通過民事合同的農村環保監管

摘要：過去以工業和城市為中心的環保監管夸大了城鄉生態環境問題的同質性，沒有建立起適應農村生態環境真實情況的環保監管制度。農村環保監管面臨三個基本的現實約束，制約著農村環保監管制度的實效。民事合同在農村環保監管中具有普遍性和源頭治理地位。借助民事合同的約定可構建農村環保內部監管，通過政府(法院)、社會公眾的外部監督可達致農村環保外部監管，從而形成了通過民事合同的多中心農村環保監管模式。

關鍵詞：農村生態環境；約束條件；民事合同；環保監管

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.08

繼城市生態環境惡化之后，農村生態環境也面臨著環境污染和生態破壞的雙重威脅。據2007年《中國環境狀況公報》顯示，目前農村生態環境問題突出表現為生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態退化尚未得到有效遏制。農村生態環境今日之嚴峻現實，既有自然原因，也有人為破壞，還有政府監管歷史原因，后者濃縮了環保監管存在的基本問題。在歷史上，環保監管存在工業和城市中心主義，農村環保監管處于虛無狀態。這種狀態揭示了農村環保監管兩個重要現實：一是農村環保監管缺少必要的歷史積累，如法律制度、組織機構和基礎設施等；二是城市和工業中心主義抹煞了城鄉生態環境的差異，農村環保監管的事實基礎尚需考察。上述這兩個方面實際上概括了農村環保監管的基本問題，制約著農村環保監管制度實施的可能性和有效性，構成農村環保監管的現實約束條件，本文將其作為農村環保監管研究的邏輯起點。

一、從城鄉比較的角度看農村環保監管的現實約束

(一)農村生態環境構成中的自然生態因素對環保監管的現實約束

我國農村地域廣闊、地形氣候復雜，匯集了水、土地、草原、森林、野生動植物等絕大部分自然資源。豐富的自然資源和復雜的生態系統是農村生態環境構成上的重要特點。相比而言，城市自然資源的種類和數量較少，生態系統也沒有農村復雜。然而，農村也是生態脆弱區集中地。據環保部2008年發布的《全國生態脆弱區保護規劃綱要》顯示，我國生態脆弱區大多處于農牧、林牧、農林等復合交錯區，這些地區環保監管薄弱。因此，農村環保監管應以自然資源和生態系統保護為終極目標，農村環保監管立法和機構設置也應體現這個終極目標。

在立法上，受“工業和城市中心”的影響，現行立法的重點集中于城市污染防治和單個自然資源管理，并沒有體現以自然資源和生態系統保護為終極目標的思想。目前我國尚無統一的《自然資源法》和《生態保護法》，自然資源保護單行法無法對自然資源的共同性問題和生態系統保護進行調整。在環境管理體制上，不同法律文件規定之間存在相當程度的機構設置重復、職權交叉重疊、主管部門與分管部門關系不明等情況。根據《環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定》規定，環保部具有自然生態保護職責，并確定由自然生態保護司負責開展農村生態環境保護。《環境保護法》第7條還規定，農村環保監管的直接機構是縣級環境部門和土地、礦產、林業、農業、水利等行政主管部門。各個自然資源單行法也規定了土地等自然資源行政主管部門的環保監管職責。看似有法可依的統分結合的環保監管，實際上因為都誰可以管最后造成誰都不管。農村自然生態的監管上最后往往被簡化為自然資源利用許可，大大偏離了農村環保監管的上述終極目標。

(二)農村生態環境問題屬性對農村環保監管的現實約束

城市環境問題主要是以點源污染為主的環境污染。農村環境問題更為復雜：既有點源污染也有面源污染；既有環境污染，還有生態破壞。突出地體現在以下兩個方面：(1)廣泛而分散。城市生態環境問題主要集中于重點污染企業和污染項目，分布相對集中；而農村地域廣闊，工業和農業生產以及村民居住相對分散，農村生態環境問題也具有廣泛性和分散性。主要由農藥、化肥、農膜大量使用造成是面源污染強化了這一屬性。(2)顯著的自然生態性。自然生態因素是農村生態環境構成上區別于城市的突出特點，農村生產生活對其有很強的依賴。人為活動常常伴隨者自然資源破壞并進而導致生態系統受損，造成難以恢復的復雜后果。

農村生態環境問題屬性在過去并未得到重視，其在今日之延伸和放大不幸成了農村環保監管的現實約束條件。首先，現行環保監管法律制度未能適應農村實際需要，對農村生態環境保護具有絕對意義的面源污染和自然生態監管制度供給嚴重不足。現行環境保護法以行政為主導的強制實施機制，解決的主要面向是環境污染而非環境破壞，且在環境污染中針對的主要是點源污染而非面源污染。如前文所述，至今還沒有制定統一的自然資源法和生態法。其次，農村生態環境問題廣泛而分散的特點使得政府監管的成本高、效率低甚至會導致政府監管失靈。我國負責農村環保監管的政府職能部門是縣級地方政府環境保護行政主管部門及土地、礦產、林業、農業、水利等行政主管部門，鄉鎮一級尚無相關職能部門。面對地域遼闊、自然資源種類繁多、生態環境復雜、污染源廣泛而分散的農村，縣級環保監管部門往往存在信息、成本、人員、資金等方面現實約束而使環保監管名不符實。農村生態環境問題屬性在“工業和城市中心”時代沒有受到應有重視，在此背景下的農村環保監管難以取得預期效果。因此農村生態環境問題屬性對農村環保監管的現實約束條件應予以正視。

(三)政府監管歷史欠賬對農村環保監管的現實約束

“政府主導，公眾參與”是我國環保監管的指導思想。實踐中，政府環保監管效果難以令人滿意。據2006年《全國人大常委會執法檢查組關于跟蹤檢查有關環境保護法律實施情況的報告》，“十五”時期我國環境保護的兩個主要指標沒有完成。其中二氧化硫排放量不降反升，2005年的排放量比2000年增加了27％；化學需氧量排放量，“十五”計劃要求削減10％，2005年實際排放只比2000年減少了2％，且比2004年明顯的反彈。在農村，政府監管還沒有實際開展，更談不上監管效果。政府監管在農村環保監管中的歷史欠賬造成了兩個重要后果：一是農村環保監管法律制度供給不足。盡管環境法律數量龐大，但現行立法仍突出表現出大中城市利益中心主義和大中企業中心主義的特征，環境法律原則和環境法律制度，著重反映了大中城市的環境保護需要，并未認真研究和采取適應于城鄉整體環境管理的法律制度及其實施手段和形式。對農村污染嚴重的化肥農藥污染、農用塑料薄膜污染、養殖業污染以及自然生態破壞等缺少具體可操作的法律制度。二是政府投入嚴重不足。政府在污染防治投資幾乎全部投到工業和城市，農村環保設施幾乎為零，城市環境的改善甚至是以犧牲農村環境為代價的。眾所周知，農村環保監管需要政府提供法律制度、組織機構、環保監管設施等支持。由于政府監管缺位造成的上述歷史欠賬形成了今天農村環保監管的又一現實約束條件。

二、現實約束條件下農村環保監管的民事合同抉擇

(一)農村環保監管的回應策略

前文揭示了農村環保監管面臨的三個現實約束條件，這些約束條件構成了農村環保監管制度事實基礎。因此農村環保監管制度構建不應局限于一般理論層面分析，還應關注農村現實世界約束條件。鑒于后一個條件對前面兩個條件的發現和運用有主觀能動性，本文對三個約束條件的回應從政府監管的反思開始。

傳統主流經濟學認為，市場失靈是監管產生的原因。政府監管在直接投資、稅收優惠、補貼、基礎設施建設等方面具有不可替代的優勢。然而，政府監管也會出現監管失靈，在環境保護領域所規定或采取的法律和政策目標、任務、措施未能達到社會預期的效果，甚至出現負面效果或者產生新的環境問題的狀態。農村環保監管的現實約束條件表明，信息、組織、成本、基礎設施等都是導致政府監管失靈的重要因素。因此，農村環保既要強化政府監管地位，又要克服監管失靈。這是我國農村環保政府監管制度構建面臨的一個基本問題，我們可以將它稱之為命題一。

目前以環保監管體制、環境執法等為題的研究是通過政府監管自身完善來克服政府監管失靈。政府監管失靈是一個不可避免的理論難題，解決之道不應局限于政府監管內部制度的完善，還可以從更為宏觀的公共治理領域需求理論支持。1990年代肇始于西方的治理理論認為，公共事務治理并非有政府一個中心，應是非政府組織、非盈利組織，公民自組織和私營機構等多個治理中心。治理是公共的或私人的個人或機構管理公共事務的各種方式的總和，治理既涉及公共部門也包括私人和私人機構。政府治理失靈可以通過建立與政府合作的多主體治理來緩解。環保監管在本質上屬于公共治理，現代公共治理運動的興起也與環境保護運動的蓬勃發展有很重要的關系。農村環保監管也應吸收現代公共運動的理論成果，摒棄將政府視為唯一的監管主體的傳統觀念，將法院、市場主體、非政府組織等納入環保監管主體，建立一個開放的多中心環保監管主體結構，充分發揮各個主體在環保監管中的作用，形成優勢互補、獨立監管與合作監管并重的多中心監管模式。我們以市場主體為例來說明多中心監管相對于單純的政府監管的優越性，特別是對現實約束條件下農村環保監管的意義。市場主體是生態環境外部性的制造者。傳統的政府一元監管模式認為，市場主體是追逐個人利益而全然不顧生態環境公共利益的經濟人，市場主體與政府之間存在不可合作的沖突和博弈。因此，市場主體只是環保監管對象而不能成為監管者。在多中心治理模式中，市場主體也可以成為環保監管者，如在農村土地流轉合同中，流出土地的一方可以對流人一方利用土地的行為進行環保監管。市場主體處于生態環境源頭控制地位。在農村環保監管領域，市場主體具有與農村生態環境問題同樣的廣泛性和分散性，信息獲取方便，監管及時，監管成本低。因此，市場主體對與自身活動有關的環保監管具有政府不可及的作用。多中心農村環保監管模式有效地回應了現實約束條件下農村環保監管的宏觀構造。這個模式的有效運轉建立在各個主體獨立監管和協調監管作用有效發揮的基礎上。當前，理論研究的薄弱環節是消除多中心環保監管內部沖突和構建共同監管機制。這是下文要繼續討論的第二個命題。

外部性是環境問題產生的根源，市場主體行為是外部性的根源。在政府一元環保監管體系下，政府與環境問題制造者即市場主體之間存在利益沖突和博弈，其結果導致政府環保監管成本增加、效率低下甚至監管失靈，政府和市場主體之間很難從環保監管與被監管關系轉變為環保監管合作關系。世界一些國家通過環境管理者與有關當事人締結行政合同的方式消除在環境問題上的沖突。歐美行之有效的協約型環境政策經驗表明，只有所有環境管理主體都能最終意識到環境目標的必然性、嚴峻性和不可逆性，廣泛參與和風險共擔的協約體系才能形成；只有在環境目標最終為所有環境當事人所認同(并具有不可避免性)后，以協同一致為基礎的協約型模式才能取得既定效果。上述情況說明，政府和市場主體在環境問題上的沖突是可以消除的，市場主體也可以承擔起環境保護責任。不過，環境行政合同仍然是在政府與市場主體監管與被監管的框架下所做的努力，還沒有擴張到多中心主體之間環境協作監管。一旦考慮到市場主體之間的相互監管，民事合同就進入多中心環保監管模式的視野。因為市場主體之間的相互監管只可能建立在維系雙方權利義務關系的民事合同關系之上；通過民事合同使締約各方對環境問題和環境目標達成共識并以權利義務的方式體現在民事合同中，市場主體之間的相互監管才能變成現實。令人鼓舞的是，市場主體通過民事合同達致的農村環保監管超越了市場主體環保監管本身意義，它還促使政府和公眾改變以往只對單一市場主體外部環境行為進行監管的觀念，將環保監管的視野擴大到可能產生環境外部性行為的民事合同關系上。這樣，民事合同在多中心農村環保監管中具有特殊意義：市場主體通過民事合同建立了內部環保監管，政府和公眾通過民事合同實現了對市場主體的外部監管；農村環保監管在面臨諸多現實約束的情況下最終通過民事合同的中介得以實現。

不可回避的是，上述論證借助了兩個基本假設，即民事合同在農村環保監管中具有一般意義和民事合同負載了生態環境目標。因此，有必要對這兩個假設的真偽進行討論。

(二)民事合同兩個基本假設的理論證成

環境管理和政策上的合同通常都是指由環境管理部門與環境管理相對人之間締結的行政協議。近年來有學者又提出環境合同和環境民事合同概念。這兩種提法都借用合同的外在形式置入環境資源保護內容。但其作為概念的獨立價值及與既有行政合同和民事合同概念的區分有待詳論。本文所說的民事合同即合同法上一般民事合同，它在農村環保監管中的一般意義主要體現在普遍性和源頭控制意義兩個方面。

1、關于民事合同在農村環保監管中的一般意義

農村生產生活活動對自然資源的依賴程度高，農村生態環境問題主要是因為自然資源不當利用引起的，如農業種植活動造成土壤污染和質量退化；過度放牧引起草原荒漠化；濫砍濫伐對森林的破壞等等。自然資源的破壞會造成生物多樣性喪失、生態系統質量下降。自然資源的利用一般都是通過民事合同方式取得，如土地承包經營權合同、采礦權合同、取水權合同、養殖權合同、林業承包合同、牧業承包合同等等。由于這類合同同時存在行政因素和民事因素，對這些合同的性質目前還存在行政合同、民事合同等不同說法。民法學者通常將其作為民事合同看待，如有學者認為，在上述合同中，民商法律關系更多，更居于主導地位，應將它們定位在民商法上的合同。但行政法學者可能不會同意。筆者認為，我國自然資源實行國家和集體二元所有，在國家所有的情況下，國家(政府)作為自然資源所有權主體與其作為行政管理主體身份混同是導致上述合同爭議的主要原因。因此，只有區分國家(政府)上述兩種身份才能準確界定其行為及合同的性質。國家(政府)以所有者身份讓渡自然資源權利而與市場主體簽訂的自然資源利用合同當屬民事合同，此時適用的法律主要是《物權法》、《合同法》而不是《行政許可法》。在自然資源農民集體所有的情況下，農民集體不是行政主體，也不具有行政權力，因此它與其它市場主體簽訂的自然資源利用合同只能是民事合同。最高人民法院出臺的《民事案件案由規定》也將上述合同糾紛作為民事合同糾紛進行受理。因自然資源轉包、轉讓、互換等再次配置而締結的合同，其民事性質自不待言。非因自然資源的直接利用產生的農村生態環境問題，往往也與民事合同存在間接關系，如城市工業污染轉移通常以土地資源利用民事合同為基礎，生活污染也與宅基地使用權民事合同存在密切聯系等。

民事合同是民事權利取得、讓渡和行使的重要形式，合同締結時它可以通過權利限制、義務分配和責任分擔來避免或減少對農村生態環境的危害。如在簽訂農村土地承包合同時，發包方可以在民事合同中約定承包方不得從事土壤污染、降低土壤肥力等行為，否則應承擔土壤恢復、賠償等民事責任。這樣承包方獲得土地承包經營權一開始就負載了土壤保護義務，可以避免或減少其后行使土地承包經營權時濫用權利制造土壤污染。而且，土地承包合同締結后的登記備案等程序使雙方在作出可能破壞生態環境的行為之前就將活動的內容置于政府和公眾的監督之下。與以往政府僅對孤立的行為人進行環保監管相比，在通過民事合同的環保監管中，政府和公眾介入的時間更早，更能體現源頭控制的思想。

2、關于民事合同的環境目標

民事合同以私人利益的滿足為目的。然而民事合同并非唯私利驅使，仍受限于社會共同利益。當生態環境問題成為我們這個時代十分緊迫的社會公共利益的時候，民事合同私人目的也逐漸受到生態環境目標的滲透。所有權所負義務的生態環境延伸是這一事件興起的重要標志。一般認為，《法國民法典》是近代絕對所有權的代表，它在第544條宣稱：“所有權是指，以完全絕對的方式，享有與處分物的權利，但法律或條例禁止的使用除外”。絕對所有權觀念在社會的演進中逐漸暴露出人與人、人與社會的緊張關系，使權利與責任產生了背離。事實上財產權并不必然是自私自利和責任無涉的。確切地說，財產權刺激了個體的企業家精神，但并不排除業主的義務。《魏瑪憲法》矯正了《法國民法典》的絕對所有權觀念，其著名的第153條規定：“所有權負有義務，其行使應有益于公共福利。”所有權負有義務挽救了絕對所有權的社會適應性。在《魏瑪憲法》之后的半個世紀，生態環境危機逐漸成了人類面臨的共同難題，它使所有權不得不在照顧人與人、人與社會關系的同時考慮人與自然關系。傳統社會利益已經不能完全涵蓋人類的生態環境利益，因此所有權負有義務面臨再次調整。國家必須被允許來準許和限制私有財產權，以保障一定的公共物品。更加清潔的水和空氣，以及環境質量的許多其他方面就是這樣的利益。面對環境問題對民法的沖擊，民法法學者也承認，民法不能僅僅局限在對人類社會本身的關懷，還應該考慮對自然界與生態利益的關懷與注重，關注生物界和未來世代人的命運，實現從人類中心主義向有責任的人類中心主義的轉變。更有學者直截了當地宣稱，“享有土地本身就意味著對社會與自然承擔義務，這種義務即使沒有相應的補償也可以強制執行。”因此所有權所負之義務應延伸到生態環境保護。所有權所負有義務的生態延伸使物權主體的權利受到生態環境利益限制，相應的生態環境義務得以擴張。受此影響的市場主體也將生態環境訴求帶到了民事合同。當合同的一方向對方轉讓負載了生態環境義務的權利時，受讓方取得的是內含了生態環境保護義務的權利，同時轉讓方還保留了監督受讓方履行生態環境義務的權利和義務。這樣，民事合同的私人目的中已經加入生態環境公共目的。

如果不是從所有權角度僅從合同本身來看，學者們認為其公共目的性也是勿容置疑的。所有私有合同必須符合公眾利益只因為他們符合當事人利益。當然，民事合同畢竟以私人利益滿足為根本目的，其生態環境目的不能被不當地擴大，以避免與其私法的基本屬性相違背。

(三)一個立法實踐的初步驗證

我國農村環保監管立法散見于環境保護立法中。從總體上講，現有立法主要以行政管理為調整手段。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過的《農村土地承包法》突破了以往的立法取向，在強調對農村土地承包行政管理的同時大量地安排了對農村土地承包合同的民事調整，第一次使土地承包合同具有某些環保監管作用。(1)《農村土地承包法》在第8條規定了農村土地承包合同各方當事人“保護土地資源的合理開發和可持續利用”原則。(2)《農村土地承包法》規定了合同雙方保護土地資源的具體權利和義務。如第13條賦予發包方監督承包方“依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地”以及制止承包方“損害承包地和農業資源”的權利，第14條直接科加承包方“維持土地用途、保護和合理利用土地、不得給土地造成永久性損害”的義務。(3)《農村土地承包法》對合同的內容作出了以土地資源保護為目的的強制干預。該法要求將土地資源保護內容納入合同必備條款(第21條第2款第2項、第37條第2款第2項設定了“質量等級”)。(4)《農村土地承包法》還規定了違反土地資源保護義務的民事法律責任。第56條規定了一般違約責任，第60條第2款規定：“承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。”

《農村土地承包法》從立法上規范了土地承包關系當事人保護土地資源的權利和義務，并通過對合同內容干預使保護土地資源的國家意志進入到民事合同。當農村土地承包合同中不論是出于自愿還是強制寫入農村土地資源保護大量內容時，合同締約各方、國家甚至公眾都成了農村土地承包合同的相關者；只要環保監管通過國家公權力、公眾參與權以及民事權利義務在這些主體之間進行分配，農村土地承包合同上便形成了締約者之間內部合同環保監管和締約者與國家和公眾之間外部合同環保監管。《農村土地承包法》的立法實踐證明，本文提出的通過民事合同的多中心農村環保監管模式是可行的。

盡管《農村土地承包法》對農村環保監管做出了重要貢獻，但并沒有從立法指導思想上自覺地將農村土地承包合同置于環保監管地位，相關的制度設計還很不完善。本文將在第四部分提出具體建議。

三、通過民事合同的農村環保監管實現路徑

通過民事合同的農村環保監管需以內、外監管關系構造為基礎，并通過內、外關系的法律調整發揮獨立和共同的監管作用。

(一)通過民事合同的農村環保內部監管

無論是出于締約者自愿承諾還是國家意志強制，當農村生態環境保護目標進入民事合同后就在締約雙方形成了環保權利義務關系；合同義務的履行使農村生態環境保護目標得以實現，相對方對義務方的督促構成了民事合同環保監管。因此，生態義務的配置和相應法律責任的分配是實現內部監管的關鍵所在。

1、農村生態環境保護義務在民事合同中的分配

生態環境保護經歷了從道德說教和輿論教化到法律規制的過程。當一個社會成員普遍具有生態環境保護責任時候，必定有一個社會權利一義務關系分配基本正義的制度安排。目前，這樣的制度安排已經在憲法和資源與環境保護法中有所體現，如環境法上的預防原則給行為人增設了生態環境“預防”義務，但這類義務尚未完全滲透到包括合同法在內的其它法律之中。農村生態環境保護義務在民事合同中的分配首先要確立義務主體。從事可能危害農村生態環境活動的行為人應當負有注意義務，避免由于自己的行為造成生態環境破壞。由于民事合同關系所生之效力具有相對性，生態環境違約責任追究系于權利人的主觀取舍，國家不能主動介入。因此，上述行為人的生態環境保護義務可能因為沒有相對方的違約責任追究而未能履行。因此，法律還應同時對與之行為有牽連關系的合同相對方科加告知、制止、監管等義務，在雙方形成有法律后果的監管關系。如在農村土地承包合同關系中，承包方應合理利用土地，不得破壞土地生態質量；發包方應告知土地的質量狀況，制止承包方破壞土地質量，監督承包方依照法律和約定利用土地資源。

義務有積極義務和消極義務之分，前者指必須做后者指不能做。法律義務是為了維護和實現社會共同利益、國家利益、集體利益或他人的非損他性利益，由社會普遍公認的“應當的”，并因此為國家所要求的，法律主體在一定的條件下所必須作或不能作的某種行為。合同生態環境保護義務應當包括這兩種義務類型。前者如維持或提高生態環境之質量、通知、制止、監管等積極行為，后者如不使用農藥，不在禁漁期捕撈等。應當注意的是，合同主體的積極義務應當限定在一定的范圍內。此種義務主要由政府負擔，這是由政府作為公共利益管理者的角色決定的。

2、民事合同環保責任的確立

現行法律將危害生態環境的法律責任分為行政責任、刑事責任和民事侵權責任，其中又以行政責任為主導，民事合同責任尚未受到重視。與民事合同義務相對應，民事合同生態環境責任主體既包括直接危害農村生態環境的行為人，也應包括與此有牽連關系的合同主體，如前文所說的負有告知、制止、監管義務的合同主體。不過兩者在責任分配原則上應當有所區別。由于前者與生態環境破壞存在直接因果關系，應以適用無過錯責任為原則。后者只有在未盡到通知、制止、監管義務時承擔相應的過錯責任。至于責任具體形式，可以在現有的合同一般違約責任形式的基礎上根據生態環境保護的需要進行細化，如根據恢復原狀建立生態恢復責任。

(二)通過民事合同的農村環保外部監管

外部監管是對民事合同當事人可能破壞農村生態環境的合同行為進行監管，其中，社會公眾監管并無特殊之處，此處僅分析政府和法院的監管。

政府監管是傳統的環保監管方式，在農村環保監管中居于主導地位。政府環保監管的實現方式可以分為直接和間接兩種。間接監管即由政府通過完善相關的法律、標準體系、獎懲政策等促進市場主體訂立、履行具有農村生態環境保護目的民事合同，使直接強制變為當事人的自愿行為。直接監管就是政府針對民事合同當事人和合同關系進行的以行政執法為主要手段的監管。前文論述表明，政府監管存在諸多現實約束條件，容易產生監管成本高、效率低甚至“監管失靈”。為此，應加大政府投入，完善立法，明確政府的環境責任，建立對生態環境有重要影響的民事合同登記備案制度等，以提高政府監管的積極性并為其提供基本條件。

現行法律還沒有明確法院在環保監管中的地位。司法干預不足是我國環保監管的一個缺環。與政府監管相比，法院通過訴訟的監管有許多優點，在合同的執行過程中，法官也可以積累經驗和專業知識(與處理普通民事訴訟一樣)，因此可以迅速的解決爭端。法院是通過案件審理介入農村環保監管。與政府監管相比，法院監管具有事后性、被動性和個別性特點。法院可以采取以下方式發揮通過民事合同的農村外部環保監管作用：(1)對違反農村生態環境保護規定的合同認定無效，以生態環境保護權利義務分配情況作為合同是否公平的考量依據，促使當事人審慎訂立環保條款，同時引導市場主體構造內部監管關系；(2)對造成農村生態環境破壞的合同行為給予司法救濟，要求當事人承擔停止破壞行為、消除危險、生態恢復、損害賠償等責任；(2)對在審理中發現有違反法律造成生態環境破壞可能被追究行政責任或刑事責任的，應當及時移送。

(三)內、外環保監管合作共治

從前文可見，內部監管具有全程性、分布廣、成本低、抵抗小等特點，外部監管具有權威性、中立性、制度性、經常性等特點，兩者優勢互補，共同回應了現實約束條件對農村環保監管的訴求。雖然內部監管和外部監管都能獨立發揮作用，但一旦彼此割裂就不會產生多中心農村環保監管的預期效果，因此，兩者應合作共治。正如本文題目所明示，約束條件下農村環保監管的實現方式關鍵在于“通過”二字。立基于民事合同，筆者認為內、外環保監管至少可以“通過”以下途徑實現合作共治：(1)國家確定所有權負有生態環境保護義務和民事合同最低限度的生態環境目標，使外部監管的部分目標成為民事合同內容，“通過”民事合同的履行來實現內部監管；(2)民事合同締結后，“通過”登記活動，將民事活動向政府、社會公眾公示，使可能破壞農村生態環境的行為置于外部監管之下；(3)“通過”民事合同的訴訟救濟，使受損自然資源和環境權益得到救濟，使民事合同和民事活動受到來自法院的外部監管。

四、構建通過民事合同的多中心農村環保監管模式的立法建議

(一)進一步明確自然資源所有權主體和行使主體

明確自然資源所有權主體和行使主體，才能使所有權負有的生態環境保護義務落到實處，才能使所有權主體或其行使主體在民事合同中擔負起環保監管義務和責任。建立國有自然資源公司管理模式，將國有自然資源所有權行使主體統一為國有自然資源公司。在自然資源集體所有權主體未實體化之前，繼續將村委會作為農民集體所有的自然資源所有權行使主體，但應完善其行為能力和責任能力，使其能夠作為市場主體享受權利、承擔義務。

(二)進一步提高自然資源市場化利用程度

區分國有自然資源開發利用的行政許可行為與締結自然資源開發利用民事合同行為的不同性質，理順國家(政府)在自然資源上的所有權主體身份和行政管理者身份。對于農民集體所有的自然資源，應逐步擴大其交易主體范圍和方式，注重國家環保意志對自然資源民事合同的干預。倡行自然資源利用民事合同范本，通過合同范本公平分配生態環境保護和監管權利與義務，促成內部監管和實現政府監管。

(三)所有權生態環境義務延伸的法律確認

所有權所負生態環境義務至少應包括以下內容：(1)所有權所負義務應當包括生態環境保護義務；(2)所有權生態環境保護義務及于整個物權體系；(3)該義務既包括積極義務也指消極義務。通過對《物權法》第7條規定的“公共利益”將生態環境保護納入其中。

(四)明確民事合同生態環境保護原則

對《合同法》第7條規定的“社會公共利益”進行司法解釋，將生態環境利益納入“社會公共利益”，使保護生態環境成為民事合同的一個基本原則。

(五)確立民事合同相關方的重大過錯責任

在堅持生態環境破壞者承擔責任的基礎上，擴大責任主體范圍，確立民事合同相關方對他人造成生態環境破壞的重大過錯責任，促使市場主體謹慎選擇交易對象、公平設置民事合同生態環境保護權利義務和積極履行環保監管義務。

(六)對某些民事合同設立備案制度

民事合同備案制度是現行某些自然資源民事合同締結的必經程序。至于其它民事合同是否需要備案，可以根據它涉及范圍、對生態環境影響程度、方便交易等進行綜合考慮。建議現階段全部自然資源開發利用民事合同的締結都要設立備案制度，并將自然資源對口的行政管理部門作為備案機構。

(七)完善政府環保監管責任體系

政府環保監管責任缺失是政府環保監管失靈的主要原因。政府環保監管責任包括不作為責任和作為責任(如決策失誤和違法干預)；中央政府責任與地方政府責任；單位責任與個人責任；政府責任與政府職能部門責任等。對農村環保監管而言，重點是建立地方政府總負責制度、環境目標責任制、環境監測制度、環境質量公告和信息發布制度等。

(八)建立環保民事法庭，完善相關制度

設立環保民事法庭，負責審理環境民事糾紛。針對環境民事糾紛特點，重點完善如下有特色的審理制度：(1)強化訴訟中預先防衛制度，避免有受侵害之虞的生態環境損害發生，制止正在進行的生態環境破壞；(2)創新調解制度，縮短糾紛解決期限，化解群體矛盾，及時救濟；(3)建立法院與地方政府和環境保護行政主管部門信息溝通制度，加強環保個案信息溝通，及時提出環保司法建議。

(九)建立、完善與生態環境保護有關的司法救濟制度

根據本文論述，可建立生態環境損害評估制度、生態環境損害鑒定制度、生態環境恢復制度、生態環境保護預先防衛制度。

本文責任編輯：盧代富