預算軟約束與我國高校負債問題研究

摘要：本文基于預算軟約束的角度對我國高校負債進行研究，圍繞著高校預算軟約束的成因，就治理預算軟約束進而治理高校負債。針對性地提出改革建議。

關鍵詞：高校負債 預算管理 軟約束 收支兩條線 國庫集中支付

高校，作為我國培養人才的重要場所，近年來，伴隨著教育產業化、高校擴招、畢業生就業困難等現象，被推至風口浪尖，其中圍繞高校負債的研究漸成熱點。筆者通過CNKI進行檢索，從1999-2009年期間，圍繞“高校債務”或“高校負債”共計發表1102篇論文，研究角度涵蓋經濟學、管理學等。本文在對這些研究成果進行綜述的基礎上，結合預算軟約束與高校負債的內在聯系，就硬化預算約束、治理高校負債提出自己的管中之見。

一、高校負債成因研究綜述

我國高校負債沉重已是不爭的事實，但關于我國高校負債的具體數額，目前還沒有代表性的統計。2007年7月初，經過對30多所知名高校的調研。全國政協公布了一份高校負債問題的報告，報告顯示，全國高校貸款總額已達到2500億元左右，并且還有擴大趨勢(弭元英，2008)。從中可以看出，高負債已觸目驚心。正是出于對我國高校及高等教育的關心，眾多專家學者從不同角度出發研究高校負債成因并有針對性地提出化解的路徑。其中，關于高校負債成因的研究，大體可以總結為以下幾種觀點：

(一)財政投入不足

財政性教育經費占國民生產總值的比重始終未達到4％。政府長期未兌現1993年《中國教育改革和發展綱要》的承諾。正因為如此，參與研究的學者普遍認為政府應對高校負債承擔首要責任，政府投入不足是政府負債的主要誘因(葉莧，2005)，財政性投入不足迫使高校舉債求生存(成立平，2009)，財政性教育經費投入嚴重不足(汪榜江，2009)。

(二)高校擴招

自1998年國家開始推行高等教育擴招政策起，在不足lO年的時間里，我國實現了高等教育的跨越式發展。高等教育的招生比率由1998年的9.8％上升到2007年的23％。從1998-2007年，全國普通高校本專科招生人數由108萬人增加到565.92萬人，普通高校本專科在校學生由340萬人增加到1884.9萬人。高校擴招滿足了提高全民素質的要求，但也引發了高校負債的激增。高校擴招的制度設計是造成高校負債潛在影響因素(葉莧，2005)。高校擴招是高校債務產生的根本原因(何學飛，2009)；高校擴招帶來建設壓力。助推了高校債務(汪榜江，2009)。高校投入中政府收入只占10％左右，其他都是高校通過貸款和收費解決的(薛鵬，2007)：擴招后我國高校的負債總量及結構均發生了較大變化。其中較為明顯的負債特征有：擴招帶來了高校負債總量的增加，尤其是對外長期負債總量的增幅比較明顯(王沖。2006)。

(三)盲目擴張。“過度”建設

全國有50多個已建或在建大學城，廊坊東方大學城投資達50億元。南京江寧大學城遠期投資40多億元。仙林大學城也投入50億元，其資金來源絕大多數都是銀行貸款(歐陽萍，2006)；高校合并誘發了高校債務的增加。地方性本科院校不存在規模效益，且生均成本與學校規模逐步由低度負相關向正相關過渡，1998開始表現為顯著正相關，高等學校的規模越大，生均費用也越高(許明，2008)。

(四)預算軟約束使然

林毅夫、龐曉波、王紅萍、俞建海等人撰文指出。我國公立高校過度負債的根源在于高校的預算軟約束。

(五)教育主管部門管理失當

2004年教育部建立了每5年一輪的高校教學評估制度，而且每年公開發布1次全國高校教學基本狀態的相關數據。評估制度的出發點在于推動我國高校建設，但其實質上推動了我國高校的負債。人才培養水平評估是高校債務增加的重要誘因(何學飛，2009)：拔高評估指標。推動高校舉債升級(成立平，2009)。

(六)辦學成本提高

隨著人民生活水平的提高和科學技術的發展，學生和家長對學校的軟硬件設施提出了較高的要求；培訓成本、培養成本、人力資源管理成本、就業成本等的激增是高校債務增加的又一重要原因(何學飛，2009)。

(七)財政資源配置不均衡

我國從20世紀90年代開始，在高等教育資源配置中采取了向重點高校傾斜的政策，建設“211工程”、“985工程”，扶持北京大學、清華大學等一批部屬重點大學沖擊世界一流大學。政府對名牌高校、重點大學是大量的財政投入。而普通高校、成人高校卻備受冷落，在高等教育資源配置中形成了窮則愈窮、富則愈富的“馬太效應”(劉宛晨，2007)。

以上學者關于我國高校負債成因的研究，角度和側重點各有不同，既有宏觀層面的。也有微觀層面的，筆者不予評頭論足，卻能深切地感受到研究者希冀我國高校及高等教育健康發展的良好愿望。關于這些成因。較為一致的觀點是高校負債是各種原因綜合作用的結果，筆者比較支持的是高校預算軟約束這一成因，也曾撰文探討過事業單位預算軟約束及其治理。

應該說，作為我國高校財務管理的重要特征的預算管理，是導致高校負債制度層面的一個重要原因，還應進一步拓寬思路，加大研究深度。本文擬從我國高校負債預算軟約束及其危害角度，探討如何從制度層面規范事業單位預算管理，力圖為高校負債問題的解決尋找一些切實可行的路徑。

二、我國高校預算軟約束成因

高校。作為我國培養人才的重要場所，其為國家提供教育服務。但由于享受教育的人數畢竟是少數，因此。高校提供的只能算作是準公共服務。即便如此，市場經濟下政府公共服務是無償提供的。必須靠財政撥款。財政預算是約束政府行為強有力的手段，它既規定了政府服務的內容，也規定了政府公共服務的質量。而預算軟約束卻限制了政府對高等教育這一類準公共服務的約束作用的發揮。

1980年，匈牙利經濟學家亞諾什·科爾奈在《短缺經濟學》一書中首次提出“預算軟約束”概念，其本意是指當社會主義經濟中的國有企業一旦發生虧損或瀕臨破產時，國有企業的經理會預期得到國家財政或銀行的支持，而國家或政府常常通過追加投資、減稅、提供補貼等方式，以保證其生存下去。幾十年過去了，“預算軟約束”這一概念的內涵和外延發生了很大變化。部分學者認為，預算軟約束是指作為出資人的國家無法對公共組織(包括政府機關、國有企業、事業單位等)使用資金的行為進行硬性制約。通俗而言，預算軟約束意味著國家掏了錢。卻管不了花錢的人，高校作為事業單位的重要組成部分，能夠像花自己的錢一樣花國家的錢，并且不用承擔“花自己的錢”時應當承擔的一切后果。這種說法雖然背離了科爾奈的最終提法。卻很形象地描述了我國高校預算管理現狀。

(一)父愛情結

政府作為教育這一類準公共服務的購買者，必須以高額的財政撥款來維持數量眾多的高校的存在。當大學遭遇財務困難時，政府只能想方設法地幫助大學脫困。促其發展。各級政府這樣做是有苦衷的，一則科教興國是國策，教育如果上不去，各項事業就很難發展，而教育及人才培養需要高校的存在：二則政府不愿意承擔由于大學被清算而帶來的一系列后果。

(二)信息不對稱與產品不易度量特性

高校承擔著教學、科研和社會服務三項職能，這些產品本身就具有不易度量特性，加之高校與政府之間存在著信息不對稱，使得高校在提供產品的時候或降低質量、或以提高質量為借口要求追加經費，而政府和社會又無法對這些產品的質量及配套的經費進行準確計量和有效監督，從而造成政府對高校預算約束乏力。

(三)代理問題

由于高校預算的審批權都保留在政府主管部門手中，而高校管理者通常是由政府委派而不是擇優選聘，所以高校管理者不可能也無須獨自承擔預算軟化的終極責任。高校所涉及的委托代理關系中既存在代理人沒有履行好代理責任的問題，又存在委托人不成其為委托人的問題。在這種制度安排下，政府和高校雙方都只能對預算的軟約束采取忍耐和寬容的態度，政府對大學進行的投資低效率因為預算軟化且不能及時得到治理和糾正，就必然持續擴大和蔓延下去。

(四)公共資金分配不公平

即該得到政府預算的高校得不到預算，而不該得到的高校卻獲得了大量預算。政府有些事是非辦不可的。這樣，那些獲得預算多的單位不可能將預算壓下來，而那些未獲得足夠預算的單位需要獲得更多的預算追加，結果使原有預算形同虛設。如前所述，財政資源配置不均衡，導致部分高校受冷落，被迫舉債辦學，此舉必然軟化預算約束。

三、治理高校預算軟約束的幾點建議

(一)理順中央、地方事權財權，實現教育事權與財權的統一

我國憲法規定，各級政府各自管轄范圍內的經濟和社會事務。由此可以看出，我國現行的事權劃分是以管轄區域而不是以管理事項或功能為標準的。由于高校提供的教育服務具有一定的“外部性”，如果財力有限的地方政府也以父愛情節來對待處于困境中的高校將會增加地方政府軟化預算約束的機會成本。另則，我國現行的五級政府存在著事權與財權不統一的問題。分稅制以后各級政府之間出現了“財權上移、事權下放”的畸形現象。比如。上級政府負擔的支出責任會以各種借口分解到所屬地方政府，這種現象在中央和地方共建的部分高校中不同程度地涌現。有鑒于此，筆者建議，理順各級政府的財權與事權。實現高校事權與財權的統一，從而硬化預算約束。

(二)加強高校產權改革

應對信息不對稱和教育產品不易度量的特性，解決高校現行代理機制存在的一些列問題，需要我們審慎地進行高校產權改革，使高校成為獨立的法人實體并依據其法人財產權來對外承擔民事權利和民事義務。做到這一點，需要達到以下三個方面的要求：第一，高校投資主體f或稱為教育財產所有者1財產權利的清晰。即判定教育財產歸誰所有，誰是財產的所有者或誰擁有財產的所有權；第二，高校投資主體與公立高校間產權的清晰，即在財產所有權主體明確的情況下，判定產權實現過程中不同權利主體之間的責、權、利關系；第三，公立高校內部法人財產權的清晰，即要求在發生產權關系時有明確的承擔民事權利和民事責任的實體。雖然高校產權改革是一個長期的工程，但這是從制度層面硬化預算約束不得已而為之的工作。

(三)積極推行和完善收支兩條線的資金管理模式

以盈利為目的的企業組織要受市場競爭規則的約束，以社會管理為任務的政府行政組織要受公眾利益的約束，而承辦政府交辦具體任務的事業單位必須受政府部門的約束。收支兩條線的資金管理模式，正是政府部門對事業單位財務實施有效約束和管理的一種制度。

收支兩條線資金管理模式，是指對于事業單位的收入與支出實行分別管理，即收入完全納入財政預算管理，支出完全由財政撥付，收入不再和單位或個人的經濟利益掛鉤，財政對事業單位的資金收付實現全過程管理的方式。

收支兩條線改革更重要的意義在于直接開啟了預算外資金納入部門預算的過程。一旦納入政府預算，原先的預算外資金就必須經歷預算內的同樣預算管理程序和要求，即必須向各級人大會提出預算草案、審議、修訂、批準、執行、監督、審計和決算等一系列過程。這樣，整個政府財力才談得上計劃性、歸一性、公開性和法治性，即全部的政府財力才能夠被納入統一的政府預算之中，才能夠依據統一的預算計劃進行運作與審計，才能夠向整個社會和全體人民公開，也才能夠受到法律規范和法律權威的約束與監督，等等。

具體來說，高校收支兩條線資金管理模式的具體內容，是將高校納入財政專戶管理。財政部門按核定的綜合定額標準，統籌安排年度財政支出，編制綜合財政預算，單位所有收入納入部門預算編制范圍。所有支出都要編制基本支出預算、項目支出預算和政府采購預算。納入財政專戶管理的單位，各項收費必須全部交存財政專戶，各項支出由財政部門根據支出標準和資金收入的可能進度及業務活動要求適時撥付。同時，對高校事業性收費推行銀行代收、部門開票、財政統管的征管方法，對所有的收費實行編碼管理，由交費人或收繳單位直接到財政部門指定的代收銀行繳納收費款項，取消由事業單位直接收費的做法。這就涉及另外一個問題，就是需要健全商業銀行網點設置。方便交費人或收繳單位通過銀行辦理款項結算，降低繳費成本。另外，全面清理高校的銀行賬戶，取消一切不符合規定的銀行賬戶，堅決取締各單位的小金庫，加大查處力度。一經發現非正常收入或將正常收入私自存取挪用，則對高校校長和責任人進行行政處分，情節嚴重者追究法律責任。

(四)積極推行和完善國庫集中支付制度

所謂國庫集中支付制度，就是對所有的財政資金從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度。基本操作思路是：財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中管理。預算資金不再撥付給各單位分散保存。各單位可根據自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門來進行。除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。

實行集中支付，雖然未改變各高校的支出權限，但其作用在于建立起預算執行的監督管理機制。財政部門掌握資金支付權，可以根據資金的使用是否符合預算的規定而決定是否給予支付，將資金直接支付給商品和勞務供應者而不再通過任何中間環節。作為預算資金監督者的各級財政部門可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預算執行中克扣、截留、挪用資金的現象。這項制度的推行，不僅具有加強財務管理、提高資金使用效率的意義。更具有倡廉、堵亂、防散的作用。

綜上所述，預算軟約束是高校負債的制度層面的原因。因此，改革應深入其根源，在理順事權與財權的關系的基礎上，加強高校產權改革。積極推進和完善高校收支兩條線與國庫支付制度。只有這樣才能從根本上治理高校負債，引領我國高等教育步入健康有序的發展軌道。