公共文化服務鏈與杭州市公共文化服務體系重構

摘要：隨著杭州市經濟社會發展水平的提升，公共文化服務建設滯后問題日益突出。本文通過對抗州市公共文化服務體系建設中存在問題的系統分析，提出運用新公共管理主義對公共文化服務理念進行再造。基于公共文化服務鏈對機制進行重構。

關鍵詞：公共文化服務體系 公共文化服務鏈 機制重構

一、杭州市公共文化服務體系建設中的問題

近年來，隨著人們生活水平的提高，公眾的精神文化需求迅速膨脹，日益要求政府提供優質的公共文化服務。但與杭州市人均GDP已經突破1萬美元的經濟發展水平相比，公共文化建設明顯滯后于經濟建設，形成一定的歷史“欠債”。這種不平衡具體表現為：

(一)公共文化供給與需求的不對稱性

主要表現為公共文化服務數量的“供不應求”和類別的“供不適求”。一方面，公共文化服務投入總量不足導致“供不應求”。各級政府在公共文化服務投入上沒有和地方經濟、財政收入狀況實現同步增長。存在文化投入占比低、資金缺口大的缺陷。多數群體的公共文化服務水平還處于低水平保障階段，尤其是進城務工者、留守兒童、老年人和偏遠地區農民等特殊群體所享受的公共文化服務極為缺乏。他們“看書難、看戲難、看電影難”的問題客觀存在，甚至未能按照“文化低保\"32程的要求，享受由公共文化服務體系提供的基本文化權益。另一方面，基層公共文化供給中存在“供不適求”的問題。在政府斥巨資開展的“送電影下鄉”中，存在“三多三少”現象：老片多、新片少；城市題材電影多、農村題材電影少；娛樂片多、對農民的適用性少。因而沒有滿足農民的有效文化需求。杭州市委宣傳部2008年3月的調查顯示，社會公眾最想參與的文化生活中，“參與大眾文化活動”的比例高達39.39％，高于現實享受情況23.66個百分點：最想“參觀展覽”的比例達到23.3％，高于現實享受情況17.52個百分點：最想“觀看表演”的比例達到20.56％，高于現實享受情況13.47個百分點。

(二)公共文化產品形式與內容的不適配性

一是公共文化產品形式不豐富。“獨樂樂”的多、“眾樂樂”的少。從表面上看，公共文化服務的形式日趨豐富，但公眾能夠真正享有的公共文化途徑仍然比較單一。如調查所示，以“看電視”與“讀書看報”等“獨樂樂”為主的傳統文化服務方式仍然是杭州公眾享受公共文化服務的主要方式，而“上網”等現代文化生活雖然正在迅速崛起。但尚未占據主流，尤其是對于臨安、桐廬等郊區農村而言，上網費用仍然是一種奢侈的文化消費。而參加大眾文化活動、觀看表演、參觀展覽等文化含量相對較高的“眾樂樂”文化消費方式更是幾乎沒有。這種現象在農村地區顯得尤為突出，在一些文化基礎設施欠缺的農村。甚至連上網、讀書看報的機會都沒有，農民精神生活匱乏，打麻將、玩撲克等賭博現象呈蔓延態勢，由此衍生了打架、滋事、盜竊、過度消費等不良現象。二是公共文化產品內容脫離現實需求，存在“脫離基層、脫離群眾、脫離實際”的傾向。基層民眾的公共文化服務需求不應一味追求形式上的更多更豐富，而應注重從內容上做到“貼近基層、貼近群眾、貼近生活”。供給一些基層民眾“看得懂、買得起、用得上”的公共文化產品。但從現實來看，目前對基層文化供給主要采取行政主導模式，采取一廂情愿的“送文化”較多，基層民眾對所供給的公共文化沒有話語權，一些優秀的文化產品，基層民眾享受不到、享受不起、享受不好，因而無法滿足他們的有效文化需求。

(三)公共文化服務供給機制的不健全性

主要包括：一是經費投入機制不健全。各級政府是公共文化服務的責任主體，對公共文化服務負有保障責任。但一方面由于各級財政負擔機制尚未形成，公共財政支持沒有制度化、經常化：另一方面由于多元投資格局尚未形成，目前杭州的公共文化服務投入缺乏有效穩定的經費投入機制保障。一些地方的財政投入只能保證文化部門基本的人頭經費，業務經費和文化設施建設經費嚴重不足。從經費投向來看，公共文化事業專項經費主要用在文化設施建設上，用于公共文化產品生產、人才的培養、市場的培育等經常性的經費投入很少。從經費投入的時間序列來看，每年的投入具有很大的不確定性和隨意性，不少區、縣(市)存在公共文化事業經費時而增加時而減少、時而增幅很大時而增幅很小的現象，有相當一部分基層鄉鎮(街道)甚至未將公共文化活動經費納入本級財政預算。二是產品制造機制不健全。在傳統行政思維下，公共文化產品主要采取政府采購、文化下鄉的做法，農民能夠在逢年過節時看到專門送下鄉的戲曲、電影等，但這種“只送不種”的做法一則可能因為農民對文化產品下鄉沒有選擇權而經常出現“供不適求”的情況，更因其非常態和廣泛分布性，不能從根本上解決農民公共文化生活貧乏的局面。因此，長效機制在于把“送文化”和“種文化”結合起來，激發農民創造文化的主動性，促進公共文化產品造血機制的形成，實現城鄉文化互動。三是人員保障機制不健全。近年來，基層公共文化服務基礎設施網絡和陣地日趨完善，但由于人員配備不到位，一些高投入的公共文化設施被人為閑置或者利用率不高，文化信息資源共享工程等公共文化服務工程存在“運而不轉”的問題，一些基層文化俱樂部或者長期“鐵將軍把門”，或者變相淪為“賭博場所”和“棋牌俱樂部”，“重建設、輕管理”的問題十分突出。四是人才培養機制不健全。公共文化服務的核心在于由“人”所提供的公共文化產品。但前些年公共文化服務體系建設中存在“重形式、輕內容”、“重場地建設、輕活動組織”的不良傾向，使得一些基層文化俱樂部存在“轉而不靈”的問題。這一問題源于基層文化隊伍人員缺編、素質低下和專干不專，一方面專門文化工作人員配備不足，鄉鎮、街道文化站沒有專職站長，大多數村文化活動中心(室)的管理人員由村干部兼職，缺編空崗、專干不專的問題還比較普遍。加之基層文化工作者待遇偏低、人心不穩。明顯地影響基層公共文化服務的深入開展。另一方面，這支隊伍的文化服務能力有待提高。多數基層文化站工作人員人數偏少、年齡偏大、學歷偏低、整體素質不高，業務技能不強，“挖掘有余而培育不足”，在從事藝術輔導、文化活動組織等公共文化服務工作時無法勝任的問題也比較普遍。

(四)公共文化服務供給效果的不彰顯性

近些年各地政府對公共文化服務投入力度不斷加大，但績效尚不夠彰顯，存在“供不應求、供不適求”、“運而不轉、轉而不靈”、“公共文化產品脫離基層、脫離群眾、脫離實際”等問題。分析原因。主要有三：一是經營理念不先進。一方面，一些地方黨委、政府和職能部門對公共文化服務所能起到的“文化為民、文化惠民、文化安民”的重要性認識不到位，認為這是不能立竿見影產生經濟效益的工作，甚至認為這是“只花錢不產生收益”的工作，所以往往把公共文化服務體系的建設視為上級政府指派的硬性任務，貫徹落實的主動性不高，存在“說起來重要、做起來次要，忙起來不要”的認識誤區：另一方面，錯誤地把公共文化服務體系簡單的等同于公益性文化事業，認為在市場經濟條件下，文化產業發展任務應由企業和市場承擔，而計劃經濟模式應當在文化事業領域中保留下來，公共文化事業仍然應當一如既往地由政府“大包大攬”，全部由政府生產公共文化產品、提供公共文化服務。二是考評機制不科學。當前公共文化服務的考評機制中，更為關注文化設施的建設情況，具有“以物為本”的傾向，簡單的把基礎設施完備等同于公共文化服務，簡單的把文化活動的大場面等同于文化的大發展大繁榮。對公共文化服務狀況的評價主要從有哪些領導參加、哪些名演員出場、經費投入多少、規模多大等形式層面的東西來評判公共文化服務的績效。而沒從公共文化服務活動本身的效果來評價，如文化設施在多大程度上能滿足民眾的需要、文化設施的使用率、多少民眾從中受益等指標，并且缺乏行之有效的長效考評機制、反饋監控機制等配套機制。在這樣的評價機制下，當前公共文化服務體系建設中“重城市、輕農村，重輸送、輕培育，重建設、輕管理”的現象日益突出；公共文化服務產品供給的形式主義作風抬頭，集中性的文化送下鄉活動“來也匆匆，去也匆匆”的現象更為突出，民眾參與公共文化服務以動員性參與為主，主動參與的深度、廣度都不夠。三是體系考慮不周全。對公共文化服務體系的內在構成認識不到位，多數只是從“提供公共文化產品的服務行為總稱”的定性層面來界定公共文化服務體系，并未對公共文化服務體系的完整構成進行揭示，沒有理順供給主體、供給機制、供給客體等要素的內在邏輯聯系。

二、基于新公共管理主義的公共文化服務理念再造

新公共管理主義是20世紀70年代起源于英國，并逐步擴展到其他西方國家的公共管理新模式。“新公共管理”是一種強調商業管理、顧客至上和市場競爭的管理改革運動。公共管理學者胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構，采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。

我國公共文化服務在經歷政府包辦階段的“政府失靈”和市場主導階段的“市場失靈”以后，已進入第三個階段——政府主導、市場運作階段。該階段發展公共文化服務體系首先要按照新公共管理主義再造公共文化服務理念。

(一)實現資金來源多元化

即確立政府主導、社會參與、市場運作的公共文化服務投入機制和公共文化建設格局，在政府主導力、市場配置力、社會主體力的配合下。充分發揮政府在公共文化設施建設、公共文化隊伍培養、文化市場監管、公共文化產品提供、相關政策法規完善等方面的主導作用；同時，改變政府“一包到底”的做法，運用政策引導、以獎代撥、評估定級等方法鼓勵社會資本進入，實現資金來源多元化。

(二)實現公共服務均等化

即按照統籌城鄉、推進協調發展的要求，強化對薄弱地區和弱勢群體的扶持，加強統一規劃與管理，推動資源共建共享，實現公共服務均等化。

(三)實現種送文化互動化

即堅持“種文化”與“送文化”并舉，在公共文化產品提供上注重外供與內生相結合，既大力推進文化下鄉活動，實施文化“輸血”，又著重培育文化產品的內生機制，充分釋放蘊藏在廣大人民群眾中的文化創造能量，提升“造血”功能，推進公共文化產品生產的種送文化互動化，形成全社會共同參與公共文化服務體系建設、全社會共享文化發展成果的生動局面。

(四)實現運行環節鏈條化

即把公共文化的供給與需求、形式與內容、機制與手段、效果與評價等環節，按照公共文化服務鏈的要求串成一條公共文化服務體系建設的主線，使運行環節鏈條化。

三、基于公共文化服務鏈的公共文化服務機制重構

公共文化服務體系是由公共文化服務需求和供給、形式和內容、機制和手段、效果和評價等環節組成的完整系統，需從長效機制建設、陣地建設、文化內容建設、文化隊伍建設等方面多管齊下，對公共文化服務進行機制重構。

公共文化服務鏈是以現代信息技術為基礎。以滿足民眾公共文化需求最大化為目標，把公共文化服務的各個環節，按照科學的管理方式有機的組織起來，形成完整的公共文化服務網絡。

(一)明確公共文化投入運營機制

需要不斷探索研究新形勢下公共文化的投入方式和產出效益。一是改革財政投入方式。以政府為主導，以公共財政投資為主渠道，建立文化建設專項基金，納入財政預算管理，形成文化投入穩定增長機制。同時。改革投入方式，采用政府招標、集中采購、委托生產、特許經營、以獎代補、項目外包等方式，提高財政資金的使用效益。二是引進市場運營機制。按照合理使用、提高效率的原則，激活社會力量來共同建設公共文化服務體系。打破條塊分割，重組公共文化服務機構和服務陣地，理順管理關系，發揮國有文化資源的最大效能。制定保障公益性文化事業正常運行的政策舉措，切實解決公共文化設施“建而不用”的問題，大膽引入市場機制，努力探索公益性文化事業市場化運作的新機制，運用多種投融資工具和財稅優惠政策，發揮財政投入的引導作用。吸引社會資本和產業資本進入公共文化服務領域，探索吸引企業冠名、開展民辦國助、鼓勵社會捐贈等方式，從整體上提高公共文化服務水平。三是深化公益性文化事業單位改革完善用人、分配和社會保障制度。遵循“干部能上能下、人員能進能出”的原則，實行靈活的用人機制，以契約形式明確權利義務關系：改革職稱評審制度，打破職稱待遇終身制，推進評聘分開：實行崗位管理，完善內部考核：建立靈活多樣的分配機制。推進崗位培訓工資、協議工資、年薪制等分配方式；健全社會保障制度，暢通退出機制，真正實現上崗靠競爭、晉升靠業績、收入憑貢獻的運行機制。

(二)創新公共文化服務運行機制

一是創新投入機制。用政策手段鼓勵和吸引多種經濟成份投入公共文化，形成多元投入格局。二是創新經營機制。引入競爭機制，對重要公共產品、重大項目和公益性文化活動，實行政府采購、項目貼息、定向資助、貸款貼息、民辦國助等制度，積極鼓勵行業競爭，形成多種藝術表演經營組織并存的競爭格局。三是創新陣地管理機制。積極探索基層公共文化設施專業化、社會化管理模式。實施公共文化服務的標準化建設，落實人員保障，加強陣地管理。明確服務規范，改革服務方式，提升服務質量。研究制定基層文化陣地管理條例，規范文化陣地的管理與服務，以此來達到以管理促建設，以建設強功能的目的。四是創新績效評估考核機制。公益性文化事業單位要按照公共管理的思路。引進“私部門”的管理方法，制定年度績效計劃。科學制定績效評價指標。考核指標確定后，定期對這些公共文化服務單位進行績效評價。在績效考評基礎上，根據考評結果，對公益性文化事業單位和員工進行獎懲兌現。在績效管理中，要注重對績效進行持續性監測、記錄與考核，把它作為增強績效的基本依據，從而實現績效目標。

(三)完善公共文化服務設施機制

要科學制定文化設施建設規劃，合理布局公共文化設施，加快公共文化設施建設步伐，推進城鄉、區域之間的協調發展。一是健全公共文化設施網絡。制訂全市文化設施建設布局規劃，建立重大項目建設儲備庫，形成市、區、縣(市)、街道(鄉鎮)和社區(村)四級公共文化設施網絡。建設一批惠及廣大群眾的基礎性公共文化設施和開放性的特色文化活動陣地，特別是解決欠發達地區“有館無舍”和“有站無舍”的問題。實現縣有文化館、圖書館、廣播電視臺。鄉鎮有綜合文化站、廣播站，行政村有文化活動室、廣播室。要優化公共文化資源配置，形成覆蓋城鄉、結構合理、功能齊全、實用便捷的公共文化設施網絡。二是建設重點公共文化項目。在每年的建設項目中安排一項重點文化項目。把其作為民生工程來切實推進，做到有領導、有部署、有督查、有成果。各區、縣(市)要通過新建、改建、擴建等方式加快本地廣播電視臺、文化館、圖書館建設，鼓勵有條件的地區，因地制宜地建設好綜合性文化藝術中心和特色博物館。三是推進公共文化設施社會共享。要探索文化設施運行管理新機制，各類公共文化設施需進一步明確服務標準。創新服務方式。為城鄉居民提供優質高效、普遍均等化的公共文化服務。積極推動機關、學校等機構的內部文化體育設施對外開放，最大程度地滿足群眾的精神文化需求。

(四)加強公共文化服務能力體系建設

提升公共文化服務能力，是加強公共文化服務體系建設的中心內容。一是注重保障群眾的基本文化權益，努力實現公共文化資源共建共享。整合“東海文化明珠”工程、圖書“一證通”工程等，統籌文化、教育、科技、體育等方面設施的規劃建設和綜合利用，著力解決基層文化設施分散、重復建設，使用效率不高的問題，使有限的資源得到充分利用。二是積極開展文化下鄉活動。根據時代特點和群眾精神文化需求的變化，積極探索文化“三下鄉”活動的長效機制，通過文化節目群眾點播制度，引導政府投入與群眾文化需求實現對稱。充分發揮流動文化車、文化小分隊的作用，采取專項扶持政策，鼓勵各級藝術表演團體、群藝館、文化館、圖書館、電影公司、新華書店等文化單位送戲、送書、送電影、送文化科技知識到基層，使“三下鄉”活動經常化，并努力做到靈活多樣、行之有效。三是實施文藝精品創作工程，建立文化發展專項資金。采取貼息、補助、獎勵等方式，健全和完善對文藝精品創作、生產、傳播過程實行扶持的工作機制和相關申報、考核、獎勵辦法。進一步提高文藝精品創作的組織化程度。積極引導文藝工作者深入實際、深入生活，多創作反映改革和發展、歌頌新人新事、廣大群眾喜聞樂見的文藝作品：鼓勵廣播電視臺多創作針對青少年、老年、外來務工者等特殊人群的優秀節目：加大文藝精品的宣傳和推介，充分運用集中展演、展覽、評比、媒體推介等形式進行文藝精品的展示，利用廣場演出、社區文化角等陣地使文藝精品深入農村、社區、校園、企業等，讓群眾零距離感受精品文化。

(五)加強公共文化服務隊伍的建設

建設一支政治強、作風實、業務精的公共文化服務隊伍，是發展公共文化服務事業的關鍵。一是加大機構落實力度，加強區、縣(市)、街道(鄉鎮)和社區(村)的文化館(站)建設，配備好專職文化干部，做到定編定崗定位。原則上每萬服務人口配備1名文化干部，每個文化站至少要配備2名專職工作人員。要明確公共圖書館、文化館(站)公益性事業單位性質，并按相關政策落實好相應的待遇，真正做到機構落實、人員落實、待遇落實。同時，聘請文藝教師、懂文藝的離退休人員、民間文藝骨干等為兼職人員，豐富公共文化服務的活動。解決公共文化服務體系建設中“政府辦、群眾看”的格局，實現基層公共文化服務體系建設從政府的“一頭熱”向政府群眾“兩頭熱”的轉變。二是加大培訓力度。要建立文化干部隊伍培訓機制。以市群藝館、市圖書館、區、縣(市)文化館(站)等為依托，建立基層群眾文化干部和專業人才的培訓基地，對現有隊伍進行定期全面培訓，以提高隊伍的服務意識、業務水平和創新工作能力。三是加大人員考核力度。建立公共文化服務隊伍目標管理責任制，建立從業人員資格制度、競爭上崗制度、繼續教育制度、職稱評定制度和考核評價體系。專門設置目標管理責任制考評機構，加強對目標責任制的日常和年終考評。要通過目標責任制的實施，真正做到責任明確、獎懲分明。對長期從事群眾文化工作。并在一定領域取得突出成績的人員給予特殊獎勵，營造尊重人才、尊重勞動、拴心留人的良好氛圍。四是加大優秀文化人才的扶持和引進，加大“五個一批”等高端人才的培養和引進。實施青年藝術人才培養的“新松計劃”，符合條件的納入優秀人才管理名錄。對引進的優秀文化人才，加大在戶籍、住房、技術職稱評定、家屬隨遷等方面的政策傾斜。同時。借鑒西湖區以柔性方式引進文化名人、文化創意機構進駐西溪濕地公園的思路，鼓勵各地以柔性方式引進一批優秀文化人才。