城市化不等于中小城鎮(zhèn)化

中國目前城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑應(yīng)該足進(jìn)一步發(fā)展大城市和大都市圈，來提高經(jīng)濟(jì)和人口的集聚程度，而小是優(yōu)先發(fā)展小小城鎮(zhèn)。

最近，強(qiáng)調(diào)中小城鎮(zhèn)發(fā)展又成為社會上時(shí)髦的說法。在2009年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議當(dāng)中，未來中國戶籍制度改革的重點(diǎn)放在中小城市。在這篇文章里，筆者要明確地提出，未來中國的城市化道路不應(yīng)該是重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)，即使是要發(fā)展中小城鎮(zhèn)，也仍然要以發(fā)揮大城市的集聚效應(yīng)為前提。

發(fā)展大城市有何好處

早在上世紀(jì)80年代的時(shí)候，在城市規(guī)劃學(xué)界和地理學(xué)界有爭論，到底應(yīng)該發(fā)展大城市，還是應(yīng)該發(fā)展中小城市?這場爭論最后是以發(fā)展大城市的一派占據(jù)了上風(fēng)。在地理、規(guī)劃學(xué)界有一個(gè)非常簡單的共識，發(fā)展大城市是更加有利于節(jié)約用地的，道理很簡單，因?yàn)榇蟪鞘械娜莘e率比較高，特別是在中國這樣的人多地少的國家，發(fā)展大城市對節(jié)約用地的作用更加明顯。

發(fā)展大城市具有比較明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，人均的提供成本更低。教育、醫(yī)療等事業(yè)也是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的。舉個(gè)簡單例子，在發(fā)展學(xué)校的時(shí)候，如果要是班級的規(guī)模有20個(gè)人，需要—個(gè)老師，而一個(gè)班級需要40個(gè)學(xué)生，也是需要一個(gè)老師。此外，大城市的消費(fèi)品多樣性比較明顯，可以更加滿足消費(fèi)者對多種多樣的消費(fèi)品的需求。在大城市里，人們還可以借助市場大規(guī)模需求而專業(yè)化于某一種特定的經(jīng)濟(jì)活動或者職業(yè)，從而提高自己的技能，勞動力的專業(yè)化水平比較高，由此勞動者可以獲得更高的收入。在我們的實(shí)證研究中，的確發(fā)現(xiàn)生活在大城市的人們平均快樂感更高，所以，我們不應(yīng)該阻止人們通過發(fā)展大城市來生活得更好。

服務(wù)業(yè)的發(fā)展更加依賴于城市的規(guī)模。很多人認(rèn)為，中國未來的經(jīng)濟(jì)將以服務(wù)業(yè)為主，而服務(wù)業(yè)主要是依賴內(nèi)需，這樣的話，沿海地區(qū)的城市，特別是沿海地區(qū)的大城市的發(fā)展不再像以前那么重要。這樣的看法不對。服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)律是，必須要經(jīng)過制造業(yè)的發(fā)展使得勞動生產(chǎn)率和人民收入水平提高到一定程度，服務(wù)業(yè)發(fā)展才獲得它的動力。從這個(gè)意義講，服務(wù)業(yè)的發(fā)展是跟著制造業(yè)走的。最近我們研究也發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市的地理位置，也影響服務(wù)業(yè)的發(fā)展，越是靠近大港口的地方，越是靠近大城市的地方，它的服務(wù)業(yè)發(fā)展也越快，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平也越高。

最近還有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為中等城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中創(chuàng)造就業(yè)的能力更強(qiáng)，所以，應(yīng)該發(fā)展中等城市。這是不對的。全世界的普遍規(guī)律是勞動生產(chǎn)率通常是在大城市更高，勞動生產(chǎn)率的簡單度量就是勞均的GDP產(chǎn)出，這個(gè)指標(biāo)越高，反過來說就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于就業(yè)的創(chuàng)造能力低，但是，從就業(yè)增長的角度來講，一個(gè)城市的就業(yè)增長量既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，又取決于同樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以創(chuàng)造多少就業(yè)。應(yīng)該看到一個(gè)城市的對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力。大城市的勞動生產(chǎn)率比較高，單位GDP增長所帶來的就業(yè)就是比較低，但只要經(jīng)濟(jì)增長速度快，就可以在總量上創(chuàng)造更多的就業(yè)。

中小城鎮(zhèn)能否脫離大城市而發(fā)展

中小城鎮(zhèn)和大城市的發(fā)展是不能相互脫離的，不同規(guī)模的城市實(shí)際上是有比較合理的分工的。在一個(gè)比較合理的城市體系中，大城市的功能主要是發(fā)展現(xiàn)代的服務(wù)業(yè)，特別是知識密集程度比較高的行業(yè)，比如設(shè)計(jì)、教育等。中小城市的功能其實(shí)主要是和大城市進(jìn)行相互的配套。

比如說，當(dāng)大城市從事設(shè)計(jì)行業(yè)的時(shí)候，中小城市可能從事的是相關(guān)的制造業(yè)。在服裝行業(yè)中，服裝的設(shè)計(jì)、發(fā)布是在大城市完成的，與之相配套的服裝制造可能是中小城市完成的。

再比如，當(dāng)大城市出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染的問題的時(shí)候，周邊的中小城市卻可能提供休閑活動。大城市的很多從業(yè)人員也可能是住在大城市周圍的中小城市的。再比如，世界上的任何大城市都對農(nóng)產(chǎn)品有相應(yīng)的需求，中小城市也具有連接大城市和農(nóng)村的功能，于是在中小城市可以發(fā)展起來和農(nóng)業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)，比如育種、加工、包裝、銷售，等等。

在一個(gè)都市圈里，基礎(chǔ)設(shè)施和交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，可能會對一個(gè)城市體系的形態(tài)產(chǎn)生非常重要的作用。基礎(chǔ)設(shè)施的完善可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)來看，在基礎(chǔ)設(shè)施趨向完善的階段里，一開始往往是使得經(jīng)濟(jì)活動和人口更進(jìn)一步向大城市集聚，只有當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展到特別完善的階段，才會出現(xiàn)大城市的人口逐漸向周圍中小城市擴(kuò)散的過程。截止到目前，只有少數(shù)發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了大城市人口向中小城市的擴(kuò)散趨勢。

“城市病”不是停止大城市發(fā)展的理由

現(xiàn)在有很多人主張要優(yōu)先發(fā)展中小城市，似乎大城市已經(jīng)面臨著很多所謂的“城市病”，他們認(rèn)為，發(fā)展大城市會出現(xiàn)很多所謂的“城市病”，比如說，擁擠、污染、日益上升的犯罪率，但是，這都不是停止發(fā)展大城市的理由。恰恰相反，這些問題都應(yīng)該在大城市的發(fā)展過程中通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策來解決，而解決這些問題本身就是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程。更加需要指出的是，恰恰是因?yàn)榇蟪鞘芯哂械囊?guī)模經(jīng)濟(jì)，有時(shí)反而有利于解決擁擠、污染的問題。

比如說，只有在大城市的人口增長到一定規(guī)模的時(shí)候，發(fā)展地鐵才是經(jīng)濟(jì)上比較有效率的，當(dāng)大規(guī)模的地鐵網(wǎng)絡(luò)建成以后，人們的出行就會減少開車的數(shù)量，而增加公共交通的使用量，這個(gè)時(shí)候生活上的排污就會減少，城市(特別是城市中心)的擁擠也可以得到一定程度的緩解。

再從污染方面來看，越大的城市，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越是以服務(wù)業(yè)為主，當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)的比重上升時(shí)，由工業(yè)發(fā)展造成的排污也會相應(yīng)減少。所以，從擁擠和污染兩個(gè)方面來講，都是通過人口的集聚可以一定程度上緩解這方面的問題。真正在大城市發(fā)展當(dāng)中比較難解決的問題是犯罪率的上升，而這一點(diǎn)，卻需要通過和諧城市發(fā)展的公共政策來解決，而不是簡單通過限制城市規(guī)模來緩解。

一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，在當(dāng)下中國，制造業(yè)的污染往往不是發(fā)生在大城市，也不是發(fā)生在東部沿海的相對比較發(fā)達(dá)的城市。今天在中國污染比較嚴(yán)重的地方很多是內(nèi)地欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于中國的人口沒有充分向大城市和沿海地區(qū)集聚，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，他們也需要發(fā)展一些制造業(yè)提高人的收入水平和政府的財(cái)政稅收，由于在地理位置上，內(nèi)地不具備發(fā)展制造業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢，在招商引資的時(shí)候，往往更加傾向于吸引那些污染程度比較高的產(chǎn)業(yè)，而這些又是東部已經(jīng)在淘汰的企業(yè)。所以，人口不集聚，可能反而在總體上使污染變得更嚴(yán)重，而不是得以緩解。

有很多人認(rèn)為，城市變得更大以后，就會吸引更多的外來勞動力，就會加劇就業(yè)競爭，對原來城市里的居民不利。這個(gè)認(rèn)識也是非常片面的。流動人口與原有居民之間的就業(yè)競爭在一定程度上是存在的，但更重要的是，流動人口和原有居民從事的職業(yè)是不同的，互補(bǔ)大于競爭。此外還必須看到，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市發(fā)展路徑中，經(jīng)濟(jì)集聚帶來了更多的就業(yè)機(jī)會和更高的收入水平。在就業(yè)競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)兩者之間，是后者占有了主導(dǎo)地位，而不是前者。我們不妨試想一種情況，如果我們把現(xiàn)在在大城市里的外來人口全部清除出去，對原有居民來講是增加收入的機(jī)會更多，還是更少?顯然是更少。

還有人認(rèn)為，現(xiàn)在東部地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了非常明顯的地價(jià)上漲，所以大城市的發(fā)展也走到了盡頭。這種看法又錯(cuò)!在東部地價(jià)上漲背后有非常復(fù)雜的原因，其中人們往往忽視了非常重要的一個(gè)原因，那就是，東部地區(qū)受到了更為嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)的控制。如果土地的供給被控制住了，而東部土地的需求更加旺盛，當(dāng)然地價(jià)會上升更快，這種因素造成的地價(jià)上漲并不是真正的擁擠效應(yīng)。

戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在東部

從上述的一些原因來看，中國目前城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑應(yīng)該是進(jìn)一步發(fā)展大城市和大都市圈，來提高經(jīng)濟(jì)和人口的集聚程度，而不是優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)。只有在這條路上，才能做到以下兩個(gè)效應(yīng)的雙贏：第一，在經(jīng)濟(jì)的集聚過程中為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造新的動力。第二，使得中國的城市和城市之間的規(guī)模差距趨于合理，因?yàn)橛谐浞值慕?jīng)驗(yàn)研究證明，中國城市間的規(guī)模差距不是太大了，而是太小了。

在人口集聚的過程中，能夠?yàn)槌鞘械氖杖胨降奶岣吆头?wù)業(yè)的發(fā)展提供新的空間。當(dāng)前中國城市發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)，是由于城市內(nèi)部戶籍身份的差異，導(dǎo)致不同人群之間在社會保障、公共服務(wù)上的不均等狀態(tài)，這種狀態(tài)對于城市和諧發(fā)展和公共治理造成了巨大的挑戰(zhàn)。戶籍制度所造成的矛盾越是在東部，越是在大城市，越是突出。

所以，未來中國的戶籍制度改革應(yīng)該著力減少東部城市里(特別是東部大城市里)不同戶籍身份的居民間存在的社會保障和公共服務(wù)的差異。通過這樣的公共政策，能夠有效緩解在東部城市里出現(xiàn)的社會分割和不平等狀態(tài)，通過促進(jìn)城市的和諧發(fā)展，來推動下一輪中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。