上海國際航運中心和國際金融中心建設中的政府行為邊界

[摘要]上海“兩個中心”建設由來已久;公民喜歡國家強盛，但卻普遍厭惡政府軟弱或行政權力無從節制;發展中國家同時面臨經濟發展雙重失衡壓力，在起飛階段往往表現出強政府弱市場格局，很容易發生權力濫用和失衡;市場和政府邊界是動態微調中的一個帶狀區域;“兩個中心”建設亟須向政府-法治化社會-市場三極平衡的治理模式過渡。

[關鍵詞]強政府弱市場 權力濫用 政府-法治化社會-市場力量平衡

[中圖分類號]F29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)01-0091-05

[基金項目]上海市教委2009年度人文社科類科創基金項目《地方國企的國資產權轉讓問題研究》階段性成果(820032);上海金融學院研究項目《中國城市財政發展報告2009/2010:促進“兩個中心”建設的上海城市財政》。

[作者簡介]梁德明 (1968—)，江蘇揚州人，上海金融學院副教授，上海大學文學院博士研究生，研究方向:資產管理與評估、經濟金融法。

一、上海兩個市場的發展與成熟

上海航運和金融市場發展，經歷了近代的孕育，1992年以來浦東新區加快改革開放，兩個中心建設等若干歷史階段。

1.上海航運市場

大凡世界知名國際航運市場的形成，往往以商貿、工業和航運市場的發展為先導。“自1843年開埠后，上海逐漸成為中國的航運中心和商貿中心。19世紀80年代，上海已成為占全國對外貿易‘貨物成交’和‘款項調撥’總量的80%的貿易金融中心”。①清政府的軟弱和長期內亂，放任了國際航運資本的肆虐，客觀上卻造就了上海航運市場的崛起。政府和市場的關系，此時呈現弱政府和強市場格局，而且這種市場處于畸形、無法治狀態下，是依各國武力強弱和資本實力而形成的一種半殖民地市場瓜分的關系，中國政府在市場和稅收管理上，沒有充分主權。20世紀30年代，上海航運、造船、港口業已具較強實力。60多年后，得益于浦東新區開發、盡快建成長江流域經濟龍頭和4個“國際中心”的國家戰略目標，建設上海國際航運中心話題得以提出，中央和地方政府都提出了許多設想和安排。1996年初國家正式啟動以上海深水港為主體，江浙為兩翼的上海國際航運中心建設。上海得風氣之先，不僅創立了許多新概念，還務實地開發了許多很有影響的項目，為國際航運中心建設奠定了基礎。1996年上海航運交易所成立，作為國家級航運交易所，其基本功能是“規范航運市場行為，調節航運市場價格，溝通航運市場信息”。到2008年底，上海國際航運中心建設已有12年，港口建設取得重大進展，上海港已成為世界第一大貨運港、第二大集裝箱運輸港口，是東北亞地區集裝箱航班最密集港口之一。口岸開放取得新突破，電子平臺建設取得階段性成果。軟硬件的提升，促進了上海航運要素的集聚。①改革開放以來上海國際航運中心的建設，以強政府弱市場模式為主，具有戰略實施速度快、效率高等特點。但隨著航運市場成熟，政府如何減少對市場資源配置的過度干預、充分激發市場主體的熱情和創造性，成為亟須考慮的問題。

2.上海金融市場

得益于地利、人才和國際資本涌入，近代上海工業、商貿和航運業迅猛發展，刺激了上海金融服務業的突飛猛進。但往日上海金融中心，是以協助西方列強掠奪和瓜分中國財富為要旨。② 新中國初期的內憂外患，使金融資源的計劃控制成為無奈之舉。改革開放后，政府逐步開放了金融業。90年代以來，上海各類金融機構如雨后春筍般涌現，十大交易所云集，中國銀聯、行業協會紛紛創設，證監會、保監局、銀監局、央行征信中心、央行上海總部相繼成立，部分國內外金融巨頭總部紛紛搶灘上海。上海在建設國際金融中心方面，已形成相對完備的金融機構體系和金融業務體系。截至2008年底，上海擁有各類金融機構689家。其中，外資法人銀行總數達到17家，占全國58.6%，占全國外資銀行資產總額58.84%。③證券機構94家，本地規范的基金管理公司30家，占到全國一半。另外，私募基金也顯山露水。隨著中國金融期貨交易所設立，上海期貨市場龍頭地位也日益凸顯。

2008年上海金融機構存款余額為35589.07億元，同比增長17.4%;上海金融機構貸款余額為24166.12億元，同比增長11.3%;1990～2008年期間，上海的銀行現金收入和支出情況變動較大，特別是2001年以來，幾乎每年都以2000億元的速度增長。上海保險市場2008年末保費收入達600.06億元，較上年增長24.33%，產壽險公司市場份額之比為23:77，中外資保險機構市場份額之比為83:17。④

截至2009年11月，在上海證券交易所上市的公司達868家，上市股票912只。⑤上海證交所有價證券交易量從1991年46億元，上升為2000～2002年的5萬億元，2007～2008年更是跳到30萬億元的水平。其中，股票債券市場交投比較活躍，債券交易以國債回購為主局面持續了多年。2005～2008年情況有所改變，特別是后3年，票據等交易量迅速放大。但企業債券交易始終低迷。另外，近年全國發行基金數百只，但上海證交所基金交易活躍程度并不高。2009年第三季度末，全國60家基金公司旗下568只基金，基金份額約為21460.7億份，上海市場占到近半壁江山，30家本地基金公司管理的開放式和封閉式基金達276家。⑥另據中央財經大學的研究報告顯示， 2008年初，全國私募基金占投資者交易資金近1/3，資金總規模在 6000～7000 億元，整體規模超過規范的公募基金一倍。近年來，上海證交所投資者開戶數逐年攀升，特別是2007～2008年，個人開戶增長較快。

關于上海銀行間拆借情況和主要要素市場交易情況。2000年上海銀行間市場交易量約2.32萬億元，2007年有71.3萬億元，次年達到110萬億元，這主要是銀行間債券市場成交額迅速放大所致，特別是債券回購。同時銀行間現券交易市場發展也較快，2008年交易額比上年增長150%，達到37.12萬億元，遠期債券交易漸趨活躍。銀行間資金拆借市場成交額近兩年呈較快增長，2008年達到15.05萬億元，比上年增長50%。上海黃金交易所設立以來，交易量從2007年0.33萬億元增至次年0.9萬億元，這主要與通脹預期下保值需求增加有關。2009年1～10月，上海黃金交易所累計成交黃金3510.07噸，成交金額達7302.87億元人民幣，同比增長0.99%。從黃金實物需求而言，同期黃金現貨成交1026.21噸，同比增長3.96%，黃金出庫同比增長3.34%，顯示民間藏金熱情在增長。⑦2008年產權交易市場交易項目數量下降近22%，但交易額卻多出10%，這可能與產權標的物的規模與市場價值較大有關。

2008年底，在按期貨和期權交易量排名的全球52家交易所中，包括上海期交所在內的中國三大商品期貨交易所均進入前20強;截至2009年7月底，我國商品期貨成交量占全球成交量的1/3，成為僅次于美國的全球第二大商品期貨市場和第一大農產品期貨市場。市場交易也日漸火爆，2009年成交金額有望突破100萬億元。①

二、上海“兩個中心”

建設中政府行為的理論邊界

市場是供求雙方對商品或勞務進行自主定價與交換的機制，市場經濟能通過價格和市場體系對生產流通消費分配進行自發協調，在生產對象、生產技術和收入分配方面，市場主體總體上能自主決策。然而，市場經濟并非萬能，現實市場總是存在一些缺陷，集中體現為資源配置、公平收入分配和宏觀經濟調控三方面失靈，而這恰是國家或地方政府的擅長領域。福利經濟學對于政府干預市場的理由是公共物品和外部性問題，國民收入總量愈大， 社會經濟福利就愈大;國民收入分配愈是均等化， 社會經濟福利就愈大。要增加社會總體福利水平， 就要通過政府對社會財富進行再分配。政府可以通過壟斷管制、污染控制標準制定、知識產權保護、反不正當競爭、產業政策引導以及財政補貼或稅收優惠、公共物品的直接生產或提供等手段來彌補市場配置資源的盲點，提高全社會范圍資源配置效率和國民收入總量。政府可以通過累進所得稅制度、財產稅和遺產稅制度、轉移支付制度、財政貼息貸款等手段來進行收入再分配，縮小收入差距，提高社會經濟福利水平，為經濟社會的穩健和諧與可持續發展提供有力保障。政府也可通過財稅貨幣匯率和產業振興規劃等政策來調控宏觀經濟、熨平商業周期、化解金融風險。然而，政府也非萬能，有時也會失靈。公共選擇理論認為，政府失靈是指政府行動不能增進效率，或政府將收入再分配給那些不應獲得這種收入者。如2003年前后中國居民購房退稅政策，初衷是讓買不起房的居者有其屋、激活房地產市場，然而，最終效果卻是納稅大戶獲得大量退稅。政府失靈具體表現有:按西方民主程序作出的公共選擇，往往體現少數富人的利益偏好;競選的壓力和政治競爭間斷性，往往使政府目光短淺和行為短期化;政府規模不斷膨脹;政府活動低效率。②斯蒂格利茨將政府失靈歸因為:面對社會成員不同偏好和不同利益集團的壓力，政府不可能計算出社會福利函數最優解;很難就私人部門對政府政策的反應作出準確預期;政府也由經濟人組成，自然把個人動機和利益帶進政府及決策中。③公共選擇理論轉而強調市場回歸、民營化和競爭機制。

在現代社會中，政府干預早已不可或缺。公共選擇理論重新神化了市場作用，忽略了現代政府應有的價值。而福利經濟學也忽略了社會福利權利享受的背后責任承擔和政府干預成本等問題。兩者皆有偏頗。關鍵是要在市場和政府間尋找適當邊界，據此確定政府干預范圍和程度。邊界絕非完全清晰固定，而是處于動態微調過程的一個帶狀區域，而且不同國家和不同歷史時期，情況也有所區別。政府與市場的關系，在各國實踐中一般都經歷了政府不干預、干預和有選擇干預3個階段。就目前而言，中國依然處于經濟體制轉軌期，法治管理體制及其主流思想意識尚未普遍確立，政府與市場的關系很大程度上還取決于人的意志。產權制度、公平競爭、產業準入、金融市場等方面的改革，雖有可圈可點之處，但還遠未完成。所以，政府與市場邊界的關系首先要調整和規范，基本方向仍是要減少政府干預、擴大市場作用。④政府和市場的合理搭配，不僅是要解決資源配置的經濟效率問題， 更要解決稀缺性資源的分配， 實現社會公平正義， 促進社會效用最大化。⑤就上海城市而言，欲建設國際金融和航運中心，更需厘清政府和市場之間的辯證關系并合理規范，更多借助法治化手段使各自發揮最佳優勢。

三、政府宏觀調控行為的實踐邊界

上海“兩個中心”建設，有賴于3個輪子的配合:一是依托市場機制本身的完善;二是上海市政府的宏觀調控，與國務院有關部門協調配合、各司其職，彌補市場之不逮;三是市場或政府調控都需要法律程序規范角度的監督、利益平衡與協調。市場經濟中政府調控有層次之分，地方政府宏觀調控異于中央，側重于轄區內具體決策。地方政府的宏觀調控，須尊重中央政策、市場手段和法治化手段。2009年5月上海市政府召開會議提出6項舉措，以確保“兩個中心”建設各項政策的落實:(1)建立完善的協調推進機制;(2)加強地方立法，完善法治保障;(3)加快政府職能轉變和管理創新;(4)著力推進產業結構優化升級;(5)完善有利于人才集聚的政策措施;(6)努力形成滾動推進落實機制。“兩個中心”建設的迅猛態勢，尤其需要前沿金融航運業務人才隊伍的壯大，而目前上海高薪引進的多半是高端人才，如果沒有數倍的中級人才充實和支撐，實乃孤掌難鳴。所以亟須以財稅、科創等政策法規誘導高校科研院所更多培養緊缺人才。同時，政府還可引導各界建立產學研和實習基地，鼓勵跨國深造或實習，打破學術象牙塔，打破實務部門輕理論的局限，形成各界直面國際化挑戰，不斷提高競爭力，走向共同繁榮。另外，亟須政府主動將自身和市場主體行為都納入法律框架，樹立法治權威，讓所有主體都對上海形成良好預期，充分調動全球資源。

1.國際航運中心建設中上海政府的宏觀調控行為

(1)加強航運基礎設施建設、優化現代航運集疏運體系。在外高橋港區、東海大橋建設、洋山深水港建設、長江口深水航道整治、泰和路和軍工路等黃浦江隧道建設、崇明長江隧橋建設、虹橋和浦東國際機場擴建和資源整合、城市公路干線網建設等與國際航運中心相關的各項重大市政工程方面，上海市政府都有較多的財政投入，并通過制定實施各種優惠政策以吸引國內外眾多社會資本參與，短期內產生了較好的規模效應。為適應國內區域經濟一體化要求，上海市政府在繼續加強港口建設的前提下，將整合長三角港口資源，形成分工合作、優勢互補、競爭有序的港口格局，增強港口綜合競爭能力。

(2)推動港口航運有關企業重組或資源聚集。在大型貨運方面，2006年上海國資委力推本地國企“上港集團”完成對“上港集箱”的吸收合并。結合國家戰略，“上港集團”以建成全球卓越的碼頭經營商為愿景，逐步形成以碼頭和集裝箱經營為主體、輻射國內國際兩個市場的跨域經營格局。2007年“中國船舶”借殼“滬東重機”整體上市，原優質資產全部注入新公司，并對整個公司資源加以戰略性重整。另外，“振華港機”這家聲譽卓著的港口機械大戶也得到了呵護和追捧。在郵輪產業方面，政府允許境外國際郵輪公司在上海注冊設立經營性機構，開展經批準的國際航線郵輪服務業務。鼓勵境外大型郵輪公司掛靠上海及其他有條件的沿海港口，逐步發展為郵輪母港，為郵輪航線經營人開展業務提供便利的經營環境。研究建立郵輪產業發展的金融服務體系，在保險、信貸等方面開設郵輪產業專項目錄，促進郵輪產業健康有序發展。

(3)主動營造良好投資環境，加快現代航運服務體系建設。上海市政府正積極研究采取措施，降低國際集裝箱中轉成本，鼓勵我國外貿集裝箱在上海國際航運中心轉運;發揮上海靠近國際主航線的區位優勢，以及工業、人才、商務等綜合優勢，大力發展船舶交易、船舶管理、航運經紀、航運咨詢、船舶技術等各類航運服務機構，不斷完善航運服務功能;完善航運服務規劃布局，拓展洋山保稅港區的功能，發展航運服務集聚區;充分發揮上海航運交易所功能，加快形成具有示范作用的船舶交易市場;促進形成便捷高效的長三角區域及長江干線港口、航運信息共享與交換系統。

(4)以稅收優惠積極推進國際航運發展綜合試驗區建設，并推動發展航運金融服務，支持開展船舶融資、航運保險等高端服務。

2.上海國際金融中心建設中政府宏觀調控行為的分化

上海國際金融中心建設涉及金融市場、機構和業務體系建設、金融服務水平、金融發展環境，中央與地方政府宏觀調控的作用有所區別。國務院及所轄部門在于制定財政貨幣政策、金融市場發展戰略定位和金融管制程度;上海市政府需要完善政策支持體系，提升金融服務功能，培育和吸引人才和營造良好的金融發展環境。但是，各級政府宏觀調控均無法替代市場基礎。

上海國際金融中心建設協調指導的主導者是國家。我國金融管理體制的特點、上海國際金融中心建設的國家戰略地位以及作為系統工程所涉及的復雜問題，都決定了金融中心建設離不開國家層面的協調指導，特別是金融中心推進中所涉及國際金融中心總體戰略布局、規劃和金融業對外開放進程等重大問題。

上海金融市場和金融企業是金融創新主體、主導者和各項政策的落實者，加大金融業務和產品創新旨在有效滿足市場需求，讓市場發揮基礎性配置作用，要充分尊重市場及其主體的首創精神。

國際金融中心建設環境營造和財稅政策支持，是地方政府義不容辭的職責。要加強金融市場體系建設中的國家宏觀調控，形成較發達的多功能、多層次的上海金融市場體系，并豐富相應的產品和工具，關鍵是政府要掌握節奏、適時推進。國務院及其“一行三會”介入宏觀調控的環節有:在債券市場上，及時促進國債以外其它各類債券品種的發行和流通，打通銀行間和交易所兩個債券市場，促進金融機構的共同參與;西方金融危機之后，要適度而又積極地有序推出各類金融衍生產品，并需要限制以行政手段隨意干預股指或金融衍生品所依附的標的物價格走勢的沖動;對期貨市場，要放棄很多無謂的顧慮或部門利益的平衡需要，從國際競爭主動權的搶占及國內金融市場健康發展角度計，快速推出并逐步豐富股指期貨和其它金融期貨產品;推進各類公司上市融資、完善上市公司轉板和退市機制(國內退市公司數量極少的事實，折射出股市有異化為政府之間利益平衡的行政手段之危險趨勢，所以，亟須滬市以國際標準帶頭示范、從嚴治市);便利長三角地區非上市公眾公司股權轉讓;大力推進基金、保險資產、企業年金、信托計劃等各類機構投資者的市場準入;促進境外機構或企業在境內融資;積極發展上海再保險市場;穩步推進上海金融服務業對外資金融機構開放。

上海作為市場中心，當地政府在部分領域可以發揮宏觀調控的比較優勢。加強上海金融機構和業務體系建設，重點發展投資銀行、基金管理公司、資產管理公司、貨幣經紀公司、融資租賃公司、企業集團財務公司等金融機構，培育和吸引強勢金融控股集團;做好上海金融發展投資基金試點工作，以稅收優惠推進私募股權基金、風險投資基金和私募證券基金行業發展;推動各類業務綜合發展;開展商業銀行并購貸款業務，鼓勵個人購買商業養老保險。

提升上海金融服務水平。盡快健全金融服務方式和手段，大力發展電子交易平臺，促進各類金融系統信息整合，率先建立我國金融資訊信息服務平臺和全球金融信息服務市場;完善融服務設施和布局規劃，健全統一高效的現代化金融支持體系;加強重要金融集聚區的規劃和建設;以財稅等政策加以引導，充分發揮各類中介組織的作用;推進以市場需求為導向、能充分調動金融市場和金融企業主體首創性的上海金融管理改革與創新機制。

改善上海金融發展環境。加快金融法制建設，完善政府部門執法體系，建立上海金融專業法庭、仲裁機構;加強上海人行總部社會征信制度建設，促進信息共享;改進監管方式，加強央地合作:建立貼近市場、促進創新、信息共享、風險可控的金融監管平臺和制度，加強跨行業、跨市場監管協作，加強地方政府與金融管理部門的協調，維護金融安全(特別要控制官員借助內幕牟私的渠道，否則會嚴重擾亂金融市場國際化規則所營造的良好市場預期)。當然，借助法律制度與文化的打造特別是真正地嚴格執法，來加強行業自律和金融企業內控制度的完善，是政府金融監管功能有效運作的基石。

[參考文獻]

[1]孫立平. 博弈:斷裂社會的利益沖突與和諧[M]. 社會科學文獻出版社，2006.

[2]吳志攀.市場轉型與規則嬗變[M].北大出版社，2004.

[3][日]青木昌彥.比較制度分析[M].上海遠東出版社，2001.

On Government Behavior Border in Shanghai Setting Up International Shipping and Financial Centers

Liang Deming

(Shanghai College of Finance， Shanghai201209， China)

Abstract: The Construction of Shanghai Centre of International Finance and Shipping happened about 160 years ago. Time witnessed both governments of the old weak and the srong New China's. People enjoy their srong country either than a weak government or that with a boundless power. Those developing countries ofen appear as an image of strong government with a weak market. It's a unavoidable phenomenon of the abusing of administrative power with little restrain. Because the margin-between is a dynamic， fine-tuning banded area， it's urgently for both Shanghai and China to undergo a reform toward a balance between the government， the market power and the society ruled by law.

Key words: strong government with a weak market， administrative power abusing， a balance between the government， the market power and the society ruled by law

(收稿日期: 2010-01-27 責任編輯: 垠喜)