用預算改革界定政府邊界

對納稅人而言，最關心的不外是政府打算做什么、正在做什么、做了什么。每年《政府工作報告》就是要回答納稅人上述三問。不論是用文字、數字、圖表或符號，其目的都是讓納稅人了解政府行為，以進一步納稅支持政府的下一步行為。

當然，由于中國地域龐大，所需改革之事繁多，預算改革難以一帆風順。貧富差距、教育醫療、人口老齡化等一系列問題，使得政府行政能力日益受到挑戰。

毫無疑問，政府需要處理的事務隨著經濟社會的發展，將會變得越來越復雜。這或許也是造成目前預算制度混亂不堪，且形同虛設的原因之一。

此情此景與美國進步時代(1890年-1920年)相較，何其相似。中國的發展到了一個臨界點上，僅用經濟增長換取政治穩定的做法不可持續，政府改革勢在必行，而預算制度又是政府改革中重要一環。目前預算模糊不清、納稅人圍觀又不明，不改革也將不足以應付未來經濟增長、社會變革和行政改善的要求。

預算制度何以如此重要?

一來，預算制度是一項技術性改進，以提高政府行政的效率。政府會計制度的大規模實施最重要的是有助于防止腐敗，而腐敗被看做是阻礙政府行政效率的罪魁禍首。將政府行為的成本數字化，這將有助于穩定納稅人的納稅行為，獲得穩定的財政收入。

二來，預算制度又不僅僅是數字的匯總，還涉及將政府變成一個“看得見、可問責”的政府，這涉及政府與納稅人關系的重構問題。政府部門的工作作風有所改善，但“門難進、臉難看”的現象未有全局改善，公仆與主人的關系在政府與納稅人之間甚至被顛倒重置。而政府行政分支如果不能獲得納稅人的支持，始終處于一種緊張的矛盾狀態，將會危害和諧與穩定。

預算制度如此重要，改革又當從何入手?美國進步時代的政府預算改革或可借鑒。

首先，有識之士威廉艾倫、亨利布魯埃爾和弗雷德里克克里夫蘭等人組成的著名ABC小組(由三人姓氏的首字母組成)提供了預算改革的思想資源。他們界定了預算的意義和目標，并將預算改革從紐約推至全美國。

其次，美國進步時代的預算改革由“紐約市政研究局”這樣的公共機構來推動，其獨立政府之身份是推動可信政府預算改革的重要保證。最后，預算制度的試點改革從紐約開始。作為經濟上成功的城市可以作為其他城市效仿的樣本。

中國學界對預算制度改革的呼聲不斷，用預算界定政府的邊界也成為共識。中國過往試點改革的經驗也相當成功，因此有理由期待中國預算改革盡快推行試點，為未來發展提供有效的政府支持。■

作者為上海金融與法律研究院研究員