歷史上中國中央與地方實質性分權的實驗

摘要：中央與地方的權力劃分是任何一個國家民主化進程中不得不面對的一個難題。歷史上中國自秦漢以降的中央集權制度，到了清末民初時已完全不能適應政治現代化的時代潮流。1920年代初的省憲運動就是當時人們為解決中央專制集權所做的努力，《湖南省憲法》就是其中的一個最具有示范性的樣本。它首次在中國歷史上對中央與地方的權限進行了明確的劃分，并在一省之內付之實施。雖然這次分權的實踐最終夭折，但它為我們遺留的民主政治經驗和教訓，不乏政治改革的智慧和啟迪。

關鍵詞：中央集權；地方分權；湖南省憲法；實驗

中圖分類號：DF2 文獻標識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.15

任何一個國家，當它的疆域大到需要進行層級管理的時候，中央事務與地方事務治理權力的劃分也就成了這個國家不得不面對的一個難題。世界上不同的國家對這一問題的處理各自采取了不同的辦法，但大體上來說，可以分為單一制下的地方自治和聯邦制兩類。

歷史上中國自秦漢以來，國家結構形式一直采用單一制。中央集權思想一直處于主流地位，少有人敢置其疑。至明清之時，專制集權之弊端已無可復加。故黃宗羲認為：“封建郡縣各有其弊，‘封建之弊，強弱吞并，天子政教有所不加，郡縣之弊，疆場之害苦無已時。欲去兩者之弊，使其并行不悖，則沿邊之方鎮最為可取。……主張行唐代方鎮之制。與黃宗羲同時的顧炎武亦有此論，主張與黃宗羲大致相同。但黃宗羲、顧炎武的這種中央與地方的分權思想并沒有受到當時統治者的重視，而且也沒有在當時達成廣泛的社會共識。直到鴉片戰爭以后，中國人睜眼看世界，西方的聯邦制度才引起中國人的注意，聯邦思想才在國內開始傳播。

一、聯邦分權思想傳入中國與國人的接納

1830年代初，來自西方的傳教士在對中國介紹西方的人文地理、風土人情和科學技術時，便將西方的政治制度介紹到中國。對西方民主議會制度的介紹，自然也伴隨著西方地方自治制度及聯邦制度的介紹，聯邦思想便逐漸在中國得到廣泛傳播。

到了清末時，聯邦主義思想已得到中國許多士大夫的認同。1911年底，聯邦主義思潮及運動在中國第一次達到了高峰，各省紛紛獨立并制定省自治法。湖北首先制定《中華民國鄂州臨時約法草案》，規定“中華民國完全成立后，此約法即取消，應從中華民國憲法之規定；但鄂州人民關于鄂州統治之域內，得從中華民國之承認，自定鄂州憲法”。貴州省在獨立后，所制《貴州立法院擬定憲法大綱》中規定“統觀中國領土之大，就現在獨立情形推定，將來必為一聯邦國。其關于聯合上之憲法，為共定憲法；至各省自定之憲法，則為特定憲法。”山東則在宣布獨立時，咨議局向清廷提出8條，其最后4條說：“憲法須注明中國為聯邦國體；外官制地方稅皆由本省自定，政府不得干涉；咨議局章程即為本省憲法，得自由改定之；本省有練兵保衛之自由。”其他獨立各省份也紛紛制定省憲或約法。中華民國成立，孫中山就任臨時大總統，在就職宣言中，孫中山說“國家幅員遼闊，各省自有其風氣所宜，前此清廷強以中央集權之法行之，遂其偽立憲之術；今日者各省聯合，互謀自治，此后行政，期于中央政府與各省之關系，調劑得宜”。民國早期，中國在實際上是各省聯邦的形式。普遍認為“各省自治較之中央集權，更有利于中國的民族主義”。“在地方主義者的心目中，統一和自治兩項要求，可以融合在聯邦制的體制中。”

袁世凱擔任總統后，認為只有實行中央集權才是適合于中國的政體。聯邦思想一度低沉，因為當時的爭論使人們相信，聯邦制會削弱民國政府的力量；而中國正處在具有掠奪性的帝國主義世界之中，只應從根本上加強中央政府的權力。“二次革命”的失敗，表明中央集權的思想得到了多數人的擁護。

袁世凱死后，北洋勢力內部分裂，孫中山在廣州建立南方政府，全國事實上陷入四分五裂的狀態。為謀求國家統一，聯邦思潮再次在中國泛起。李劍農在《太平洋》第1卷第8號和第9號兩期上連續發文，說“單一制的國家，到了地方勢力增長，中央政府不能統馭，事實上成了一種邦聯狀態的時候，若要使他不崩裂，恢復中央政府的實力，只有采用聯邦制的辦法；中國已成了邦聯的狀態，地方勢力已非中央政府所能制，非采聯邦制不能恢復中央政府的實力，得到真正統一的地步”。同時他認為“廢督裁兵所以辦不到的原因，一在中國的政制向來只認有中央，不認有地方，事權不分，反弄成一個‘尾大不掉’的形勢；二在政客沿襲一種牢不可破的集權思想，總想假一派的武力，打到其余各派，所以弄成一個割據爭雄的局面。”主張在中國實行聯邦制，解決中央與地方的權限劃分問題，實現國家的統一。

1920年代初，主張在中國實行聯邦制以劃分中央與地方權限的思潮及運動達到了頂峰。當時先后要求制定省憲實行地方自治的有湖南、浙江、江蘇、廣東、四川、湖北、福建、云南、廣西、貴州以及東北三省。其他如山東、河南、山西、陜西、甘肅等省也有著自治運動和省憲運動。1922年5月，由全國商會聯合會及全國教育會聯合會聯席會議發起，代表十四省區內的議會、商會、教育會、農會、工會、律師公會及報界公會的國是會議在上海召開，以“中華民國八團體國是會議國憲草議委員會”的名義發布“勸告各省速制省憲之通電”，認為惟有各省速制省憲，然后聯合各省完成聯省憲法，“各省有泰山之安，斯全國有磐石之固”。同時發布了由張君勱和章太炎起草的兩部聯省憲法，供國人參考研究。1923年公布的《中華民國憲法》正式將省憲制度寫進了國憲。“省憲運動的潮流，可謂激蕩全國。”以致胡春惠說1920年以后的聯省自治運動為舉國一致的要求。在這場轟轟烈烈的省憲運動中，湖南人是第一個“敢吃螃蟹的人”。1920年7月22日譚延闿發布禡電，宣布湖南實行自治。1922年1月1日，《省憲》經過全民總投票通過生效正式實施。“湖南省憲，非但是聯省自治運動中，第一個制定成功而被實施的省憲，也是我國破天荒出現的第一部被使用的憲法。”

二、中央與地方權力劃分的嘗試

聯邦制與單一制的劃分，并不在于地方是否有自治的權力，而在于地方自治的權力是否是中央賦予的，中央是否能夠以一紙命令或法律隨意予以剝奪。當中央與地方的權力劃分在憲法上有明確的規定，中央無法隨意予以撤銷或剝奪地方的自治權力時，這種中央與地方的關系就稱之為具有聯邦性質。《省憲》的價值恰恰就在于此，就是希望藉此保障省自治的權力不被中央所剝奪。針對當時中國的實際情況，全國性的憲法還未制定，而地方自治的權力又急待憲法予以規范。湖南制憲者對中央和湖南地方權限的劃分，采取例舉加概括的方式。即首先例舉哪些權是屬于省權，《省憲》第25條規定省有議決執行權的有：1、省以下的地方制度、各級地方自治的監督；2、省官制、官規、官俸及官吏的考試；3、省法院的編制、監獄及感化院的設立、司法行政的監督；4、各種職業團體的組織及關于勞動的法規；5、制定本省稅則、募集省公債及訂結省政府負擔的契約；6、制定戶籍法及登記法；7、省公產及營造物的處分；8、各級學校學制及與教育相關聯屬的事項；9、礦產、農林的保護及發展；10、各種公共實業及關于實業的法規；11、省以內的河川、道路、土地整理及其他土木工程事項；12、省以內的鐵道、電話、電報支線的建設；13、省內的軍政、軍令事項；14、省警察行政事項；15、衛生及各種公益慈善事項。

例舉之外，《省憲》還采取了概括性的規定，如第26條規定“其它關于省以內之事項，在與國憲不相抵觸之范圍內，省得制定法規，并執行之”。該法第69條規定“省之租稅，依省法律之規定征收之”。同時，湖南作為中華民國的一個省，規定“省政府受國政府之委托，得執行國家行政事務”；如“省以內之鐵道、電報、電話支線之建設，但為謀交通行政之統一，聯絡、省際商業之發達、及應國防之急需，國政府之命令得容受之”；該法第88條規定“中華民國對外宣戰時，本省軍隊之一部，得受國政府之指揮”。

《省憲》采取例舉的方式規定省事權的原因，在于制憲者認為，中國“省”的地位向來不明瞭，說它是聯邦之“邦”，其本身卻沒有規定什么明確的事權，一切行政事務都屬于國家的地方行政。說它是國家的地方行政區域，則一切行政事項，中央政府幾無過問的余地。“要言之，為一混沌之現象而已。”聯省自治的目的即在打破這種混沌狀態，明確中央與省的事權。

對中央與地方權力的劃分，不同的人主張不同的劃分方法。有謂省的事權，宜采概括的保留。即在制定省憲時，規定“在不抵觸國憲之范圍內，省有一切立法行政權”等，此意即仿照美、德聯邦的先例，即除明確劃歸中央權限的事項外，其余皆歸省的事權。反對的認為美、德聯邦皆先有邦而后聯為國，組織聯邦時，將各邦所固有的事權劃出一部讓之于中央政府。則中央政府的事權采取例舉自屬當然之事。反觀中國，各省在法理上向來沒有什么固定的事權，所有事權皆屬中央。如果不能在省憲中先為具體的例舉劃定一省所應有的事權，則省的地位仍不明確。且國憲制定時如將省的事權亦劃歸中央，省政府無可對之以為抗拒。故不如先在省憲中，將省的事權明白例舉，較為妥當。

對省的事權采例舉的方式，反對在中國實行聯邦制的人群起而反對自不必說。贊成聯邦制的也有認為“省之事權列舉于憲法之失當”。蔣征銘認為中國素為統一國家，近年來由于黨派意見紛爭，武夫擅權，遂呈今日分崩離析不可收拾之現象。這些提倡自治制定省憲法的人，其意不過欲使本省避免兵禍，使民眾得以休養生息。最終目的還是希望成立聯省政府，促進國家統一。如果將省的事權例舉于憲法，必將為今后埋下諸多隱患。首先，省之事權既一一列舉于憲法，則各省憲法所列舉事項，必有多寡的不同，將來國憲規定中央權限時，必益陷困難之境，或竟釀成意外之巨禍，亦未可知。且國人鄉土觀念最重，國家觀念恒輕。本省固有之權利，往往不喜供給國人者，使省憲為逐條明白規定，則將來所引起之糾紛，必有倍于今日。其次，各省憲法所規定例舉的事權不同，國憲規定中央權限也感困難。最后，自治運動在于使民眾得以休養生息，不是與中央政府爭權。此前的省在中國為地方行政區域，省與中央政府各自的權限，當然沒有嚴密的界限。現在各省既自定憲法，其地位與從前肯定不一樣。縱觀各國憲法，非聯邦自身不能制定憲法，故中國統一后各省的憲法，中央仍要承認其存在。既為聯邦，則必有聯邦共同遵守的原則。即將各邦所固有的事權，劃一部讓之于中央政府，中央政府的事權從列舉，而未列舉的事權，必歸屬于各聯邦，此必然的事。而現今《湖南省憲》乃先為列舉，非特增將來國憲規定的困難，亦必貽掛一漏萬之譏，故不如概括的規定為上。

也有認為應該把省及省政府不得為之事權在《省憲法》上予以明確規定，認為法律必有正反兩種規定。而我國《臨時約法》既不規定議會得解散，又不規定不得解散，以致惹起長期紛爭，即其一例。如《省憲法》將省及省政府不得為之事權明白規定，如此，既可使于適用上益臻明瞭，又可使梟雄無所藉以供其操縱。

周鯁生認為：從形式上來討論省憲與國憲事權分配的話，主張將省之事權在省憲中列舉自有一面之真理，但并不能以此而否定國憲上列舉國權的必要。凡提倡聯省自治的人都認為應將中央政府事權減少至極小范圍，故將來國權比較簡單，省權比較復雜，勢所必然。而欲將復雜的省權取列舉式，而將簡單的國權取概括式肯定也沒有道理。所以他主張中國制憲的原則宜仿照《加拿大憲法》，將國權省權皆予以分別列舉，一方面有省權之明白列出，自然于省自治權之范圍有明確的概念；一方面列舉國權，以明聯邦政府的權限，而符聯邦制之通則。至于未明白列舉的事權，在加拿大是歸屬于聯邦，在中國主張歸屬各省。這樣規定既符合聯邦制之精神，而又適應中國的國情。而從事權的實體上來論，這并不象一些論者所說的那樣簡單。從抽象的原則來說，凡事涉及全國利益或非舉國之力不能成功者，應劃歸聯邦政府；凡事權僅屬地方的，應劃歸各省政府。

其實，理論是灰色的，生活之樹常綠。沒有一種理論是完備無缺的，也沒有一種理論是終極真理。關鍵在于人民積極地去嘗試。《湖南省憲法》的制定者如果始終停留在某種理論的爭執上，就永遠也沒有《湖南省憲法》的產生。從美國聯邦州權與聯邦權的發展來看，州權在逐漸的縮小，聯邦權在逐步的增大。這與世界的日益發展、全球經濟的逐步一體化、人們交往的頻繁、人們的空間距離似乎正在變得越來越小相適應。而《美國聯邦憲法》的條文仍然沒變，這不是《美國聯邦憲法》的條文制訂得多么完備，實在是美國人民運用法律的能力，一種人民對法治精神的理解和崇尚。

司法作為國家主權的一個部分，國家要對湖南行使主權，自然意味著湖南的司法要接受國家司法的監督，故《省憲》規定湖南高等審判廳具有本省事務的司法終審權頗受人質疑，以致1924年湖南對《省憲》進行修改時，司法方面的修改為：1、改三級三審制為四級三審制；2、國政府未成立前法官由省長任免；3、依法應送大理院總檢察廳經審的案件，得送國政府之大理院總檢察廳審理；4、對第90條“省設高等審判廳，為一省之最高審判機關，對于本省之民事、刑事、行政，及其他一切訴訟之判決，為最終之判決”中的“最高審判”與“最終之判決”等字樣予以刪除。

三、《省憲》分權下的地方民主政治

為何要對中央與地方的權力進行劃分，當時的聯邦主義者認為，地方分權可以鍛煉民眾自治能力，培育民眾的自治精神，養成一種關心公共事務的品德，提高民眾的民主政治水平。《湖南省憲法》在經過起草、審查后，提交全民公決，公決得最大多數可決。最后便進入實施的階段。

首先是議員的選舉。省議員選舉以人口為比例原則，每人口20萬選出省議員一人，但不滿20萬人口之縣，亦得選出省議員一人。由于第一屆選舉時人口未進行普查，故省議員名額分配按田賦的多少進行，各縣省議員數在制憲時即已確定。選舉于1922年1月13日湖南籌備省議會議員選舉事務所成立開始，到1922年5月，選舉方告結束。

此次議會議員選舉，在湖南早已不是首次。最早的選舉是清末咨議局咨議員的選舉，其后是民國元年的議員選舉。從歷次選舉競爭的激烈程度來看，則是一次勝過一次，選舉中的不法行為也是無所不用其極。有以武力進行選舉的，有在選舉過程中公開進行搶票的，有高價賄選的，至于請吃請喝，那就更普遍了。而更讓人氣憤的則是選舉中負責監察的學生被打。根據當時長沙各大報紙的報道，以及事后當事人的描述，有輿論認為，真正民意幾乎全無表現的機會，“議員與人格不兩立”，“被選舉的沒有十分之一的真正民意”。

這次選舉雖然充滿暴力、金錢等多種不法行為，不乏有人對這次選舉的否定。但從結果來看，在這166名議員中，平均年齡40.7歲。從112名具有簡單資料介紹的當選者情況看，至少67人有在國內外中等以上學校受過專門教育的經歷，占60％。有33％的人，也就是說有55人左右，可以確認有留學海外的經歷。在職業方面，112人當中，有43人是教育、法律、新聞界的從業人士；42人在競選前是在任或曾任官職的官僚紳士；有8人是前清時舊紳；另有8人是富商或廠礦主。可見當選者都是有產階級，無產者既沒有時間又沒有財力和精力、更沒有這一方面從政的知識去競選和參政。而此次選舉最值得稱道的是，此界女議員的產生，可為男女平權在中國、甚至在世界的進步樹一豐碑。據此大致可以說，官僚紳士以及文化教育界人士，占當選議員的絕大部分；這些人大都在國內外各類學校受過新式教育，尤其以受法政專門訓練者為多；他們的文化素質、社會經驗和政治見識等，都足以適應參政議政的需要。所選出的人大都可以說是當時社會的精英。

從后來議會的作為來看，在《湖南省憲法》實施的幾年里，議會作為人民的代表，還是積極認真地履行了自己職責的。據郭寶平統計，自1922年下半年至1926年上半年，湖南省議會共通過禁止軍隊非法掠奪案73件；減免苛捐雜稅及田賦案68件；彈劾、查辦官吏案73件；限令政府取消借款或停止發行公債案12件。在何文輝對1923年3月至1924年8月間資料最為詳實的湖南省議會第三次、第四次常會以及第四、五、六、七、八次臨時會的記錄統計中，省議會共議決通過人民請愿案218件；議會提議案91件；省長提議案35件；社會團體提議案2件；質問案18件；否決案20件。內容涉及裁兵、立法、政府預算決算、禁止地方駐軍非法提征賦稅勒索商民、限制政府發行公債抵借外債、究辦腐敗官吏、減輕地方負擔、賑災、剿匪、保護商業活動、保護教育事業、保護公民財產和人身自由、振興實業、維護民族利益、維護省憲法等等，其中關于監督政府行政減輕人民負擔和制止軍隊擅權的議案約占80％。故何文輝認為議會相當盡職地履行了省憲法賦予的各項職能，而且取得了相當可觀的成績。

議員選舉完畢后，緊接著就是省長和省務員的選舉以及司法機關、審計機關的產生。依據《省憲》第131條及《湖南省省長選舉法》的相關規定，在戶口調查未完成以前，省長選舉由省議會選出7人，交由全縣議員進行決選。1922年7月15日，湖南省省長選舉總事務所成立，隨后，各縣相繼成立了省長選舉事務分所。8月20日至22日，省議會進行省長候選人選舉。選舉辦法是先由省議會以無記名投票方式選舉7名省長候選人，隨后，省長選舉事務總所將候選人名單電告各縣分所，規定于一個月內，各縣同時舉行決選。9月10日，全省縣議會舉行省長決選，趙恒惕以壓倒多數獲勝，當選為湖南省正式省長。

根據《省憲》規定，省行政權，由省長及省務院長行使。省務院下設內務、財政、教育、實業、司法、交涉、軍務七司，七司司長均為省務員，其產生辦法系由省議會選舉二人，咨請省長擇一任命。省務院院長則由省務員互選一人，呈請省長任命。同時，為使司法獨立不受制于政府，省高等審判廳廳長、省高等檢察廳廳長以及審計院院長由省議會直接選舉產生。故省長選舉完畢后，便是政府七司司長及高等檢察廳廳長、高等審判廳廳長以及審計院長的選舉。選舉從1922年11月13日開始，至11月23日結束。選出內務司長吳景鴻，財政司長袁華選，教育司長李劍農，實業司長唐承緒，交涉司長楊宣誠，司法司長徐鐘衡，軍務司長李佑文。其中教育司長李劍農被司長們互選為省務院長。至此，省務院正式產生。此外，省議會還直接選出了高等審判廳廳長李菱，高等檢察廳廳長蕭度，以及審計院院長陳強。

1922年12月18日，趙恒惕正式向省議會宣誓，就任湖南省第一屆民選省長。至此，湖南行憲政府正式成立。

判斷一個政府是否是一個行憲政府，標準并不是一個地方或國家的經濟發展得多快多好，而是在這樣一個社會里，政府的權力是否被濫用?人們的權利是否得到保障?每一個人是否像人一樣有尊嚴地活著?應該說，在湖南實施《省憲》的幾年里，《省憲》基本得到了尊重。1923年4月5日，議員徐漢彪提議彈劾省長，因趙省長對于黔軍過境湖南，假名徒手，不加制止，又沒取得議會同意，竟準通過，實違《湖南省憲法》第89條的規定，故認為省長此舉實屬謀反。此案后來在議會雖未獲通過，但議員彈劾省長的勇氣卻讓人可敬。而1923年的《大公報》被停刊案，更是凸顯議會、政府、司法對憲法的尊重。《大公報》因敢于針砭時弊，受到議會嫉恨，于是議會借機向政府提出議案，要求對《大公報》進行處罰，而政府也對該報素來不滿，于是趁此機會把《大公報》停刊。但該報積極維護自己的權利，不但向社會其它媒體公布被停刊的真相，而且拿起《省憲》作武器，一面向地方檢察廳抗訴，一面向地方法院起訴，終于政府屈于憲法，恢復了該報的發行。

而當時的湖南省議會也絕對不是我們后來有些人所想象的“橡皮圖章”。他們利用憲法上賦予的權力對政府進行了有效的限制。如1923年政府向中國銀行借款案，就受到議會的制止。而因為軍費預算案在議會不能通過，導致省務院多次集體辭職。1923年的政府與議會間就“軍事田賦特捐”一案，雙方的斗爭可以說到了白熱化的程度。固然，在省憲自治期間，議會的決定并非都得到了政府的貫徹執行，以致大部分都變成了“無彈之炮”。但它畢竟開創了政府權力受到限制的先例。以至有學者說：“1920年代的湖南自治，是一場很認真的憲政運動，那里有西方標準的憲法，有正兒八經的選舉，有像模像樣的議會運作。這一切還都不是最驚人的，最令人感到不可思議的是，那里，以趙恒惕為首的手握兵權的軍人，居然能自我約束，不僅給自己造就了批評者，而且能面對輿論和議會批評彈劾，遵守議會的決議。這樣給自己找麻煩，找人管的軍人，比白烏鴉還稀罕。在那個槍桿子說了算的時代，那個誰打得贏誰說了算的時候，真有空谷足音之感。”

四、《省憲》分權的終結及原因

1926年3月，唐生智代理湖南省長。1926年7月，唐生智支持北伐，宣布廢除《省憲》，解散省議會，至此前后為時6年的湖南省憲自治運動結束。《湖南省憲法》的廢止，既標志著聯省自治運動的終結，也標志著近代中國從中央集權到地方分權實驗的結束。

《湖南省憲法》被廢止，個中原因與當時很大部分人對聯邦制的誤解有關。對當時的聯省自治持反對意見的認為：一是聯邦制因地方分權的原因，勢力渙散，不能一致對外，采聯邦制的國家，如果遇有重大緊急的外交問題發生時，常有遲滯貽誤，坐失事機之弊。二是聯邦制各邦與中央政府對立，內輕外重，弱干強枝，故中央政府常致微弱不振。情況嚴重時，則有強藩割據之禍。三是聯邦制各邦彼此對立，地方權力極大，一旦與中央政府發生意見不能調和時，各邦即可宣告獨立，解除聯邦之契約，與中央政府斷絕關系，而國內即有土崩瓦解之禍。四是聯邦制各邦與中央政府，各有單獨之立法行政權，關于立法行政之事項，常有混雜重復不能劃一之弊害。故論者謂美國四十八邦，自法令一方面觀之，無異四十八獨立國。使國內之人民觀聽為之淆亂，而莫知所適從。此尤不宜于工商業發達之國家。五是采聯邦制的國家，具有相同利害關系的各邦，常有結為聯盟與其他各邦相互對抗之事，易召分崩之禍。六是聯邦中央政府權力薄弱，必無強大之陸海軍，易為強鄰所欺凌。尤不宜于20世紀弱肉強食的世界。七是聯邦中央與地方權限因不能劃出明確界線，以致中央與地方常有爭權之事。《省憲》被廢止除以上7點原因外，中國還有不能采用聯邦制的3個理由：一是自中國歷史來看，周朝的諸侯國，唐朝的藩鎮，皆為擾亂喪亡之兆。而歷代太平時期，皆為實行中央集權政治時期。況美采聯邦制，因先為多數獨立之邦欲圖統一，故聯合為一國。所謂先有邦后有國也。而中國本為一統一國家，無采聯邦制的必要。二是民國以來，各省武人囂張跋扈，目無中央。現南北尚未統一，遼沈形同割據。若再提倡聯省自治，是唯恐中國魚爛土崩之不速，而又設法以助其桀為虐。三是歐美聯邦制行之有效的原因，在于人民智識程度較高，識解超卓，度量寬宏，凡事先顧大局。不計較自己一己一邦的利害，故能獲聯邦制之利。中國現時教育凋殘，人民智識幼稚，遇事多自私自利，不顧大局，以現今中國人民的程度，而欲采聯邦制，是無異于東施效顰。

在地方實力派中，固然有堅決主張聯省自治的。如趙恒惕；但亦多有借自治為名行割據之實的；也就是李劍農所說的“北洋軍閥勢力下的各省，如浙江的盧永祥，因為皖派失勢，想假自治之名，以抵抗直系，所以也表示贊助；這種贊助當然也是圖割據的虛偽的贊助”；“奉系軍閥在第一次直奉戰爭以前，對于此種自治絕對不理，直到被吳佩孚大敗后，才和盧永祥一樣的宣言自治”。這些事實的存在給反聯治者批駁主張聯省自治能解決時局的人提供了充足的理由，如陳獨秀認為中國政治的亂源是武人割據，實行聯省自治的結果，“聯省自治其名，聯督割據其實”，不過“替武人割據的現狀加上一層憲法保障”。

詳加分析，人們對聯邦制誤解的原因主要在于以下幾個方面：

一是將聯邦制與單一制絕對化，將兩者對立起來，認為單一制便是國家統一，聯邦制便是分裂。事實上聯邦也好，單一也好，兩種體制都是一個統一國家內部處理中央與地方分權的不同模式，只是方式不同而已。

聯邦體制的實質就是在兩級政府之間進行各自事務最終決定權的劃分。這種劃分的目的在于保證中央政府不能對地方事務隨意進行干撓，而地方政府也不得逾越自己的權限。對于權限范圍之內的地方事務，地方政府自主立法并自主決定其執行。由于地方政府和中央政府的權力都是直接來源于憲法，因而不存在誰的權力的大小問題。雙方爭執最終由司法以第三者身份進行裁決。通過這樣的制度安排，聯邦制使兩級政府在各自的權限范圍之內具有相互不被對方所決定的法律地位。

在單一制中，地方必須服從中央，地方自主性非常弱。地方政府的人、財、物都掌控在中央政府手中。地方事務的決定必須層層向上請示，而中央的政令則通過各級地方政府層層下達。然而不管怎樣，絕對的中央集權是不存在的，任何時候都或多或少地存在一定的地方分權，只是地方分權的大小隨中央的意志而轉移罷了。

隨著社會的發展，科學技術的進步，人們的交往也變得日漸頻繁。同時經濟發展的區域化與全球化，不但要求聯邦政府具有更大的權力調控經濟，應對國際上的事物；同時也要求地方政府有權快速靈活地處理地方事務。

很顯然，20世紀時聯邦制和單一制已經出現了相互靠攏并有一定程度的融合。18世紀初年的那種絕對的單一制和聯邦制已經難以找到。試圖用一種標準區分聯邦制和單一制的嘗試已經變得不可能。當聯邦制國家在越來越多地擴大中央政府的職權時，單一制的國家也在不斷地強化地方分權。一方面是聯邦制吸收了單一制的優點，另一方面則是單一制包容了聯邦主義的因素。聯邦制與單一制已不再是截然對立的兩極，而是相互吸收融合，“單一制與聯邦制之間的差別只是程度上的，不是二元對立的”，在有些國家甚至已出現了兩者完全融合的趨勢。

當時的湖南省長，軍人出身的趙恒惕對聯邦與單一可謂有深切的了解。認為“聯邦”與“單一”，都是描述政制的詞，絕非表述國家性質的詞。政制中有聯邦與單一的區別，猶政制中有總統制與內閣制的區別。內閣制與總統制無關于國家的統一與否，聯邦與單一亦無關于國家的統一與否?通俗所稱的聯邦國與單一國，把聯邦與單一都看成是描述國家性質的詞，實在是有違學理。反對聯邦者的誤解，亦由是生。蓋以為單一為統一國家，聯邦則為無數國家的聯合體，此其弊在于以詞害義，未能明國家要素的所在。聯邦單一兩者根本的區別，即單一制之中央政府，受權于憲法，其地方則受權于中央政府，對于憲法為間接之關系。聯邦制之地方政府，則與中央政府同受權于憲法，對憲法為直接之關系。故以分權言，在單一制之下，僅由中央政府以其所受于憲法之權，分之于各地方，是即所謂單一制之地方自治。然由中央政府分與之者，即可由中央政府任意撤銷之，其弊易流于中央專橫，不能救濟。而聯邦制之下，則于憲法上將國家各項事權，一部畀與中央，一部畀與地方，是即流俗所稱之聯省自治。“中國本單一國家，惟地廣民稠，氣俗殊異，加以疆域圻大，絕非純單一組織所能致治，但省區究為國之所有版圖，若強擬于邦州之列，亦不免有削足適履之嫌”，故認為唯有建立“聯邦制之單一國，則疆土雖大，中央無鞭長莫及之憂，事權雖分，地方無強權割據之慮。對內對外，運用裕如”。可見趙恒惕的聯邦制單一國即為把聯邦與單一兩種制度糅合到一起的一種制度。

人們對聯邦制的另一個誤解是誤把聯邦制作為解決軍閥割據的手段或工具。認為軍閥的出現與中央和地方的權力劃分未清楚有關。其實當時軍閥的出現是有特定歷史環境和條件的，它與中央集權或地方分權沒有半點關系。但很多學者如李劍農等認為，要解決中國軍閥割據的混亂局面，就要廢督，要廢督則要先裁兵，要裁兵必先統一，要統一必先確定聯邦制。把聯省自治當作解決當時軍閥混戰的藥石，當結果沒有達到預期時，于是便說：“湖南在施行省憲的兩三年內，所謂省憲也僅僅具一種形式，于湖南政治的實際未曾發生若何良果”。而一種政制如果能在二三年內即發生作用，中國民主政治早就實現了。

胡適認為，現在只是督軍總司令的權大，而地方的權極斜，“軍閥的權限所以大到這個地步，是因為地方沒有權”，“裁制軍閥與打倒軍閥的一個重要武器在于增加地方權限，在于根據聯省自治的聯邦制”，“增加地方的實權，使地方能充分發展他的潛勢力，來和軍閥作戰，來推翻軍閥”。

陳獨秀則認為，中國政象紛亂的源泉，正是中外人所同惡的“督軍政治”，大大小小的軍閥各霸一方，全國兵馬財政都操在各省督軍總司令手里，中央政府的命令等于廢紙，省長是督軍的附庸品，省議會是他們的留聲機器，法律輿論都隨著他們的槍柄俯仰轉移，因此中央財政枯竭，割據瀕臨破產，大小軍閥在省內省外互爭雄長，戰禍蔓延，百業凋敝，國力民力日益削弱，國家幾至滅亡。而發起于湖南廣東云南等省軍閥首領的聯省自治論，是完全建設在武人割據的欲望上面，絕非建設在人民實際生活的需要上面，這種聯省自治只不過實行“分省割據”和“聯省割據”罷了。拿聯省自治來救濟中國，簡直是藥不對癥，不但不能減少病痛，因為中國此時的病征，是武人割據不是中央專權，省民政治能力不能接受省自治權而采用聯省自治制度，除增加武人的割據以外，必無其他好的結果。

對當時胡適與陳獨秀之間就聯邦制所發生的論戰，有學者進行了評價。他認為，陳、胡兩人混淆了如何推翻軍閥與一個國家應該采用何種政制這兩個問題。陳獨秀以為聯省自治不能推翻軍閥所以反對聯邦，胡適認為聯邦可以推翻軍閥所以主張聯省自治。拿聯邦為推翻軍閥的手段是“手段的聯邦論”，以聯邦為不關軍閥存在與否的政制問題是“政制的聯邦論”。否定“手段的聯邦論”，不一定要否定“政制的聯邦論”；肯定“政制的聯邦論”不一定要肯定“手段的聯邦論”。陳獨秀的錯誤在于否定手段的聯邦論后即主張集權，不信任“政制的聯邦論”；胡適以為中國地域廣大、民情復雜應實行聯邦，同時又主張只要增加地方權限便能打倒軍閥，便是以聯邦為手段。他最后總結道，聯省自治就是聯邦，聯邦是一種政制，聯邦與單一相同，不能說單一有利于軍閥，也不能說聯邦有害于軍閥。

而第三個誤解就是中國歷史上，“蓋分裂則必爭而大亂，統一則必治而修明”。“故中國千年來皆以統一立國，生民賴以安，文明賴以起，土地賴以廓，種族賴以繁，實為長治久安之至理，無能易之”。其實歷史上的中國在公元前221年以前，就一直處于分治狀態。葛劍雄當時認為，中國如果以歷史上最大的疆域為范圍，真正的統一是在1759年實現的，統一的時間是81年，如果把基本上恢復前代的疆域、維持中原地方的和平安定作為標準，統一的時間是950年。而這950年中，還有若干年，嚴格說是不能算統一的。故對歷史上的中國而言，分裂、分治的時間居多，統一的時間則是非常短暫。相對于中原王朝而言，統一的時間略少于分裂時間。如以元朝為界，元朝以前分裂時間多于統一時間，元朝以后則基本上是統一的。

除了以上三個原因外，也許還有一個更根本的原因即在于一種由于西方沖擊而帶來的強烈的民族主義感情。中國人太想證明這個民族的偉大，他們認為一個單一的中央集權能將一個國家團結得像一個人一樣，以致認為實行聯邦的話，將有可能被西方各個擊破而亡國。當梁啟超對康有為說，中國太大，宜每省自立，分為十八國乃易治時，康有為驚謂何出得此亡國之言，謂“英之滅緬甸，五日而舉之，日滅高麗在一檄，此何以故，為其小耳。吾國所以未亡者，為國土廣大之故，若分為十八國，則高麗、緬甸之比，滅之至易”。康有為反對聯邦制，堅信應維持中國的政治統一，強調只有強大的中央政府才能面對中國當時的困難。雖然他并不排斥地方自治，但卻強調中央集權。認為處在一個競爭劇烈的世界，惟有中央政府不受強有力的地方政府分裂壓力的牽制，才能處理國家所面對的許多嚴重問題。其實康有為在這里搞錯了中國在清未的積弱與地方勢力的關系。中國在清未的積弱完全是中國當時的小農經濟與西方國家市場經濟兩種經濟制度的巨大差別。以致他贊成地方自治，卻不贊成聯邦制下的地方自治。

五、結語

1920年代的省憲自治運動，可以說是歷史上的中國在20世紀最有價值的從中央集權到地方分權的實驗。《湖南省憲法》作為人們探索地方民主政治的努力，雖然前后只實施了幾年即被廢止，但我們并不能因此得出此種分權體制不適合于中國的結論。哈耶克說過，世界上只有極少數的幾個國家頗具幸運地有著一個強大的憲政傳統。大多數國家保有憲法的時間長度還不足使它在這些國家成為一個根深蒂固的傳統；新興國家的情況就更是如此了。因為在這些國家中，甚至連一個與歐洲國家長期信奉的法治理想略具相似的傳統都沒有；據此可以說，這些國家只是移植了民主制度而已，但是他們卻沒有這些民主制度所預設的信念和觀念作為它們的堅實支撐。大多數移植民主制度的嘗試已告失敗的事實，并不能夠證明民主這個基本觀念不具有現實適用性，而只能夠證明這樣一個問題，即那些在西方國家曾一度運行大體良好的特定制度乃是以人們默會地接受某些其他原則這個預設為基礎的。這就是說在西方國家中，這些為人們以默會方式承認的原則在某種程度上得到了人們的遵循。《湖南省憲法》被廢止，只不過表明中國仍然需要對自由、民主、法治、分權的啟蒙。而湖南當時的省憲運動就正是為這些啟蒙所作的努力。勒龐在談到一種群體觀念的形成時說：“是時間把這種信仰和思想的碎屑堆積成山，從而使某個時代能夠產生出它的觀念。這些觀念的出現并不是像擲骰子一樣全憑運氣，它們都深深植根于漫長的過去。當他們開花結果時，是時間為它們做好了準備。”

本文責任編輯：汪太賢