和集約經營就很容易實現。

農民互助合作金融還可以促進農業保險、農民養老保障、合作醫療等事業的發展。在我所跟蹤試驗的合作社，農業保險、老人養老金繳納和領取、合作醫療費繳納和報賬結算等都是由資金互助社統籌的。農民領取政府補助、養老金、合作醫療報銷費用等也可以不用出村即可辦理。

發展農民互助合作金融，還是重建農民組織和社區共同體，并挽救和完善村民自治制度的最后一次機遇。建立在土地集體所有制基礎上的村民自治制度，隨著土地制度和稅費制度改革的偏差，已近名存實亡。通過發展農民互助合作金融，重新建立起鄉村社區本位的以金融合作為核心的農民合作經濟組織，村民自治的經濟基礎才能重建，村民自治制度才能得以挽救和完善。

社區農民互助合作金融組織，是正規銀行(政策性)服務農民的紐帶和橋梁。政策性銀行給農民社區互助合作金融組織“批發”貸款，由互助合作金融組織再“零售”給農民。這樣既落實了黨和政府金融支農扶農政策，也較好克服了正規金融組織服務農民的“三個致命弱點”。與此同時，社區金融組織也可以為正規金融機構代理存款和保險業務，增強正規金融機構在農村市場的競爭力。

由此可見，村社農民互助合作金融組織不僅是正規金融機構服務農民必不可少的紐帶，還是充分實現農民產權、鞏固“雙層經營體制”、追求“共同富裕”和完善“村民自治制度”的基礎性經濟組織。因此，農村金融體制創新，必須以大力發展社區型農民互助合作金融組織為著力點。

優先發展社區互助合作金融組織，除此沒有捷徑可走

有很多人認為，農民素質不高，不能讓其主導農村金融，甚至連參與都不可以。更何況要幫助農民建立千千萬萬的社區互助合作金融組織，是一件非常艱辛的事情。因此，主流的學者專家在完善農村金融體制上總是希望找到捷徑。

這個捷徑就是所謂金融商業化和土地私有化。

金融商業化已近完成，而農民依然得不到金融服務，專家學者們的解釋是因為農民的土地等財產沒有私有化，所以不能在商業化金融體系里抵押貸款。其實不然，曾經土地公有制的越南，16年前就實行土地私有化，越南法律規定農民的土地是可以出租、抵押、買賣、繼承的，可是越南85%以上的農地依然不能成為正規金融體系里抵押物。在傳統的土地私有的國家和地區，如日本、韓國和我國臺灣地區，農民土地抵押貸款并不是在商業化大銀行，而是在農民的互助合作金融組織——農會農信部。日本、韓國和我國的臺灣，用了差不多100年時間來發展農民互助合作金融組織。

日本、韓國和我國臺灣地區的實踐，從正面證明了農民要想獲得充分金融服務，必須優先扶持農民互助合作金融發展，沒有捷徑可走;而菲律賓的實踐(正是我們現在所做的)，則從反面證明了這一點。菲律賓的實踐則完全不同，是鼓勵和扶持私人資本下鄉辦金融，金融成為剝奪農民的工具，加速無數農民破產，農民問題迅速城市化，曾經被稱為“亞洲典范”的菲律賓的現代化轉型失敗，與其不當的農村金融制度安排不無關系。

實際上，主流的專家學者們不明白或不愿意承認一個簡單的道理:不同主體財產權和金融服務權的充分實現，需要有相應的金融制度保障;或者說，一定的金融制度服務一定的財產主體。

國有大銀行偏好給國有企業貸款，小企業要想得到國有銀行的貸款確實不容易。小企業要想得到貸款，就必須發展民營的中小銀行。同樣的道理，指望中小私人銀行和國有大銀行(如農業銀行)給農民貸款，更是不現實的。這與土地私有化與否沒有關系。如果建立起社區農民互助合作金融組織，農民的土地，無論是所有權還是承包權，就自然可以抵押貸款了，甚至委托經營也是可以的，即使沒有國家頒發的產權證、承包證也可以。

今天的中國農民，尤其缺金融服務，不是因為土地沒有私有化，而是缺少與“土地集體所有制”和“雙層經營體制”相適應的社區農民互助合作金融組織和制度。如果國家要想讓農民得到貸款、或充分實現財產權，應該將資源配置給社區農民合作互助金融組織。為了讓農民得到貸款而源源不斷的給信用社或農業銀行輸血，實際上是南轅北轍的做法。

(作者單位:河北大學中國鄉村建設研究中心)