國企監事會制度反思

實踐表明，國有企業監事會制度的有效性源于外派，在于監事會與被監督企業無利益關系。國企監事會制度如能持續完善，將是完善國企監督機制的重要選擇

國企外派監事會制度已經走過了十年歷程，隨著國有企業公司治理機制的日益健全，外派監事會制度的去留問題引起了產學研各界的爭論。筆者認為，有必要結合新形勢、新問題對如何完善國企的監督機制進行再思考。

對國企監事會制度的三個爭議

一直以來，不乏關于國有企業監事會制度的爭議，就其體制方面而言，主要有三個方面:

“國有企業監事會是外派好還是內設好?”對此，筆者贊成外派，即國有企業監事會由國有資產監督管理機構派出，并由派出機構支付薪酬。理由如下:國有企業監事會監督工作要求做到客觀公正，前提是監事會應具有獨立性，應獨立于被監督企業，正所謂“獨立是監督的靈魂”;國有企業監事會由出資人外派，監事會成員由國有資產監督管理機構任命，從體制上保證了國有企業監事會代表出資人的利益，對出資人負責;國有企業監事會成員的薪酬由出資人支付，不在被監督企業領取任何報酬，切斷了與企業的經濟關系，從機制上保證了監事會做得到“張得開口，下得了手”，在監督過程中不受被監督者利益的驅動;國有企業監事會向出資人報告工作，其信息源于企業，但經過監事會核實，保證了出資人的知情權，使出資人能客觀、全面、及時地掌握企業情況;中國企業普遍存在“一把手”文化，國有企業的“一把手”往往是董事長兼黨委書記，監事會如內設于企業，不能不看“一把手”的臉色。

實踐表明，國有企業監事會制度的有效性源于外派，在于監事會與被監督企業無利益關系。正如企業職工所說，“下級監督上級是假，同級監督是虛，外部監督才是真!”

“董事會試點企業設立了董事會審計委員會，是否仍需保留國有企業監事會?”反對繼續保留監事會的觀點認為，董事會審計委員會和監事會均司監督職能，易導致重復檢查。對此，筆者認為設立董事會審計委員會的企業仍需保留監事會。理由如下:

其一，從雙方職責上講，董事會審計委員會不能夠替代監事會的工作，因為二者的職責不同。董事會是決策機構，董事會審計委員會更側重于決策職能，比如選聘負責企業年報審計的會計師事務所，對企業年度決算報告進行把關等;監事會是監督機構，更側重于監督董事會包括董事會審計委員會的決策是否科學合理。

其二，從組織架構上講，董事會審計委員會是董事會中的一個專業委員會，即使董事會審計委員會全部由獨立董事和外部董事組成，也難以對董事會自身進行監督;監事會獨立于董事會，能夠客觀地行使監督職權。

其三，從人員構成上講，董事會審計委員會成員都不是專一職責，一般在董事會其他專業委員會(如戰略委員會、提名薪酬委員會等)兼有職務;監事會成員不能在董事會兼職，更具專一性。

其四，從國有資產出資人的角度看，同時保留董事會審計委員會和監事會，出資人可以做到“兩手抓”，一手抓管理，一手抓監督，實現管理和監督的有效制衡。

其五，從國際實踐來看，美國安然、世通事件后，曾有美國公司治理人士慨嘆，“看來僅有董事會審計委員會還不夠!”

筆者認為，如果非要在董事會審計委員會和監事會之間作出選擇，倒是可以考慮取消董事會審計委員會，將其職能并入監事會。

國有企業監事會能否與現代企業制度相融合?持異議者認為，國有企業監事會產生于企業外部，除職工監事外，監事會成員都是現職國家公務員，因此，監事會難以與現代企業制度相銜接。對此，筆者認為，只要機制設計合理，完全可以實現順利對接。

首先，修訂《公司法》，改變董事會成員“由國家授權投資的機構或者授權的部門按照董事會的任期委派或者更換”的規定，由監事會代表出資人提名董事會組成人員，形成“出資人任命監事會成員、監事會提名董事會成員、董事會提名經理層”的公司治理鏈條。

其次，由國有企業監事會主席兼任企業黨委書記，體現“黨管干部”原則與公司治理的融合。企業黨組織和監事會工作具有同質性，二者都不干預企業的具體經營決策和管理活動，同時又要保證黨的方針政策和國家的法律法規在企業得到貫徹落實，而黨的方針政策和國家的法律法規在精神實質上是一致的。

再次，國有企業監事會代表國有資產的終極所有者對企業進行監督，但監事會不得直接參與和干預企業的經營活動，最終形成公司治理機構權責明確、各司其職的局面，即“國有資產監督管理機構履行出資人職能，國有企業監事會和企業黨組織履行資產監督和黨紀督察職能，董事會履行重大事項決策職能，經理層履行具體經營管理職能”。

現代企業制度的基本特征是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”，國有企業監事會制度并未破壞這一特征，而是促進了制度的實現。

出資人監督模式的國際比較

國際上出資人監督模式主要有三種:海洋法系形式、大陸法系形式、任意選擇形式。

海洋法系形式:獨立董事模式。該模式以美國、英國為代表，股東會下只設董事會，不設監事會，實行“單委員會”制。資產監督職能由董事會中的獨立董事行使。如美國公司中的獨立董事擁有下列特別職權:1.提議權，有權提議召開臨時股東大會、董事會;2.聘請權，有權聘請公司的服務機構，如公司的會計服務機構、外部審計機構、獨立財務顧問等;3.否決權，獨立董事對公司重大的關聯交易、聘任或解聘高級管理人員以及確定高級管理人員的薪酬等重大事項，進行審查并有權否決;4.報告權，獨立董事有權直接向股東大會、證監會報告情況。

美國獨立董事模式的形成與其公司治理歷史上出現的問題密切相關，其實質是力圖解決“單委員會”制下日益嚴重的內部人控制問題。“安然事件”后，美國頒布《薩班斯法案》，對獨立董事制度加以強化，規定董事會成員中獨立董事必須占多數。這適應了企業股權分散情況下小股東無力承擔監督成本而希望“搭便車”的實際情況，對美國公司的治理發展起到了積極作用。

大陸法系形式:監事會模式。該模式以德國為代表，股東會下設監事會、董事會，實行“雙委員會”制，監事會權力高于董事會。根據德國《股份公司法》規定，監事會擁有下列職權:1.任免權，監事會有權任免董事會成員，同時任命一名董事為董事會主席，董事的薪酬由監事會決定;2.監督權，監事會有權檢查公司財務狀況，可以隨時要求董事會報告公司的重要業務執行情況;3.公司代表權，公司的代表權原則上屬于董事會，但在特殊情況下，例如董事與公司之間產生訴訟時，監事會可以代表公司;4.股東大會的臨時召集權，如果公司利益需要，監事會有權臨時召集股東大會。

德國監事會模式的實質是在德國企業股權比較集中的條件下，大股東為維護自己的資產安全不得不擔負起監督成本的必然結果，監事會為維護大股東利益發揮了積極作用。

任意選擇模式:公司可在監事會模式和獨立董事模式中任選一種。該模式以日本、韓國為代表。日本公司的監事稱為“監察人”，監事會稱為“監察人會”，機構與董事會平行。根據日本商法的規定，監察人主要擁有下列職權:1.財務和業務監督權，監察人有權要求董事會提供營業報告，并可調查公司的業務及財產狀況;2.對董事行為的糾正權，董事行為違反相關法規或公司章程，監察人有權責令其改正 ;3.中介審計機構的選聘權，日本公司中介審計機構直接由股東大會選任，但公司監察人如果有半數以上同意，可以提請將中介機構的選任和解聘事項列入股東大會議程。

日本2002年修訂商法、公司法，引入獨立董事制度，主要針對大公司。但由于意見不一，日本在修訂相關法律時采用了“任意選擇制”，即保留監事會制度還是采用獨立董事制度，公司可自由選擇。

改革完善國企監事會制度

為適應新形勢發展需要，監事會工作要與時俱進，強化國有資產出資人監督意識，提高監督質量，積極開拓創新，進一步探索國有企業監事會制度的有效實現形式。

把握出資人監督定位，實現國有企業監事會與國有資產監督管理機構的協同配合。國有企業監事會應以全局工作的視野、協同作戰的思維，進一步探索監事會監督與出資人監督管理工作的融合，統籌協調監督與管理的關系，加強與國有資產監督管理機構各部門的溝通。通過建章立制，明確工作流程和工作規范，建立經常化、權責化、制度化的工作機制，使國有企業監事會工作與整個出資人工作更好地形成“一盤棋”，實現優勢互補，資源共享，真正形成監管合力，更好地發揮出資人監督管理職能協同的體制優勢。

進一步明確國有企業監事會的工作職責，充分發揮“守門人”和“預警人”作用。《國有企業監事會暫行條例》賦予監事會四項監督職責，包括:1.檢查企業貫徹執行有關法律、行政法規和規章制度的情況;2.檢查企業財務，查閱企業的財務會計資料及與企業經營管理活動有關的其他資料，驗證企業財務會計報告的真實性、合法性;3.檢查企業的經營效益、利潤分配、國有資產保值增值、資產運營等情況;4.檢查企業負責人的經營行為，并對其經營管理業績進行評價，提出獎懲、任免建議。國有企業監事會應不斷適應國資監管和國企改革的新形勢、新變化，發揮國有資產“守門人”的作用，將國有資本權益和國有資產安全，以及出資人關注的重要事項作為監督重點;發揮國有企業經營風險“預警人”的作用，強化企業風險預警，加大督促整改力度，防患于未然。

抓住監督重點，主要關注“集團公司”和“企業主要負責人”。國有企業監事會派出到集團公司(母公司)一級，根據“分級負責，分級管理，分級監督”的原則，國有企業監事會應重點圍繞企業集團本部開展監督檢查工作。同時責成集團公司對其子公司行使監督職能，并定期向監事會報告檢查結果。對企業集團公司主要負責人的監督檢查應是國有企業監事會的工作重點，因為企業主要負責人的行為，不僅是出資人關注的重點，也往往是企業職工意見集中的焦點。案例表明，一旦企業主要負責人出了問題，對國有企業監事會的形象也會有較大的沖擊。因此，國有企業監事會對“人”的監督，應牽牛鼻子，重點檢查企業主要負責人的遵法、合規和守紀的情況。

創新工作方式，不斷提高國有企業監事會監督檢查的時效性。面對新形勢、新情況、新問題，國有企業監事會應探索監督工作的新辦法，尤其要研究如何加快推進由事后監督向過程監督轉變，探索當期監督的有效實現形式。不斷改進和完善監事會監督工作體制和工作機制，形成與有關法律法規相銜接的良好法律環境;不斷提高隊伍素質，打造思想過硬、業務精湛、作風優良、清正廉潔的監督隊伍，形成監事會監督的堅強組織保證;不斷推進日常監督、專項檢查和年度集中檢查的有機結合，優化配置資源，提高監督質量;不斷健全快速反應機制和通道，建立企業重大事項報告制度，確保第一時間掌握真實情況;不斷推進監督、服務和促進企業發展的有機結合，監促并舉，共謀發展。

逐步推進監事會監督、政府以及社會監督機構監督和企業內部監督的有機結合，形成“大監督”局勢。國有企業內部也存在多頭監督現象，監督機構除國有企業監事會、董事會審計委員會外，還包括內部審計、紀檢監察機構等。各機構都肩負有監督檢查職能，但企業發生問題后，往往找不到監督機構承擔責任。因此，建議企業內部審計機構向國有企業監事會負責，由監事會任免審計機構負責人、審批審計計劃、批復審計報告。如能實現監事會主席兼任黨委書記，亦可考慮將企業紀檢監察機構交由監事會主席領導，這樣可以實現各監督力量的統一整合，形成大監督。同時，應將選聘外部會計師事務所的權力賦予監事會，并由監事會評價其工作。

獎優罰劣，完善國有企業監事會的激勵約束機制。目前，國有企業外派監事會尚未建立完善的監事會成員激勵約束體系，這不僅不能有效調動監事會成員的積極性，也將嚴重影響國有企業監事會制度的可持續性。要改變這種狀況，應建立科學的監事會內部考核機制，綜合工作紀律、工作程序、業務考試、工作成果等多方面因素，考慮企業、監事會管理機構等多方面的意見，科學地進行考評，并依次進行評價獎懲，以達到獎優罰劣、提高效率的效果。

作者單位為中央財經大學改革發展研究院