我國自然資源產權制度的改革路徑

[摘要]我國長期施行的粗放型、資源依賴型經濟增長方式，已經產生了社會需求與資源短缺之間的巨大矛盾。破解這一難題，應從自然資源產權制度改革入手。本文對自然資源產權制度進行了界定，并探討了自然資源產權制度的功能，分析了目前我國自然資源產權制度中面臨的不足，提出了深化我國自然資源產權制度改革的設想。

[關鍵詞]自然資源 產權 產權制度

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)04-0100-04

我國是一個人均自然資源貧乏的國家，人均自然資源擁有量僅為世界人均擁有量的1/3，現行的自然資源產權制度仍具有明顯的計劃經濟痕跡，自然資源低效率或無效率供給現象突出，不利于我國的可持續發展。諾斯及德姆塞茨等學者的研究表明，產權制度起源于人與自然之間的矛盾，當人類活動及人口增長導致自然資源日漸稀缺時，界定和保護產權所增加的收益就會高于其成本，建立排他性的自然資源產權制度就成了人類社會解決自然資源困境的最佳選擇。

一、自然資源產權制度的界定及其功能

產權是現代產權學派、新制度學派和交易成本學派中的一個重要概念。簡單地說，產權就是如何控制、使用財產或資源以獲得收益的權利。現代經濟學認為，產權是一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利。配杰·威奇(s‘Pedovich，1987)、P·阿貝爾(1990)等學者認為，產權是所有權、管理權、使用權、收益權、轉讓權、排他權等權利的綜合體，即產權是一種具有結構性特征的權利束。產權作為一種制度設計和安排，是用來解決物的歸屬和物的使用問題。自然資源產權是國家、集體或個人對于某種自然資源(或某一地域范圍內的自然資源)形成的一組排他性的權利。

制度是制約人們行為、調節人與人之間利益矛盾的一些社會承認的規則。諾斯認為，制度是一個社會的游戲規則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。產權制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位、經濟和社會關系。產權制度的效率在于它具有節約功能及再分配功能。自然資源產權制度是連結包括自然人、法人、國家等在內的廣大社會關系主體，與自然資源這一關系客體的橋梁和紐帶，構成了自然資源法律制度的基礎和核心。

伴隨著社會主義市場經濟的逐步完善，我國自然資源產權制度的變遷可以劃分為三個歷史階段，即公有產權“完全”所有階段、開發利用產權無償授予階段、開發利用產權有償獲得和可交易階段，其中的每一個歷史階段都有特定的產權制度安排，總體上制度變遷在往有利于自然資源合理配置的方向漸進。可見自然資源產權制度安排是可持續自然資源管理的核心和基礎，決定著自然資源配置的效率與公平，關系到每個人的社會經濟地位和權利。自然資源產權制度具有激勵功能、約束功能、外部性內部化功能和資源配置功能。明晰的自然資源產權制度是保證每一個經濟主體追求自身目標最大化并為此提高生產技術水平、強化自身管理、參與市場競爭的全部經濟活動的基礎。有效率的自然資源產權制度，應是使自然資源所有者產權權能完整并具有充分自由的使用權，和包括轉讓所有權在內的處分權的產權制度。不同的自然資源產權制度使主客體之間發生著不同的關系，直接決定著各法律關系主體的積極性和創造性，直接決定著自然資源的配置效益、開發利用的效率和保護培育程度，是一個影響自然資源可持續利用和發展的關鍵問題。

二、我國自然資源產權制度存在的缺陷分析

產權制度是現代經濟制度中的核心制度，是影響自然資源配置的重要內生變量，在自然資源經營管理中起著極為重要的作用。在我國目前的自然資源產權制度安排上，存在著諸多不合理、低效率的狀況，嚴重制約著我國自然資源的可持續利用和發展，目前自然資源產權制度上存在的問題主要有以下幾個方面。

(一)國家所有的自然資源產權形式單一和虛置現象并存

我國自然資源產權至今尚未真正走出公共所有、政府管制的計劃供給的模式，自然資源產權市場運行還停留在“公權”市場階段，

“私權”進入和交易自然資源產權僅局限于一些狹小的空間。自然資源國家所有權僅僅停留在簡單的法律規定和對國家所有的抽象強調和理解上，所有者缺乏明確的人格化，造成產權關系不明確，由此導致了國家產權的虛置。我國現行的自然資源法律法規缺乏具體的資源產權主體代表，在自然資源制度設計上沒能明確規定中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權利和義務。在所有者和經營者之間出現了代理和租賃關系，但是自然資源所有人與經營者在自然資源利用過程中的權利與義務沒有從法律中得以體現，造成使用權與所有權不分，由此產生了管理上的混亂。

(二)自然資源產權交易市場不成熟

從總體上看，自然資源產權交易市場在我國發育的歷史還不長，發育的程度還不高，由于我國的市場經濟體制還處于初創階段，整個社會的市場化進程還沒有最后完成，從而使自然資源產權所需要的具體實現載體一一產權交易市場還沒有最終建立起來，交權交易市場準入規則、競爭規則、交易規則以及退出機制還很不完善，致使資源管理、資源產權配置、產權保護、產權流轉處于比較混亂的狀態，結果使資源粗放經營、資源質量下降、低效配置、資源供需矛盾突出。同時，由于現行的自然資源法律大都強調自然資源屬于國家所有，不得流轉，只能由政府根據需要來進行調配，致使政府在自然資源開發中過度介入，限制甚至從根本上排除市場的基礎作用，而這種以調配方式來作為自然資源流轉的唯一手段，難以應付迅速變化的經濟環境，造成自然資源利用結構調整遲緩、自然資源配置長期處于低效率狀態以及腐敗、資源浪費、成本偏高、經濟效率低下等問題。

(三)自然資源產權收益流失嚴重

根據現行自然資源法律的規定，我國自然資源的管理基本上屬于行政管理，由政府代表國家支配自然資源，用自然資源的行政管理代替自然資源的產權管理，行政權與自然資源產權粘連，不少國有自然資源繼續沿用傳統的“誰開發、誰所有、誰受益”的管理模式，形成了無償(或低價)、無度、無序開發利用的狀況，國家的所有者權益得不到充分的保障，造成國有自然資源的低效率利用和國有資源資產流失嚴重，例如，一部分國有壟斷企業只是象征性地繳納自然資源費而壟斷占有和使用國有自然資源；一些企事業單位將國有自然資源轉手低價出租給他人經營：不少國有企事業單位占用國有土地卻不交地租，將屬于全體人民的自然資源產權無償交給一部分人去使用和經營等。據專家估計，我國每年國有自然資源沒有上繳的租金約有上萬億元。

(四)自然資源價格體制機制存在嚴重缺陷

自然資源價格是促進和引導自然資源合理開發和有效利用、優化自然資源配置、加強自然資源管理的主要經濟杠桿。長期以來，我國自然資源產權以公共產權的形態表現出來，以致于自然資源成了“免費的午餐”，自然資源消費的競爭性、有償性及排他性蕩然無存，取而代之的是自然資源浪費與破壞及外部性問題的加劇。我國經濟雖然保持了較快的增長速度，但仍未擺脫“高投入、高消耗、高污染、低效率、粗放型”增長模式的束縛，經濟發展與自然資源環境之間的矛盾日益突出，其重要原因是我國自然資源價格杠桿的調節作用失靈和錯位，自然資源價格管理體制中存在監管單一和管制失靈的缺陷，表現形式包括：屬于政府定價的自然資源產品價格偏低，出現了對自然資源掠奪式開采的現象；自然資源產品定價管理權過于集中，以致不能迅速真實地反映當地自然資源的市場價值；自然資源價格由于壟斷、經濟外部性、信息不完全等市場失靈問題，沒有真實反映自然資源的稀缺程度，也沒有反映環境污染的治理成本和自然資源枯竭后的退出成本。

三、我國自然資源產權制度改革的路徑選擇

1.合理設計自然資源產權結構。產權理論和資源經濟學理論研究表明，有效率的自然資源產權應該是權能完整的。按照是否具有可排他性、可競用性和公益需要，分別將自然資源產權界定為個人、社區集體和國家所有。在產權關系上，應建立混合型、多樣化、有限制的高效產權結構，逐步引入私人所有權，形成以公有產權為主體的多元化產權結構并推進自然資源使用權、經營權的進一步市場化。在自然資源所有權上，要實行國有制，輔以集體所有制。為了保證國家所有權的有效行使，需要詳細地界定中央政府與地方政府以及地方政府之間的責、權、利關系；在自然資源的使用權上，可引入國有、集體、私人等多元化產權，從而形成國家產權、中央政府產權、地方政府產權、集體產權、企業產權、私人產權等多層次、復合式的產權結構。自然資源產權主體的多元化，可以在打破國家行政壟斷的條件下，使政府擁有的行政權與自然資源產權置于不同的制度安排中，從而減少政府設租與尋租的機會，避免出現政府利用公共權力進行部門選擇、地方選擇和小團體選擇的情況。

2.引入自然資源產權使用代理者競爭機制。我國在經濟體制改革以前，自然資源產權制度類型主要分為公有制基礎上的工資契約制度和集體分成制度。這兩種制度類型在本質上都屬于多層代理經營關系。如果在自然資源產權使用中引進競爭機制，可以打破原有完全按行政隸屬關系接受委托使用的格局，允許委托單位在所在區域內自主擇優選擇代理人，實現代理人之間的良性競爭。通過競標程序設立多個代理人，使他們通過市場競爭來調配公共自然資源的特許經營權利，達到防止資源與權力高度集中而產生的腐敗現象。但是，每個環節的代理人與它的委托人的利益目標仍可能存在差異，容易產生“代理失效”的問題，造成自然資源的配置效率低下，存在代理人行為背離自然資源產權主體和終極所有權人利益的情況，所以，在委任人與代理人之間，務必嚴格通過契約或合同約定產權界限、分享收益的比例、違約責任等，賦予代理人以物權性效力，從而充分保障其市場競爭力，促使其對公共自然資源的經營采取市場化模式，確保自然資源利用效率的最大化和各產權主體收益的最大化。

3.公平調整和確保不同產權主體的收益權。產權主體歸屬明確和產權收益歸屬明確是現代產權制度的基礎。產權界定制度的缺陷主要是未能清晰地界定自然資源產權主體除所有權以外的其他經濟權利，由此帶來自然資源產權“主體歸屬”與自然資源產權“收益歸屬”的“非對稱性”。在自然資源產權權利束中，所有權、使用權、轉讓權等諸權利都是和收益權相聯系的，即存在所有權收益、使用權收益、轉讓權收益等。目前在我國，大量的自然資源被免費或低償使用，全體人民或集體所有的收益，成為另外一些企業、部門的利潤或者某些利益集團的收益。只有按照不同的自然資源產權主體在自然資源開發利用中所占的地位、所起的作用、實際貢獻而作出相對公平的收益安排，才能充分調動不同自然資源產權主體的積極性、能動性，使自然資源獲得最佳配置，獲得高效而合理的開發利用。

4.規范自然資源產權交易市場運行。市場是一種經濟關系，自然資源產權的交易不能離開市場。建立完善的自然資源產權制度，就必須建立規范的自然資源產權交易市場。因此，建立適合中國國情并適應市場經濟體制要求的自然資源產權交易市場迫在眉睫。需要加快自然資源產權交易中心建設；制定公正、公開、公平、便民、快捷的自然資源產權交易的規則和信息發布制度；在自然資源產權交易市場中實行以自愿登記、資產評估、公開競價、公證等為內容的嚴格程序；對于歷史上由各級政府出資形成的國有自然資源產權要科學評估，為自然資源產權改制提供資產依據。允許通過招投標、拍賣等方式取得自然資源產權，允許產權所有者依法通過出售、作價出資、股權轉讓、出租、抵押等方式使自然資源產權在不同的所有者之間流轉。隨著社會主義市場經濟的進一步發展，在自然資源產權的交易方式、交易程序、交易內容、交易中介等方面，應逐步形成一套適合規范化要求的制度，并嚴格按照制度規定來操作執行。

5.重視自然資源產權界定的配套法規制度建設。法規制度是制約人們行為、調節人與人之間利益矛盾的一些社會承認的規則。要確立合理、清晰的產權制度，必須通過立法來明確界定自然資源產權，使自然資源的產權有明確的歸屬，同時允許自然資源產權在市場上進行自由交易。另外，還要通過立法保護自然資源產權所有者或自然資源產權交易各方的權益，形成合理的自然資源價格機制和有效的激勵機制。為此，國家要繼續完善自然資源產權的法律法規制度建設。在法律上明確規定自然資源的產權邊界，如立法、授權、配額使用等，使自然資源的產權量化到特定組織或個人，以及自然資源的產權交易主體、產權交易規則和產權招標、拍賣等制度，從而使侵權行為產生的糾紛，無論發生在國家與個人之間，還是組織與個人之間、個人之間，都能從法律的角度以平等的身份來解決。

6.建立以市場為基礎的自然資源價格形成機制。我國的水、氣、電、成品油和土地等自然資源和生產要素的價格受到少數壟斷行業和政府干預或管制，導致其價格低于市場均衡價格水平，這其中既有來自市場的原因也有來自政府的原因。市場和政府在自然資源配置中存在著雙重失靈的現象。自然資源產權制度要做到能夠適應市場經濟，就必須以市場作為配置自然資源的主要手段，在具有市場競爭潛質的領域，通過引入競爭機制，逐步放開政府對自然資源價格的直接干預或管制，讓自然資源價格在市場競爭中形成，真實、靈敏地反映自然資源的稀缺程度和市場關系，以及確立污染損失成本、代內與代際公平成本的價格形成機制，進而充分發揮自然資源價格信號引導市場供求、優化自然資源配置的作用，做到以市場自然資源價格為信號，引導自然資源產權的合理流轉。