《選舉法》新修

新《選舉法》的落實有待地方性法規的配套，此番修訂雖確有跨進，但亦有不少遺珠之憾

《財經》記者 張有義 實習記者 張笑滔

新修訂后的《選舉法》，將進一步加強中國民眾的政治民主生活。城鄉同票同權、候選人與選民見面、設置秘密寫票處等諸多修正在十一屆全國人大第三次會議上獲得通過，“中國式選舉”在跬步多年后，終于邁步前行。

回溯《選舉法》修訂進程，這已是1953年3月中國首部《選舉法》實施以來的第五次修正。從8倍懸殊至城鄉同權，從直選到縣再至完善程序，漸進改革路徑映照社會發展。

而此番新修訂條款的可實施性和可操作性，仍有待配套制度和實際踐行加以保障。

同時，本次修法亦有不少遺珠之憾，相關未盡事宜包括流動人口選舉問題被擱置，選舉權的司法救濟尚待細化，直選范圍有待擴大等。

漸進改革

在2010年3月8日被提交審議的《選舉法修正案(草案)》中，城鄉居民已“同票同權”。而57年前，1953年3月1日中國首部《選舉法》開始實施時，考照當時農業大國的現實，其中規定農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的8倍，也就是說，農村選民的實際選舉權是城市選民的八分之一。

此后《選舉法》歷經了漸進式改革。1979年7月1日實施的《選舉法》，對農村與城市每一代表所代表的人口數予以細化:縣為4∶1、省為5∶1、全國為8∶1。同時這次立法把直接選舉人大代表的范圍擴大到了縣，并賦予了選民和代表提名代表候選人的權利。

之后的1982年和1986年，《選舉法》又歷經兩番修訂，在簡化選民登記手續和推薦候選人等方面做出改進。

隨著改革開放的推進，到1995年，中國社會在政治、經濟和文化等層面發生了深層次的變革，城鄉結構亦發生了巨大變化。

公開資料顯示，從1953年到1995年，城鎮人口占全國人口總數的比例已從13.26%上升為29.04%。

故而1995年第三次修訂的《選舉法》，將農村與城市每一代表所代表的人口數的比例統一修改為4∶1。除此以外，還完善了人大代表的罷免和辭職程序。

2004年10月27日，《選舉法》第四次修訂。該次修訂的進步在于強調候選人與選民見面，但其中“可以”的修辭使得這一條款流于形式并引發詬病。

五年后的2009年，中國城鎮人口已占全國人口總數近一半:46.6%。2007年的中共“十七”大上，中共中央已關注到這樣的變化，胡錦濤在報告中建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

在此背景下，《選舉法》的再次修訂被列入議事日程，而其中一個重要的任務是，如何改變農民的代表比例問題。

據《財經》記者了解，本屆全國人大常委會在提交《選舉法修正案(草案)》時，仍有兩手準備:將農村與城市每一代表所代表的人口數的比例修改為2∶1或1∶1。

此前，山東、江蘇和上海等地已經試點推行了1∶1的方案，效果良好。最終被提交到全國人大常委會的是后一種方案。

如此準備的原因，在于部分人士擔心出現“農民代表大會”的現象。但據中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授核算，本屆全國人大代表共2987人，真正有農民身份的代表不過90余人，所占比例微乎其微，如此局面違背立法設計的初衷。

“同票同權”的格局被歷史性地確立下來。蔡定劍認為，這有利于改善代表構成。全國人大內務司法委員會副主任委員陳斯喜則認為，雖然“同票同權”，但農村人大代表不會大增。

配套尚缺

新《選舉法》的落實，有待于各地配套的地方性法規的修訂。雖然距離下屆全國人大代表的選舉還有兩年，但北京大學教授王磊告訴《財經》記者，由于歷史性原因，各地人大代表選舉時間不一，有的地方很快就會召開，這一問題迫在眉睫。

從2004年到2010年，六年時間過去，立法修辭中“可以”變成“應當”，針對候選人與選民見面的要求更進一步。

據北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心的一項調查，在20多個省市的樣本中，60%以上的選民對介紹候選人的辦法不滿意，35%的選民認為“應當讓候選人與選民直接見面并作競選演說，回答選民提問”，超過75%的選民稱“不很了解”或“完全不了解”當選者情況。

也就是說，相當部分選票是在“盲投”的情況下產生。新的變化或能改變這一“盲投”現象。

不過，蔡定劍和北京大學教授姜明安同時認為，在操作層面上，候選人與選民不應止于見面，還應有候選人自我介紹，闡述政治主張和經濟見解，回答選民提問等環節。如果僅是介紹自己的履歷，這有悖于制度設計的初衷。

本次《選舉法》修訂中設置“秘密寫票處”的規定，較之以前“無記名投票”的規定更具指向性，但仍有待于現實保障。北京大學教授張千帆認為，此前選舉實踐中，若不予提供隱秘寫票場所，將可能致使寫票過程遭到監控，秘密選舉目的就會落空。

因此，選民的自由選擇，有待秘密寫票的落實。張千帆強調，如何具體落實，比如“搭個棚子”還是采用其他方式，需要配套制度予以明確，否則仍將流于形式。

“偽農民”現象迄今未獲解決。中共中央黨校教授王貴秀告訴《財經》記者，選舉實踐中應準確劃定農民身份。他曾核實兩個省份的全國人大代表名單，發現所謂農民代表中，幾乎全部是“干部代表”或者“企業家代表”。

本屆全國人大代表、浙江奉化滕頭村黨委書記傅企平參加人大會議時認為，要避免其他階層人士在農村和基層社會獲得被選舉資格，從而造成對農民代表資格的剝奪。

另外，近年來部分地區鄉鎮人口劇增，《選舉法》此前規定的鄉鎮人大代表最多不超過130人的名額已偏少，此次修訂將上限修改為160名。

歷屆選舉中，“綠卡代表”問題備受爭議。此次修正案中明確，“接受推薦的代表候選人應當向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等基本情況。提供的基本情況不實的，應當向選民或者代表通報。”

這可視為對相關爭議的回應與糾正渠道。蔡定劍認為，原則上“綠卡代表”不應具有被選舉權，但因為仍然是中國公民，應保留其選舉權。

本次修訂新增了“選舉機構”一章，規定了選舉委員會的產生、回避和職責等。

此前全國人大代表賄選案偶有發生。2010年3月4日，廣東省人大選舉聯絡人事任免工作委員會原副主任楊成勇在廣州市中級人民法院受審。楊成勇被指控為“粵北首富”、韶關市宜達燃料開發有限公司董事長朱思宜競選全國人大代表提供幫助，收受朱思宜賄賂37萬元。

目前選舉程序中，在提名候選人的環節，選民或者代表聯名都可以推舉候選人，然后由各選區選舉委員會“討論、協商”(間接選舉是“醞釀、討論”)，決定最后候選人名單。在這個主觀自由度較大的過程中，客觀上存在巨大尋租空間。

根據庭審信息，朱思宜為當選全國人大代表，曾向不下十人打點關系。在證言中，朱思宜提到，因為楊成勇所任職務能在推薦候選人時向代表們反映情況，這牽扯到他能否當選全國人大代表。如果楊提出反對意見，對他當選將是阻礙。

蔡定劍認為，當前人大代表的選舉中，賄選有多發趨勢。修訂強調對破壞選舉行為的查處固然重要，但是如果不能清楚界定“賄選”概念，將會在具體操作中造成困難。

遺珠之憾

針對“流動人口”參與選舉問題，全國人大常委會副委員長王兆國在3月8日的修訂說明中稱，“戶籍制度的改革正在推進過程中，現在解決這個問題的條件還不具備。因此，這次《選舉法》修改對此可暫不作規定。”

這種暫緩得到大部分專家學者的理解。但蔡定劍認為，此次修訂對于“非戶籍常住人口”的選舉權未能體現，是一個遺憾。

目前城市外來人口占總人口的比例越來越大，據公開資料，深圳比例約為一半，東莞部分地方占到三分之二，這一人群的選舉權已成了一個非常急切的問題。

蔡定劍認為，“2004年的修訂對非戶籍常住公民的選舉權走了半步，他們可以回原戶籍所在地取得證明后在當地參加選舉。但這部分居民包括律師、媒體、IT、私企從業人員等社會新興階層中產階級，他們已離開原籍幾年、數十年，回去開證明不可能。這種辦法嚴重缺乏操作性。”

選舉權的司法救濟缺乏細化，亦是本次修法的遺珠。1998年，王春立等16名下崗職工訴北京民族飯店侵犯其選舉權，北京兩級法院均未受理。該案曾受到普遍關注。

中國政法大學教授焦洪昌認為，中國公民選舉權救濟中存在救濟范圍窄、程序定位偏、法律責任簡、監督力度弱、裁判組織缺、后續手段無等缺陷。他曾建議，法院應設立“選舉法庭”受理選舉糾紛案件，實現選舉權的司法救濟。

《選舉法》在這方面的確有待下一步的改革。張千帆教授認為，如果選舉出現不規范行為導致選舉結果改變，法院可以要求重新計票，并宣布真正獲得多數選票的候選人當選，甚至在無法確定的情況下宣布重新選舉。

有關擴大直選范圍的呼聲，在此次修訂中亦未獲回應。蔡定劍說，目前多地擴大人大代表直舉范圍的試驗，已積累一定的經驗，推廣的時機和條件均已具備。姜明安教授亦認為，有必要將直選范圍擴大到地市一級。

而上述遺憾種種，會否在再度修法時體現，仍有待于將來。■