我國農村土地承包經營權流轉市場化運行機制研究

摘要：農村土地承包經營權流轉是我國農村土地制度適應農村經濟社會發展的突出反映；是提高農村土地資源配置效率，轉變農業經營方式，加快我國農業產業化、規模化發展和農業現代化實現的內在要求。然而，從實際調研情況看，各地土地承包經營權流轉速度是不平衡的，土地承包經營權流轉市場化程度也是比較低的。如何走出土地承包經營權低水平的市場化流轉困境，順利實現農村土地的適度規模經營和農業現代化，已成為當前政府有關部門和學術界必須認真加以研究的課題。本文通過對安徽省部分市縣的實地調研，并在大量查閱有關資料的基礎上，探索性地分析了農村土地承包經營權流轉市場從無到有、從低級到高級的發展運行過程及趨勢；粗淺而非全面地勾勒出土地承包經營權流轉市場化運行機制的制度框架和理論要點。以期能為拓展研究思維提供幫助，為我國農村土地承包絳營權流轉市場化運行的制度建設和政策制定提供一定參考。

關鍵詞：土地承包經營權；土地承包經營權流轉；市場化運行機制

中圖分類號：F301.2

文獻標志碼：A

黨的十七屆三中全會指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以各種形式流轉土地承包經營權。這對轉變農業經營方式，加快我國農業產業化、規模化發展和農業現代化實現，深入推進農村改革與發展，都有著十分重要的意義。安徽作為全國農村改革的發源地，早在20世紀中后期就出現承包地的農戶間流轉。如今，近20年過去了，安徽農村土地承包經營權流轉的速度遠低于全國平均水平的11％。并且，全省各地土地承包經營權流轉也是不平衡的，土地承包經營權流轉市場的發育，相對于豐富多彩的土地經營制度創新也是滯后的。

一、安徽農村土地承包經營

權流轉的總體情況

安徽農村土地承包經營權流轉開始于上世紀80年代中后期，然后逐步呈現出流轉地域廣、面積大、形式多樣的趨勢。近年來，尤其是黨的十七屆三中全會以來，安徽農村土地流轉快速發展，流轉面積大幅提高。最新統計，到2009年年初，全省土地流轉面積589.4萬畝，占農村土地承包面積的9.2％。全省各地因經濟發展水平不同等因素，土地承包經營權流轉面積也不一致。調研的部分市縣土地承包經營權流轉面積如下表：

從調研的情況看，目前我省土地承包經營權流轉是與農村勞動力轉移狀況和農村二、三產業發展程度相適應的，總體上是平穩健康的。并呈現出以下一些特點：

一是流轉形式多樣化。由原先的代耕代種、互換、轉讓等形式為主，發展為委托轉包、租賃和入股等多種形式。目前，合肥市已登記注冊的土地流轉合作社達52家。僅肥西縣就成立村級土地流轉合作社25個，其中三河鎮有18個村成立了土地流轉合作社。天長市天長街道同心社區的8個居民組245戶農戶拿出2200畝農田委托居委會進行集中流轉，委托流轉期限為lO年。馬鞍山市當涂縣丹陽鎮寶義村、八卦村480多戶農民將4000多畝集中成片土地租賃給百靈農業科技發展有限公司，租賃期限為5年。2008年11月，宿松縣洲頭村一、二、三組農戶在村干部的帶領下，成立了銀菲棉花合作社。合作社理事會成員動員三個組134戶農戶以土地人股的方式把560畝土地交由銀菲棉花合作社運作。

二是流轉面積規模化。肥西縣通過土地流轉，全縣農業規模化生產經營企業、大戶已達560多戶，集中連片經營面積已達8.8萬畝。全縣50畝以上承包大戶有500多戶，規模流轉面積達8.1萬畝，其中，100畝以上大戶240多戶，流轉面積達5萬多畝。舒城縣百畝以上的規模經營主體315戶，經營面積達8萬畝，其中300畝到1000畝的73戶，流轉面積近3萬畝，1000畝以上的5戶，流轉面積1萬多畝。太湖縣采取入股、租賃、技術服務等方式積極推進土地流轉，“催生”了200多個種養大戶，其中種植水稻1000畝以上的就有4戶：

二三是流轉對象多元化。土地流轉從初始的本村農戶之間的流轉，逐步流向工商企業、農民專業合作組織、種養業大戶和城鎮居民等。截至2009年上半年，合肥市全市通過委托代耕、轉包、轉讓、出租、互換、入股等方式，共流轉土地71萬畝，涌現出一批龍頭企業帶動型、主導產業帶動型、合作組織帶動型、集體經濟帶動型、種養能手帶動型和社會資本帶動型等流轉典型。

四是有形流轉市場的功能和作用逐漸顯現。全省各地縣(市)、鄉(鎮)兩級的土地流轉服務中心已基本建立，建立了流轉信息網和土地流轉交易大廳。肥西縣目前已經初步建立起縣、鄉、村三級農村土地流轉市場。標志著我省農村土地流轉逐步向程序化、規范化邁進。

二、農村土地承包經營權流轉的市場化運行趨勢及其成效

從市場經濟的角度來看，農村土地承包經營權之所以要流轉，實際上是農戶作為“經濟人”追求效益最大化的體現。所以，從上世紀80年代中期以來，農村土地承包經營權流轉的市場化程度，是一個從無到有、從低級到高級的發展過程。在此過程中，土地承包經營權流轉從一開始的無償流轉到有償流轉，以至于流轉的價格形成機制逐步建立并趨于合理；交易機制逐步健全并趨于公平，交易形式也趨于規范。現在土地流轉的競爭機制也開始逐步引入。早期的代耕、互換、無償轉包、倒貼轉包、倒貼轉讓等形式。農戶流轉土地經營權的目的不是從中獲取收益，而是騰出勞力從事其他行業，包括外出打工。這種流轉只是本村內部農戶之間的一種短期行為，無價格形成機制和交易競爭機制可言。但是土地承包經營權流轉本身卻是一種市場行為，這種市場行為對減少土地撂荒、擴大種田農戶的土地經營規模有一定促進作用。因而，我們說這是市場化程度較低的流轉形式。

有償轉包、有償轉讓等流轉形式。農戶流轉承包經營權的目的是既騰出勞力從事非農產業，又從土地承包經營權的出讓獲取收益。這種流轉是農戶之間的較長期行為，體現了交易競爭機制。同時，盡管這兩種流轉形式原承包方和第三方承擔的義務以及承包經營權的具體價格金額不同，但在價格形成機制上是相同的，轉包、轉讓價格就是土地經營權的貨幣表現形式，正是這種土地承包經營權的貨幣化才能交易。因而，我們說這是農村土地承包經營權流轉的初級市場化形式，也可稱為準市場化流轉形式。

自2006年國家取消農業稅后，尤其是黨的十七屆三中全會提出要“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”以來，農村土地承包經營權流轉市場，除了仍然存在適應我國農村熟人社會特點，建立在農戶相互信任基礎上的市場化程度較低的流轉形式外，符合市場化要求的流轉形式，像租賃、入股、委托轉包等越來越成為各地主要流轉形式。這種流轉形式，土地承包戶的目的完全是追求利益最大化，市場運行機制在土地流轉中的基礎作用得到較好發揮，農戶既可得到土地的直接收益，而且可以得到土地作為資本的增值收入。

總體來看，各地土地流轉交易服務中心建立后，土地流轉形式逐步趨于規范，基本能夠體現市場的運行機制，使土地承包經營權流轉從臨時性、個案性向經常性、整體性轉變，從村內農戶間的自發流轉向村外有組織化、有序化轉變，經營對象從以種糧大戶為主向工商企業等多元化主體轉變，顯現出豐富的市場化內涵。

在農村土地承包經營權流轉逐步趨于市場化過程中，帶來了土地流轉速度的加快，大大提高了農村社會的資源配置效率，尤其是農村的土地和勞動力兩大資源得到優化配置。從我們的調研情況看，主要表現在以下幾方面：

1 增加了農民收入。從實地調研和掌握的資料看，絕大多數土地流轉費在300－500元／畝左右，國家有關惠農補貼仍由農民享有。農民把土地流出后，不但在農田方面收入有了一定的保障，而且可以安心地經商或外、出務工。天長市益民新型農業專業合作社有700多戶農民人社成為社員，將2468畝承包地流轉給合作社，每年可得到450斤稻谷／畝，而且還可以參加合作社的保底分紅，部分農民平時也可以在合作社做工獲得一定報酬。該社社員王昌良，有家庭人口6人，4個勞動力，承包耕地9.7畝，土地流轉前(2007年)家庭純收入6000元；2008年5月參加合作社并將9.7畝承包地全部流轉到合作社，當年家庭收入增加到65548元。霍邱縣馮井鎮農民姚青山，他將家里的5畝地租賃給村里的種糧大戶后，夫妻二人到北京務工，一年務工收入超過2萬元。過年回家時，還能拿到土地租金近2000元。

2 推動了農業規模化、產業化發展。在保證農民對土地承包權不變的前提下，通過土地流轉，使原來過于分散的土地集中起來，開展適度規模經營，實現規模效益，從而提高市場競爭力。適度規模經營有利于優良品種、先進栽培技術、科學植保技術的引進和使用，有利于充分發揮高性能大型農機具的作用，提高了生產質量和效率，節約了勞動力和投入品，減少了農產品收運損失，提高了土地產出效益。通過規模化充分發揮科學技術的作用，從而達到現代農業要求的土地產出率、資源利用率和勞動生產率，加快農業產業化進程。全國糧食種植大戶——銅陵市獅子山區西湖鎮新圩村崔小包，他轉包了2500畝承包戶的耕地。于是他加大了農業機械化投入力度，實現了糧食生產翻耕、播種、插秧、植保、排灌和收獲全程機械化操作。他還堅持良種良法，引進糧食新品種、新技術，并把糧食標準化種植及產業化市場開拓引人糧食生產、儲藏、加工、物流和銷售全過程，建立“一條龍”的糧食產業經營模式。規模化、產業化，提高效益，他自己實現了增收，轉讓土地的農民也得到了收益。

3 加快了農村城鎮化進程。加快農村土地流轉是解決我國城鄉二元結構、統籌城鄉發展的重要環節，土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移。流出土地的農民離開土地、走進了城鎮，他們根據自身技術特長外出經濟發達地區或就近就地從事二、三產業，有力推動了本地新農村建設和農村城鎮化進程。

三、健全農村土地承包經營權流轉市場運行機制亟待解決的問題

農村土地承包經營權的流轉雖然已大量發生，但從總體上看，流轉的市場化程度較低，其主要障礙表現在以下幾方面：

1 土地流轉市場運行機制不健全。一是土地流轉的市場供給、需求機制尚未真正建立起來。農村土地承包經營權流轉主體是農戶，但不同地域和層次的農戶受各種條件限制，土地轉出和轉入需求的信息不對稱。想轉出土地的農戶難以尋找流轉對象，而具有一定規模的農業企業、種植大戶卻苦于和一家一戶的談判費時費力而不能保證連片發展。雖然現在大多數縣、鄉甚至村建立了農村土地承包經營權流轉服務中心(站)，但缺乏必要的設施和規范運轉的機制，缺乏聯系農戶的基層中介組織，缺乏信息發布、傳播的通暢渠道。現在絕大多數土地流轉主要依靠自發進行和政府推動。二是缺乏土地流轉的市場準入機制。對參與土地流轉的受讓主體——種植大戶和企業業主等，在土地流轉前，缺乏對他們農業經營能力的資格審查和評估，土地流轉存在較大風險。在土地流轉后，又缺乏對農民利益的保護機制。流轉業主一旦經營上出現失誤，無法履約，一跑了之，常常給參與流轉的農戶造成很大的經濟損失。三是缺乏合理的價格機制和收益增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是一成不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。在我們調查的參與流轉企業合同中，很少有預期收益調整的約定。

2 農村社會保障機制不到位。土地是財富之母，更是農民生存之本。所以土地在農民眼中具有舉足輕重的地位，土地收益是農民的主要收入，土地保障是農村數千年來形成的傳統保障模式。農村社會保障體系的缺位，使農民不得不把土地作為最后一道吃飯、就業、養老的心理防線和預期保險。這也正是當前多數農民在農村社會保障不到位情況下，對待土地流轉存在“守著不甘心，流了不放心”兩難心理的原因，從而也限制了農民參與土地流轉的積極性。只有逐步建立和完善農村社會保障體系，為走出土地的農民解除后顧之憂，土地承包經營權流轉的市場化才具備良好的市場基礎。

3 農村土地流轉管理不規范。一是二輪土地承包需要進一步完善。目前，一些地方二輪承包合同不完善，承包糾紛時有發生；個別地方的土地承包經營權證尚未發放到農戶手中。調研中發現，淮南市田家庵區安城鎮黑泥村的2800多村民，至今還沒有拿到他們承包的2500多畝土地承包經營權證；有的地方土地承包臺帳管理不健全，土地經營權證、承包合同、承包檔案資料遺失毀壞嚴重，一些鄉鎮和村沒有建立土地承包檔案，一旦發生糾紛無據可查。二是土地流轉管理滯后。各地雖然制定出臺了完整的政策體系、規范的操作規程和工作制度以及土地流轉示范合同和委托書格式文本，但由于基層農經管理機構相對薄弱，工作難以正常開展。特別是鄉鎮農經管理職能在鄉鎮機構改革中統一劃歸鄉鎮政府后，有的地方農經管理職能有名無實，影響了土地流轉的規模和效益。三是缺乏現代化的工作手段。有的地方雖然成立了土地承包和流轉管理中心(站)，但機構規格、人員編制和工作經費及承擔的工作職責不相適應，工作難以深入全面推進。一些地方土地流轉仍然處于自發、無序的狀態，許多流轉采取口頭協議，不通過簽訂書面合同來規范雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題，糾紛隱患較多。

四、進一步推進農村土地承包經營權流轉

市場化運行的理論依據和政策建議

(一)農村土地承包經營權流轉市場化運行的理論依據

如何走出土地承包經營權低水平市場化流轉困境，順利實現農村剩余勞動力轉移、土地的適度規模經營和農業現代化，還需要政府有關部門和理論界加強對土地產權等相關理論的深入研究，以便提出一套符合我國農村實際的土地承包經營權市場化流轉的理性設計。本文根據各地農民土地承包經營權流轉實踐，粗淺地勾勒出市場化流轉機制的制度框架和理論要點。

1 制度變遷理論是農村土地承包經營權市場化流轉的理論基礎。所謂制度變遷，諾斯(1994)的解釋就是“制度創立、變更及隨時間變化而被打破的方式”。制度變遷也可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。這個過程，既可以理解為一種更有效益制度的生產，也可以理解為規則的改變或重新界定權利的初始界限。制度變遷，最初總是源于需求的發生，即按照現有的制度安排，無法獲得更多利益。而改變現有安排，就能獲得在原有制度下得不到的利益。從我國農村改革的實踐看，無論是家庭承包責任制對人民公社體制的突破，還是20世紀80年代中期以來的土地經營制度方面的創新，都集中體現了這一制度變遷過程。同時也印證了金德爾伯格所指出的“農業國家中，經濟發展最有影響之一可能是伴隨著農業生產制度改變而帶來的土地使用權制度的變革”的論斷。

2 產權理論是農村土地承包經營權市場化流轉的理論支撐。土地產權是指以土地所有權為核心的一組權利，因而其總是表現為一種產權結構，反映客觀存在的土地經濟關系。以家庭聯產承包責任制為主要特色的農村土地產權制度改革，實質是在堅持土地集體所有制的前提下，實現土地使用權與所有權的分離，即農戶擁有土地經營使用權，村集體代表國家行使土地所有權。從上世紀80年代中期開始，分散承包的土地開始在農戶間小規模集中流轉，隨著土地流轉的不斷發展，使農村土地所有權的占有、使用、收益、處分等內在權能不斷分離派生并獨立化為各個特殊權益，原來的農村土地所有權就只保留了最終處分權能，即農村土地的最終所有權，它已經不能包容各個獨立化的農村土地權益了。于是，出現了作為我國農村土地制度核心的土地“所有權、承包權、經營權”三權分離。在土地分戶承包經營情況下，如果土地沒有流轉，土地的承包權、經營權融為一體。土地發生流轉后，承包權、經營權就分離開來，成為兩個相互聯系的獨立概念。土地承包權是土地承包戶憑借其村民資格依法獲得對村集體所有土地使用的權利，確切地講應該是一種資格，具有排他性，只能放棄不能流轉。承包權是與農村戶籍制度緊緊聯系在一起、依附于所有權的他物權，沒有獨立性。土地經營權是集體土地所有權之下一個完整、獨立的土地產權形態，其下可設置耕作權、收益權等。它是土地承包戶實際使用土地并獲取部分收益的權利，不具有排他性，可以進行流轉。因此。農村土地可以由承包經營權人自己使用，也可以讓渡給他人使用。而讓渡給他人使用的前提和目的就是促進土地資源在市場經濟條件下的優化配置，力圖達到土地資源配置的帕累托最優。

3 土地市場與土地市場制度建設是農村土地承包經營權市場化流轉的制度基礎。土地市場有狹義和廣義之分。狹義的土地市場指土地交換的場所和領域。由于土地具有不可移動性，因而土地自身不能像其它商品一樣將實物集中到土地交易中心(站)進行交易，而只是土地產權的集中和流轉。廣義的土地市場還包括土地市場交換的各種關系總和及其運作機制，如土地交易行為及其規范、土地交易價格及其體系、土地的供給與需求、土地管理及中介服務等等。從我國的實際來看，在我國現行的農村土地產權制度框架下，農村土地所有權屬于村集體，除了國家征用，是不準進行市場交易的。因此，我國農村土地市場實際上僅僅是指農村土地承包經營權的交易市場，也就是農村土地流轉市場。

土地市場的發展離不開土地市場制度的建設。土地市場不同于一般商品市場，它是以土地產權的流動和轉移為特征的，從而使土地市場制度的構建顯得極其重要。土地市場制度，是指一個國家或地方有關土地市場機構體系、土地市場法令條例及土地市場流通辦法規定的總稱。

在對待土地流轉市場上我們必須克服一個認識上的誤區，就是認為土地流轉必須建立有形的集中交易市場，否則就是不合法。如果不克服這個認識上的誤區，我們就會把目前大量的農戶之間就近自行達成的流轉看作是私下流轉(交易)，認為是不合法。事實上，在沒有提出“土地流轉市場”這個概念之前，一個無形的流轉市場實際上早已形成。所以，對農戶自行流轉，只要是依法自愿的，理應得到法律和政策的保護，不能指責。下一步可以做的工作就是通過宣傳示范和提供服務，引導土地承包戶自覺運用合同規范流轉關系，盡可能地把土地流轉行為納入土地市場制度框架內。

(二)推進農村土地承包經營權流轉市場化運行的政策建議

農村土地承包經營權流轉是一個復雜的社會經濟問題，涉及面大，政策性強，黨和國家一直持慎重態度。建立市場化流轉機制，也需要一個復雜而緩慢的漸進過程。

1 繼續做好農村土地的確權、登記、頒證工作，穩定農村土地承包關系。明晰土地承包經營權是進行土地流轉的前提，是健全土地承包經營權流轉市場的基礎性工作。各地必須認真落實二輪土地承包完善工作方案，對二輪承包的遺留問題，逐村調查、核實農戶土地承包合同情況，重新登記《農村土地承包臺帳》，做好土地承包經營權證補發和土地承包合同簽訂工作。在此基礎上，按照《決定》提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，進一步做好穩定農村土地承包關系的工作，真正把農民土地承包經營權長久化的政策落到實處，把農民的土地承包經營權落實到具體地塊，使廣大農民土地承包權益具體化、法制化，為土地承包經營權市場化流轉提供有力的支撐和保障。

2 建立健全規范有形的農村土地流轉市場。構建農村土地流轉市場主要從以下幾方面著手：一是探求信息透明、運作通暢的供求對接機制。主要是搭建好信息服務平臺，逐步建立健全統分結合、三級聯動、信息共享、互聯互通的土地流轉服務體系；二是探求公平合理、操作規范的價格形成機制。主要是建立健全符合地方經濟發展水平的土地流轉價格評估辦法，并保證土地承包戶的土地出讓收益能隨著受讓方效益的增長而增長；三是探索建立有效的市場準入機制。主要是對進入土地流轉市場的種植大戶、企業業主的農業經營能力進行嚴格的資質審查，對其資信情況進行客觀實際的評估對業主實行資質認證。同時要對經營項目進行審查，對大宗土地流轉要實行登記備案制度；四是建立完善流轉糾紛調處機制。主要是建立健全民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制；五是構建中介組織體系，搭建專業化、市場化服務平臺，完善市場功能、提高交易效率。

3，著力改善土地流轉市場化運行的外部環境。從各地的經驗來看，一個良好的外部環境是實現農村土地流轉平穩推進的一個重要條件。當前主要從以下方面著手：一是建立完善農村社會保障體系。首先要盡快建立我國農村社會保障法律制度。我國農村社會保障法律制度應是以全體農村社會成員為被保障主體，以農村低保、醫療、養老為核心內容，以國家強制力予以保證的社會法律體系的重要組成部分。其基本內容包括農村最低生活保障制度、農村新型合作醫療制度、農村養老保險制度等，這三項制度建立后基本覆蓋了農村所需要的社會保障項目，成為我國農村社會成員養老、醫療、喪失勞動能力或遭遇風險時的保護傘，從而更好地代位土地保障功能。其次，建立完善農村社會保障相關政策。在目前我國農村社會保障法律制度尚未完全建立的情況下，國家相應的農村社會保障政策必將承擔更多的責任。所以，國家應根據目前我國農村的實際情況和促進農村承包土地經營權流轉的要求，制定和出臺一些相應的政策措施，更好地促進農村土地流轉市場的建立和規范化運行。二是創造有利于土地承包經營權流轉的政策環境。要求農民到土地流轉市場中進行有序規范的土地流轉要有個過程，尤其是在流轉市場發育起步階段，需要有政府的扶持，需要有一些優惠的政策措施。各地可以因地制宜地采取多種扶持措施，給進入市場流轉土地的農民以實實在在的好處，把農民吸引進來，促進土地規范流轉。同時，鼓勵發展專業大戶、家庭農場、農業專業合作社等規模經營主體，農業基礎設施建設、技術推廣、農產品營銷、金融服務等方面的優惠政策要向他們傾斜，促進農村土地集約化、規模化經營。