基于服務型政府視角下的政府形象塑造研究

摘要：從塑造良好政府形象的重要性出發，從服務型政府的角度闡述了構建服務型政府與塑造良好政府形象之間是一種互為手段和目標的關系，分析了在構建服務型政府的新背景下對政府形象的新要求，并具體給出了如何從構建服務型政府的角度來塑造良好政府形象的途徑。

關鍵詞：服務型政府；政府形象；塑造

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-0461(2010)04－0047－04

一、引 言

黨的十七大報告強調要“加快行政管理體制改革.建設服務型政府”，服務型政府作為我國政府的改革目標，已經被中央所確認和高度重視。這個改革目標的確立對我國的政府工作提出了更高的要求。但現階段我國政府還存在政務不夠透明、行政成本高、工作效率低、官僚主義一定程度存在等不良現象，這些與構建服務型政府的要求還有差距。如何塑造良好的政府形象以便能更好地體現服務型政府的特征，已成為擺在我國政府面前的一項重要任務。本文試圖厘清構建服務型政府和塑造良好政府形象的關系，給出如何從構建服務型政府角度塑造良好政府形象的途徑，期待能給構建服務型政府背景下的我國政府形象塑造工作帶來一些思考。

二、政府形象塑造的重要性分析

政府形象是一種特殊的政治資源，它是政府的靜態實體(如政府設施、組織機構和政策法規等)和政府公務員的動態言行綜合作用于公眾主觀意識的產物，是政府內在素質和外在表現的綜合反映。十七世紀的英國思想家霍布斯曾說過，“缺乏一個能保證秩序的、有效的政府。一個社會的個人生活將是孤獨、貧困、卑污、殘忍和短壽的。”霍布斯向人們揭示了良好政府存在的必要性和重要性。良好的政府形象是民眾的心聲，是一個政府治理好國家的根本條件，也是政府管理素質、實踐效果和社會評價的綜合反映。政府形象塑造的重要性主要體現在以下幾個方面：

(一)良好的政府形象能加強政府執政的合法性，是一項重要的執政軟資源

最早提出“政治合法性”概念的是德國政治社會學家馬克斯·韋伯，他認為合法性是對既定政治體系的穩定性，亦即人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從。目前對政治合法性的理解是：社會秩序和權威被人民自覺認可和服從的性質和狀態。合法性被看成是有效統治和政治穩定的基礎。只有當政府獲得人民自愿的擁護時。其統治才更有競爭力，更能保持政局的穩定。相反，如果統治的合法性受到懷疑或否定，政府的執行能力將會削弱，最終導致政治動蕩。一個形象佳、信譽好的政府能贏得公眾的支持和擁護，良好的政府形象成為增強政府合法性的一個重要推動力，它能增強民眾對政府的高度認同感，增強民族的凝聚力和號召力，是一種重要的政治軟資源，成為政府有效運行的保障條件之一。

(二)良好的政府形象能降低政府運作成本，提高政府的行政效率

一個良好的政府形象孕育著民眾對政府的高度認同感和信任感，有助于政府貫徹落實行政政策，減少政策執行時的阻力。政府的方針政策一經頒布，就會很快得到公眾的理解和支持，做到政令暢通、令行禁止，保證政府運行過程的順利暢通，進而提高行政效率，降低政府運行費用，實現既定的政策目標。

(三)良好的政府形象可以推動整個社會的精神文明建設，提高社會的道德水平

政府不僅需要剛性的制度化管理手段，更需要行政文化予以約束和規范。行政文化強調對政府組織的軟性約束作用，而且還能影響到政府組織外部及至整個社會。政府形象作為行政文化的一個重要組成部分，對于推動社會精神文明建設起著積極的作用。政府良好形象中某些具體的道德規范，如公正、廉潔、責任，可通過眾多的渠道廣泛傳播，從而對社會產生巨大的暈輪正效應，最終形成主流的社會風尚，推動社會精神文明的進步。一個信譽好、值得信任的政府能潛移默化地影響社會風氣，促進社會精神文明的建設，提高整個社會的道德水平。

三、構建服務型政府與塑造良好政府形象的關系剖析

我國政府正處于復雜多變的行政環境中，政府的總體特征和實際表現只有在改革中才能不斷適應外界環境的變化。中國傳統的行政模式正面臨著市場經濟發展和經濟全球化帶來的強大沖擊和挑戰。經濟運行方式的變革勢必從觀念、組織機構、行為方式、工作方法上影響著政府變革。從中國的實際情況來看，在日益成熟的市場經濟基礎之上，必然要求形成與之相適應的政府理念、政府組織模式與工作模式。黨的十七大報告指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，就是要建設一個適應社會主義現代化發展要求的政府，服務型政府是我國政府改革模式的新取向。服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。服務型政府是中國政府應對市場經濟和全球化浪潮作出的合理選擇。服務型政府與政府形象之間有著很大的相關性。首先，二者追求的目標相同，都是為推動政府的建設，打造一個健康和諧的社會。其次，二者之間是一種互為手段和目標的關系。這是因為政府形象主要是通過行政主體的行為與活動表現出來，把服務型政府作為我國政府改革的目標，是通過規范政府在運用公共權力過程中的理念、行為，通過政府再造打造一個人民滿意和認可的政府，增強執政合法性，以此來改善政府形象；而良好的政府形象又能更好地表現服務型政府的特征，作為一種執政軟資源，加強政府執政的合法性，促進服務型政府更好地發展。因此，兩者之間的內容并不是孤立的，是一種相互作用的關系，借助執政合法性展現出很強的邏輯關系。這種邏輯關系見圖1。

四、構建服務型政府對政府形象提出新要求

服務型政府的特征主要體現在四個方面：其一，在政民關系上，服務型政府堅持公民本位、社會本位、權利本位的理念；其二，在公民權利上，服務型政府強調以人為本，保障和實現公民權利是這種政民關系的內在要求；其三，在政府職能上，服務型政府是一切從服務出發的政府，必須以為公民服務為根本的出發點和歸宿，實行“最能服務于公民的政府才是好政府”的理念；最后，在法制保障上，無論是從保護公民權利方面看，還是從規范政府行為方面看，服務型政府都需要以法治作基礎。這些特征對政府形象的塑造提出新要求：

(一)塑造民主參與政府的新形象

服務型政府必須是一個民主參與的政府，只有這樣政府才能真正代表公眾的利益，這就要求打造一個民主參與政府的新形象。民主參與政府最鮮明的特點是權力的回歸，堅持讓民做主。應給予公民一個通暢的利益表達機制，使公民有表達自己意見及自己的意見被聽取的機會，并采取積極有效的措施加以解決；要采取措施切實保障公民的政治權利，允許更多的民間組織參與政治生活，充分發揮他們的積極作用；要真正了解民意，由公眾來決定要不要服務、要多少服務，不能強制推行；同時，還應加強公民對政府的監督和評價，建立完善的公民監督機制，保證監督渠道通暢，使公民真正成為評價政府形象的主體。

(二)打造陽光透明政府的新形象

陽光透明政府是服務型政府的行為和形象選擇，它可在充分尊重公眾知情權的前提下，提高政府行政的透明度。應該讓公民知道政府在做什么、怎么做、做到什么程度，滿足公眾對政務信息的需要，解決公眾信息不對稱的問題，有利于公眾對行政事務的參與，增強公民對行政機關的信賴和政府形象的認可。通過陽光透明政府的建設，把政府及其行為置于公眾監督之下，可以有效杜絕各種暗箱操作，減少貪污腐敗。要在政府和公眾之間建立良性的信息傳達機制，保證兩者間的溝通順暢。同時，政府要學會駕馭各種新聞媒體，通過新聞媒體及時向公眾傳遞信息。近年來在我國各級政府中建立起的新聞發言人制度是一個很好的平臺，它充分展示了政府的良好形象。

(三)展現有限責任政府的新形象

首先，服務型政府應該是一個職能有限的政府。要展現有限政府的新形象，應理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，合理解決政府職能的越位、錯位與缺位問題，同時強化政府公共服務的職能，打造一個職能有限又有效的政府形象。其次，服務型政府還應是責任政府。政府責任是公民對政府進行監督并最終控制政府的最重要的手段。如果沒有一套完備的政府責任約束機制，政府行為就可能偏離為民服務的軌道，而轉向為自身的利益服務，引發權力腐敗。權力和責任應是對等的，政府作為公共權力的行使者，必須對公眾負責。政府“需要一種精心設計的責任結構，以確保以公眾名義行事的人為公民的利益付出最大努力。”服務型政府應該明確各種監督主體的法律地位和權限，建立較為完善的、結果指向的責任機制，把責任落實到具體崗位和個人，展現責任政府的新形象。

(四)構建法治誠信政府的新形象

服務型政府強調公民權利，應該將政府與公民之間的關系通過法律來固定，建立法治政府的形象，為公民權利提供制度保障，使市場中的每個參與主體都能在法律的框架下自由平等地進行交易，并能用法律武器維護自己的合法權益。要以規范行政權為中心、制約行政權為使命、重新設計政府職能為契機、以國際市場為平臺、以世界先進文化為參照建構服務型政府的法律體系。同時，服務型政府要求建立誠信政府的形象。誠信是政府的道德品質，是政府行政行為的重要準則，也是營造良好政府形象的核心。如果政府失信于公眾，輕者可以引起公眾對政府的不滿，導致公民和政府的不合作，影響社會和經濟健康有序的發展；重者可能引發政府的信用危機，引起社會混亂，甚至造成政府崩潰。政府是否講誠信，主要是看政府向社會公布的信息真實性與否，其次要保證政策的連續性和一貫性。只有政府的誠信是長期的、連續的，才能取得民眾對政府的信任和支持，實現政府和民眾的和諧共處。

五、構建服務型政府，塑造良好政府形象

政府的實際表現是政府形象的客觀基礎，它從本質上決定著政府形象的好壞。政府形象建設歸根到底是獲得民眾的滿意和認可，關鍵在于政府履行好公共服務職能，構建服務型政府。可以通過三個方面的途徑來構建服務型政府，以期達到改善政府形象的目的。

(一)實現政府理念的根本轉變

1.從管制理念到服務理念

在經濟全球化趨勢的大背景下構建服務型政府，改善政府形象，政府應首先轉變傳統管制思維，樹立權利本位、社會本位的服務理念。在服務理念的指引下，政府行為由服務型方式取代命令管制型方式。政府的職能應定位于“服務者”的角色上，把為社會、公眾服務作為政府存在、運行和發展的宗旨，把培育成熟的市民社會作為自己的價值取向，實現從權力本位向社會本位的轉換。

同時要注重加強對公務員的素質培訓，樹立形象意識，全面加強公務員隊伍思想建設、作風建設、能力建設，不斷提高公務員為人民服務的能力和水平。摒棄“官本位”的思想遺害，將全心全意為人民服務的“服務理念”貫徹到日常工作中。通過公務員優良的工作作風，和“形象至上”意識，展現良好的政府形象。

2.從以物為本到以人為本，樹立公民本位理念

以人為本是社會主義和諧社會的本質和核心。公共管理的目標不單純是公共物品的生產，而且包括如何促進人的發展、尊重人、依靠人。要牢固樹立以人為本的施政理念和公民本位思想，這是建設服務型政府的根本要求。政府需要確立服務為本、公民驅動、公民取向的公民第一主義，促進公民權利的實現，落實人民主權原則，增強政府執政的合法性。政府必須把以人為本、公民本位作為管理工作的出發點和立足點，認真傾聽群眾呼聲，切實解決群眾困難，扎扎實實地為人民群眾辦實事、辦好事，提高為人民服務的質量。政府確立“以民為本”的新理念，才能真正實現權力回歸，成為最廣大人民群眾利益的代表，這是良好政府形象的內在要求。

(二)實現構建服務型政府的制度創新

政府作為服務的提供者要保證其服務高效和高質，僅依據政府理念的轉變是不夠的，必須不斷進行行政管理的制度創新才能保證理念轉變的成果。針對當前我國政府職能的越位、錯位和缺位現象，我國政府應致力于構建合乎社會主義市場經濟運行本質和發展規律的服務型政府，其關鍵工作在于繼續深化行政管理體制改革，創新管理體制。

1.進一步轉變政府職能和創新行政組織結構

政府職能轉變是建立良好政府形象的基礎。要繼續深化行政審批制度改革，進一步減少和規范行政審批事項，該取消的審批項目堅決取消，該下放的項目盡快下放，以利于把更多的精力用于公共服務和社會管理；繼續深化財政體制改革，必須按照不斷強化公共服務和逐步實現基本公共服務均等化的要求，健全公共財政體制，合理調整改善財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域；繼續創新行政組織結構，以“大部制”改革為契機，通過減少機構數量，加強各部門間的協調，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位，鞏固和完善服務型政府所需的“小政府、大社會”的體制。

2.重視政府績效管理，加強行政效能建設

績效管理行為的實施是公眾對政府形成良好印象的契機。當前針對政府績效管理的主要工作首先是建立政府效能評估制度。效能評估制度著眼于提高政府提供公共產品和公共服務的質量和合法性、合理性，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念，是一種重要的管理工具。其次，建立行政問責制度。行政問責制是服務型政府強化和明確責任、改善政府管理、提高行政效能、建設責任政府的本質要求，也是推進依法行政的重要保證。再有，建立行政效能投訴制度。效能投訴制度有助于拓寬公眾對政府機關及工作人員的監督渠道，督促行政機關及其工作人員依法履職，減少行政失誤，提高行政效能。

3.充分發揮社會中介組織在服務型政府中的重要作用

社會中介組織的發展關涉到服務型政府構建的成敗。社會中介組織作為政府職能轉變的主要承接載體，有利于政府職能轉變和政府機構精簡的順利實現，避免了政府機構臃腫和由此引發的政府財政危機。中介組織的完善有利于政府改革過程中的政治與經濟穩定。構建服務型政府要大力培育發展市場中介服務機構，推進行業協會等自律組織的發展，還要加強對中介組織從業人員的培訓。

(三)加強政府與公眾的信息交流

構建服務型政府應加強政府與公眾在服務中的信息交流，將新理念和新制度通過這種交流來實現，進而提高公眾滿意度，并通過“溝通意識”加強公眾對政府形象外在表現的認可。

1.建立公共服務領域的服務標準，規范服務流程

政府的公共服務應有明確的服務要求和標準，以提供規范化、人性化、高質量的服務。針對我國當前公共服務領域基本上沒有明確的服務要求、規范的服務質量標準等情況，應盡早明確公共服務效率、質量、時限，公務人員的行為準則、服務態度、服務承諾等細則，由國家出臺統一的指導性文件，來規范政府公務員的動態言行。公務員高質高效的工作表現綜合作用于公眾主觀意識后，使公眾對政府形象有正面的認知。

2.確立政務服務中心的行政主體地位，實行全權委托式服務

理念和制度的貫徹實施要有一定的載體。我國地方政府在構建服務型政府的實踐中設立了以提供集中服務、改善服務態度為主要內容的政務服務中心來提高行政效率、改善政府形象，取得了較為明顯的效果。但目前政務服務中心的行政主體地位一直沒有規范化的法規給予認可。當前我們要努力解決政務服務中心行政主體地位不明確的問題，不要只是將政務服務中心作為政府各部門文件的聚集處或中轉站，應采用全權委托制的方式來提供服務。全權委托制是指原政府職能部門將其許可權限全部委托給政務服務中心窗口，由窗口面對行政相對人的許可申請，協調原行政部門內部各機構之間的關系、或者協調各部門之間的關系，最后由窗口統一辦妥行政相對人的申請。這種方式明顯動搖了“條塊分割”的舊行政體制，可以根本改變各個職能部門“各把一攤”的“諸侯格局”。要賦予政務服務中心作為行政許可的新主體地位，通過法律的跟蹤和規范來約束政務服務中心的行為不偏離服務型政府改革的方向，更好地為公眾提供公共服務，塑造更加優良的政府形象。