代議與參與

摘要：當代公眾參與作為參與民主的表現，是在西方代議制民主出現危機、公民社會已經十分成熟、公眾民主意識較強等背景下在西方興起的。目前我國的立法也掀起了公眾參與的熱潮，這股熱潮具有政府主導過多、參與效果差強人意、公眾參與能力不強等缺陷。我國應以西方的經驗為參考，以人民代表大會制度為根本途徑，公眾參與為補充，改進立法工作。

關鍵詞：公眾參與；參與民主；代議制；人民代表大會制

中圖分類號：D92

文獻標志碼：A

近年來公眾參與立法逐漸成為全社會關注的焦點之一，人們對公眾參與的熱情甚至超過了立法本身，對它寄予厚望，仿佛公眾參與是一劑包治立法百病的妙方，只要有了它，立法中所遇到的問題就迎刃而解了。然而事實上，姑且不論當前的公眾參與是否能夠真正起到人們所期望的作用，單憑我國目前的社會狀況而言，公眾參與所需的社會基礎和條件尚不完善。將公眾參與視為立法的靈丹妙藥，忽略其賴以建立和維系的基本條件的創建，無法推進公眾參與立法的發展。只有理性和公正地看待公眾參與立法，才能促進其發展和完善。

一、西方公眾參與興起的理論和社會背景

現代西方自由主義民主以個人主義為根基，是西方主要的民主形式。個人主義崇尚個人自由、獨立，在價值觀上認為個人優先于國家和社會，在公共領域不斷發展和擴大的當下，個人主義和自由主義的立場必然會受到強烈的質疑和批判。相應的，以個人主義和自由主義為出發點和根基的代議制民主也屢受挑戰。事實上，西方對代議制的批判和反思從未停止過，代議制從產生之日起就一直面對著其無法回答的詰問，例如民意能否被代表、如何被代表的問題。有學者指出民主一詞具有“自我做主、自行治理”的基本意涵，而代議一詞具有委托、代理的意涵，將代議與民主兩詞放在一起，組成盛行于西方的“代議民主”一詞，本身就是反民主的。又如，當代的民主實踐多是精英民主，它將原本為主角的大多數民眾排除在民主實踐之外，演變成了少數政治精英的獨角戲，與民主的本意可謂相去甚遠。參與民主在古代雅典城邦即已出現，歷史可謂久遠。進人近現代以后隨著現代民主理論的發展和民族國家的興起，代議制成為主流民主理論，參與民主的影響力大大減弱。但隨著公共領域的增多，公共事務的增加，代議制民主弊端頻現，屢受詬病，參與民主在20世紀60、70年代重回主流理論家的視野，引起人們研究的興趣。參與民主理論重新認真看待“參與”和“民主”這一對曾經分離甚至在一定程度上對立的詞語。強調民主無法離開參與，真正的民主應當是由全體公民直接、充分地參與公共事務決策的。只有普遍公民的參與才能實現民主的基本價值，如個人的自由、平等。參與民主通過對代議制民主的糾偏，最終回歸了民主的本意。

從民主的實踐看，西方發達國家的代議制民主已接近極致，弊端日現。代議制解決了公民人數眾多的參政難題，順應了民族國家建立和成長的要求，成為現代西方主要的民主形式。但是隨著代議制自身的缺陷日益突出，以及全球化對民族國家的沖擊等一系列原因的出現，原本設計精巧的代議制民主逐漸出現諸多問題。例如，議員們大多為強勢的利益集團操控，弱勢利益集團的意見難以被聽?。蛔h會對政治事務的影響力已經大大小于非民選的政府機構?，F代民主已經失去了其本應在政治實踐中所具有的中心地位，淪為“弱勢民主”。而參與民主有利于彌補代議制民主的缺陷，通過公眾參與為有關立法事項提供了全景式的資料和信息；對于立法會產生何種實際效果提供了合理的分析；同時參與民主也使立法更具合法性。

此外，參與民主的興起還與西方成熟的公民社會(civil soci’ety)以及公民較高的民主意識緊密相關。正是有各種發達的社會中介組織，能夠使分散的民眾迅速而有效地組織起來，參與公共事務，理性地表達其要求，并最終影響公共決策。社會團體的組織性可以放大個體被淹沒的聲音，集中社團中每個個人的力量，使訴求得到傾聽和回應。同時公民普遍比較高的受教育程度也是民主理論家們公認的實現民主和提升民主質量的重要條件。

二、我國當前公眾參與立法理論和

實踐的缺陷分析

目前我國理論界對公眾參與的研究不在少數，學者們對公眾參與的概念、意義、目前存在的缺陷以及如何改進，都提出了有針對性的建議。這些研究在一定意義上是比較充分的，然而遺憾的是，中西方在公眾參與問題上的語境差異卻少有人關注。在我國，黨的十六大報告明確指出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！痹谑粚萌珖舜笠淮螘h上，全國人大常委會工作報告提出，“要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，要“進一步擴大公民對立法工作的有序參與”。擴大公民有序政治參與是在我國經濟飛速發展利益主體多元，社會急劇轉型階層分化對政治參與提出新要求的大背景下提出的，順應了我國新時期政治發展的要求，有利于人民的參政議政，維護和實現人民當家作主；有利于維護社會穩定，促進和諧社會的構建。這也決定了我國公眾參與的定位與西方的不同，在我國公眾參與是實現人民當家作主的重要形式，是建設社會主義民主政治的體現。在西方，公眾參與是為彌補代議制的不足而出現的。公眾參與過程中遇到的問題也不盡相同，我國需要處理好經濟發展與公眾參與的關系并完善相應的制度保障；西方面臨的則是代議與參與的平衡。中西方在公眾參與的十字路口相遇，但是由于性質、背景、目的、方向各不相同，最終會走上不同的道路。因此我國的民主實踐不能照搬照抄西方的經驗。

我國的公眾參與立法的實踐活動可以大致分為公眾參與地方立法和公眾參與國家立法兩個層次。公眾參與地方立法的形式可謂多種多樣：北京市、河北省、貴州省、太原市等就地方性法規征求公眾意見；河南省、山東省、蘇州市、蘭州市等公開征集地方立法規劃項目；海南省、湖南省、寧夏回族自治區、濟南市、哈爾濱市等進行地方立法聽證；深圳市將辯論機制引入地方立法；廣州市率先制定專門規范公眾參與地方行政立法的地方政府規章。從國家立法層面來看，“開門立法”和“民主立法”是近年來立法的重要原則，2008年全國人大常委會表示今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見，就是立法民主化的重要表現。此外，國家層次的立法已經基本固定了“三審”的審議模式，每次審議都事先由全國人大常委會的辦事機構以座談會、研討會等多種方式向各部門、有關單位、社會各界征集意見，顯然民主立法已成趨勢。

公眾參與立法在我國的日益發展，契合了我國立法民主的要求，符合當前的社會利益多元，不同聲音需要被傾聽的社會潮流。在我國公民社會興起和培養的過程中，引導公民有序地參與政治，其積極作用是不可否認的。但總體來說，我國目前的公眾參與立法仍有以下幾點不足。

(一)立法機關主導過多

首先，公眾參與的啟動大多還是依賴于立法部門的公權力。關于在何種情況下、何時啟動公眾參與，目前不少地方做法還比較隨意，由立法機關視情況決定，沒有形成相應的規范。2006年出臺的《廣州市規章制定公眾參與辦法》規定廣州市規章立項、起草和審議等階段，應當向社會公布，征求公眾意見。但類似于這樣對于公眾參與的啟動以規范性文件明確制定予以保障的省市還是少數。雖然《立法法》第五條規定了“保障人民通過多種途徑參與立法活動”，但這樣的原則性規定顯然無法適應當前公眾參與立法的要求，公眾參與目前并未成為立法過程中的必要環節。其次，公眾參與的形式和途徑由立法機關決定。例如《廣州市規章制定公眾參與辦法》第十八條規定了政府規章起草過程中“應當通過座談會征求公眾意見”，還可以采取其他“聽證會、論證會”等形式。《立法法》第三十四條列舉了立法機關聽取意見可以采取的幾種形式，如座談會、論證會、聽證會等。但是規定過于原則和概括，沒有可操作性和實踐性的細致規定，雖然賦予了立法機關一定的靈活掌握的權力，但也使得該項規定比較難以落實。再次，公眾參與進程的掌控。對于公眾可以在哪些階段參與立法；征求意見的時間長短；各種座談會、討論會參與人員的產生、組成和來源以及公眾參與最終結果都由立法機關掌控。

在當前公眾參與立法的各個階段，公權力起著根本性的主導作用。沒有公權力的支持公眾參與立法是難以自主地進行下去的。在我國公民社會尚未形成，民眾理性程度尚需提高之時，政府在公眾參與中起到主導作用具有一定合理性。沒有政府的介入和管理，直接民主中裹挾的非理性、質量不高的聲音和意見可能給公眾參與帶來負面影響，大眾可能被誤導也可能盲從。但是，對公眾參與往往缺乏相應的制度規范，法律層面的規定更是稀少，公權力的自由裁量空間過大，使得公眾參與的任意性也隨之加大，為權力尋租提供了制度空間。同時，公眾參與的任意性也容易使其流于表面和形式，難以發揮民智的長處，又容易使人對公眾參與的意義產生懷疑。

(二)公眾參與效果差強人意

首先，公眾參與立法難以與部門利益抗衡。雖然公眾參與立法的方式和途徑多種多樣，但是公眾能夠真正通過參與影響立法的，卻是少之又少?！皩嶋H上，全國人大及其常委會在立法中已形成一個慣例，即制定任何一部法律，都有其他相關同家機關的深度參與和介入，都共同討論和解決一些主要和關鍵的問題?！薄吧鐣α亢拖鄬θ撕茈y有與部門對等或者抗衡的意見表達機制，其意見對立法機關的影響力與滲透力尚不能與部門相比?！边@在無形中就使得立法無法擺脫部門利益的干擾，而代表民眾心聲和利益的意見往往與部門意見相左，最終難以真正影響立法。

其次，公眾參與是公眾與立法機關實現政治溝通的重要渠道，從目前公眾參與的實踐看，雙方的溝通只是單向，而不是雙向的。這意味著公眾應立法機關的號召提出自己的意見后，對其而言公眾參與立法即到此為止，至于意見提出之后立法機關有何回應、如何處理、是否對立法產生實質影響都不得而知。在公眾看來，自己提出的意見猶如石沉大海，其效果無法評價。加之目前沒有具體的法律制度對公眾參與立法作出相應的規定，公眾的知情權和參與權都得不到有效的保障。

再次，公眾參與立法中各方目標的不一致也是重要原因。就政治參與而言，參與者都以最終影響決策者的決策為根本目標，僅僅為了表達而表達的參與不是真正的參與。以勞動合同法為例，立法機關在短短一個月的時間內共收集到191849件意見，公眾的熱情可見一斑，如果不是以實際影響立法為目的，公眾恐怕不會有如此的熱情。雖然公眾參與具有促進立法民主化、科學化和緩解政府與民眾之間矛盾的作用，但對于立法機關而言，更加關心的是立法的合法性，只要有公眾參與，合法性問題能夠得到解決也就達到了目的，對公眾參與的實際效果如何并不在意。這在地方立法中尤為明顯。對某些立法機關而言，公眾參與逐漸成為論證其合法性的工具，形式意義遠大于實質意義。

最后，在支持參與民主論的學者看來，參與民主除了表達之外，其主要功能是教育民眾。佩特曼認為“參與民主理論中參與的主要功能是教育功能，最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得?！惫妳⑴c對于培養公民的政治心理品質即政治效能感是十分重要的，具有這樣品質的公民更愿意參與政治過程，也具有更強的參與能力。在巴伯看來，參與還有利于公民身份的認同以及有利于作為“公共利益、共同善和積極公民創造過程的共同體建構”而我國的公眾參與立法的各方人士均未充分地認識到公眾參與的教育功能。公眾在意的是自己的意見是否被傾聽，立法機關在意的是能否最大限度地號召和發動公眾，至于公民意識是否被培養、公民參與能力是否提高，似乎并不為參與者所關注。

(三)公眾參與能力有待提高

從民主誕生之日起，西方學者普遍不看好民主的作用，原因之一就是學者對民眾素質的擔心。隨著近代以來科學技術的日新月異，教育水平的提高和普及，民眾的文化程度有了相當的提高，公民意識的覺醒使學者的擔心在一定程度上得以化解，民主才逐漸被認為是治理現代國家的重要手段。從我國公民的受教育程度可以管窺民眾的參與能力。2004年6歲及以上人口中受過高等教育的人口數占到全國人口總數的5.77％，小學文化程度32.38％，初中和高中文化程度分別為39.29％和13.40％。從人口受教育程度的結構看，受過高中以上教育的人口比重還很低，只占19.17％，受過大專以上教育的人口比重更低，遠遠低于發達國家的水平。從人口受教育程度來看，城鄉之間存在著較大差異，城鎮人口中，高中和大專以上的比例都遠遠高于鄉村。受教育程度低，理性不足加上社會團體等中介組織的欠缺，使得具有專業性和代表性的公眾建議少，表明公民的議事能力有待增強。另外，近年來人大代表和政協委員在兩會期間的一些質量不高的提案受到輿論廣泛質疑，作為社會精英的兩會與會人員尚且如此，更何況普通群眾。這從一個側面也反映了公眾參與能力的不足。

三、對當前我國公眾參與立法的反思

民主起源于西方，發展和成熟于西方。對于當代中國來說，學習西方，但不盲從和照搬，才能找到適合我國的民主道路。興起于西方的公眾參與，契合了我國的開門立法原則，傳入我國后盛行開來。但要促進真正的民主立法，仍需要對我國目前的公眾參與立法進行一些必要的反思。

一是西方參與民主興起的類似條件在我國尚不成熟。從民主的成熟程度看，如上所述，即使西方社會代議制民主日益受到詬病，但不可否認的是其民主已經相當成熟，參與民主在一定程度上只能是查漏補缺，使其民主制度更加完善。巴伯雖猛烈抨擊代議制卻坦承“強勢民主常常是作為對自由主義論點的補充而不是激進的替代”。我國的民主在一定程度上還相當不成熟，民主基本理念尚未普及，民主基本制度仍待完善，我國的社會主義初級階段的國情決定了民主在我國的完善尚需時日。從社會基礎看，市民社會的成熟和發達為公民參與提供了必要的社會土壤。公眾參與大都發生在公民社會十分發達的歐美國家。以美國為例，雖然美國的社會團體數目近年來有所下降，以致有學者認為美國的市民社會衰落了，但與其他國家相比仍然相當多，其市民社會仍然發達。這或許可以部分解釋為何美國是世界上第一個在其《國家環境政策法》中確立公眾參與制度的國家。參與民主雖未明確指出民眾應以個人還是社會團形式參與，但很顯然分散的個人之力是無法與國家相抗衡的。因此，參與民主在理論上受到社團主義的支持，以社團形式的參與更為有效，更具影響力。相比之下，我國的NGO等社會組織出現時間不長，目前仍處于發展階段，影響力有限，參與能力的提高仍需假以時日。如果民眾僅以個人形式參與立法，則效果不理想，不利于“有序參與”的實現。

西方語境中的公眾參與，還與公共領域的興起和擴展密切相關，以公民的身份參與政治的行動既依賴社會的公共性又創造公共性。相比之下，我國的公民社會正在成長過程中，從人民到公民的身份轉換尚未完成。此種情形下的參與，由于處于有限的公共領域，缺乏公共性和公共利益的存在，難以視為嚴格意義上的參與。此外，現代國家權力的公共屬性使得國家權力的行使自然離不開公眾的參與，或者說公眾參與是現代國家權力運行的應有之義。公眾參與應是自下而上開展的，但是我國目前權力的人格化、私有化問題還相當突出，公眾往往難以有效參與到權力的運行中。高度依附于公權力的社會，不能形成真正獨立的、自覺的公眾參與，自上而下的動員式參與一旦成為常態，離真正的民主更加遙遠。因而“公共性”正是公眾參與、公民參與、民眾參與諸多詞語之間細微的卻重要的差別所在。

二是參與民主本身亦具有不可忽視的缺陷。任何理論都無法做到盡善盡美，參與民主理論也不例外，西方學者如赫爾德、薩托利等都對民主理論提出一系列的質疑。從理論上看，參與民主如何避免多數人的暴政，以及避免魏瑪共和國絕對全民參與導致法西斯獨裁上臺的歷史悲劇發生，是參與民主需要解決的重大問題。從可行性上看，政治活動的專業化使得公眾難以有效參與其中，對公眾參與是否能夠彌補代議制民主的不足，能在多大程度上彌補，參與民主論者并未給出明確的答案。從實踐上看，參與民主是直接民主的一種，在人數眾多的情況下如何實現民主，如何保證效率，降低成本，參與民主論者似乎也沒有給出讓人滿意的答案。就我國目前情況看，如要達到近似于西方公眾參與的水平，就需要在現有基礎上加大和拓寬參與立法的領域和途徑。但我國有限的財力恐難以承擔，現有體制亦難以完全適應，加之國民素質總體偏低，理性、冷靜的判斷能力還有待提高，片面強調公眾參與并非明智之舉。

三是在我國當前條件下，立法仍以代議制為基礎，做好立法民主化的根本是完善代議制度，一味強調公眾參與有舍本逐末之嫌。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民主權和人民當家作主的根本體現。完善人民代表大會制度，充分發揮人大代表的代議功能，使人民的聲音能夠及時有效地傳遞；加強人大機關建設，改進立法制度，完善立法程序，減少既得利益者對立法的干擾，平等地充分地聽取社會各界不同的聲音，才能做到民主、科學立法。人民能夠更好地行使管理國家的權力，更好的當家作主，才是當前我國公眾參與立法的根本途徑。在我國，立法工作是否與其他行政管理活動一樣適于公眾參與還需進一步論證。一般來說立法毋庸置疑的是一項政治性和技術性都很強的工作，不僅需要考慮我國的國情，更重要的是需要多方專業人士的協調配合和共同努力方能完成。這其中既包括立法擬調整的具體領域的具有豐富實踐和工作經驗的專家，也包括相關部門法領域造詣高的學者，還包括精通立法制度和技術的立法專家。具有一般社會知識的普通公眾如何參與到立法中，并發揮實質性的作用，是需要進一步研究和論證的。就目前國家立法收集廣大群眾的意見情況來看，真正能夠影響立法的群眾意見是少之又少的，其作用恐怕主要還在于收集民意，幫助立法機關了解實踐中的主要問題。因此，對于我國的立法工作而言，根本的仍是完善人民代表大會制度，輔之以公眾的廣泛參與，促進立法的民主化。

四是離開發達的代議制立法，片面強調公眾參與，單純為公權力行使論證合法性，可能為個別官員和部門謀取不當利益所利用，與公眾參與擴大民主的根本目的背道而馳。某些地方政府為保護一己私利或某些部門的不當利益，亦采取向公眾公開征集意見等方式，徒有公眾參與之名，而無民主立法之實，公眾參與立法不僅沒有起到應有的作用，反而成為論證其私利合法性的工具，損害了政府的公信力，也打擊了公眾參與立法的熱情與積極性。

總之，以民主理論和我國的立法現狀而論，當前促進立法民主化的根本在于完善人民代表大會制度，并以公眾參與為補充。