我國耕地保護對策研究

摘要：保障發展和保護耕地資源這個兩難命題，歷史性地擺在我們面前。通過嚴格的規劃、落實.我國耕地減少速度得到了有效遏制。但是，糧食安全問題依然存在，耕地保護形勢依然嚴峻，耕地保護的壓力依然很重，守住18億畝耕地紅線依然面臨很大挑戰。作者認為，我國應當通過建立耕地保護的專門法律制度，節約用地、合理規劃建設用地，加強耕地生態環境治理、提高耕地質量，積極穩妥開發、復墾、整理宜農荒地，推行耕地儲備制度，加大破壞耕地行為的責任追究力度等路徑，來達到耕地保護的目標。

關鍵詞：耕地；耕地保護；資源

中圖分類號：F922.3

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)04－0081－03

一、我國加強耕地保護的戰略意義

在我國960萬平方公里的國土面積中，耕地面積僅占三分之一，其中只有34％的耕地分布在平原、盆地，有66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區，優質耕地比例較低，分布極不均衡，且坡地數量較大，耕地質量、數量劣勢明顯。特別是近年來耕地動態發展狀況堪憂，雖然為保證糧食安全，我國提出了確保18億畝耕地的紅色警戒線。但是據國土資源部公布的全國土地利用變更調查結果顯示，我國耕地面積近年來一直呈不斷下滑之勢，從1996年的19.51億畝、2002年的18.89億畝、到2006年的18.27億畝、2008年12月31日的18.2574億畝，這意味著，

“十一五”期間我國年均凈減少耕地面積不能超過650萬畝。隨著近年來我國社會經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，進一步加劇了耕地數量的銳減，自然災害、環境污染導致了耕地質量的下降；而土地需要承載的人口數量又在不斷增長，生活需要、經濟發展需求在不斷增加。耕地于我國而肓，其戰略意義顯而易見。

耕地作為基礎性資源，作為國人賴以生活、社會經濟賴以發展的根基，如若銳減，穿透18億畝的警戒線，我國的社會經濟發展、糧食安全、社會安定都無從談起。因此，面對當前城市與農村爭地、工業與農業爭地、燃料與糧食爭地、住房與莊稼爭地、資源消費快于生產等現實問題，耕地銳減與需求快速增加的矛盾，保障發展和保護土地資源的兩難命題，歷史性地擺在我們面前，我國耕地保護的戰略意義毋庸置疑。

為此，我國在不斷加大耕地的保護力度，完善其保護機制。《土地管理法》對耕地的征用、補償、開發、復墾等建立了嚴格的管制制度，同步實施的《基本農田保護條例》，建立了較為完善的基本農田保護制度體系，《省級政府耕地保護責任目標考核辦渤實行了省長作為第一責任人對本區域內規劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積負責的制度，加之我國全面實施的土地督察制度，到2008年度我國耕地面積凈減少29萬畝，比上年度凈減少數量下降50％，創歷年來的新低，耕地減少速度趨緩，怛我國耕地保護的緊迫性仍然未從根本上得到緩解。

二、我國耕地保護面對的挑戰

社會經濟發展離不開資源，耕地資源的消耗是無法避免的。在發展社會經濟的過程中，耕地保護將面臨著更嚴峻的挑戰。

(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率

我國目前土地利用成本較低，投入較少的勞動和資本即可獲得巨大的利潤，致使人們不珍惜土地資源，城市化進程中大量占用耕地現象未得到應有的控制，甚至蔚然成風。在農村，一戶承包經營幾畝、且分散多處的耕地，這種小規模的農業承包經營，給耕地流轉和集中帶來諸多限制，不利于實現農業技術的進步，不適應現代農業發展的需要，直接影響耕地的生產效率。改革開放30年來，農村人口不斷向城市轉移，農村減少6000多萬人口，耕地被撂荒和得不到保護現象較普遍，農村的一些村落萎縮，耕地不僅未被整理出來，村莊用地反而增加了2億畝，這些地帶多是耕地連片的平原地帶。為此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特別是農村什么時候萎縮到什么程度，農村的土地能不能被整理出來，能整理出來多少土地，都是我們應當認真思考和解決的問題。

(二)耕地污染、退化現象嚴重

除了自然災害毀損外，工業發展、礦山開采、簡單的農業耕種對耕地保護都帶來了諸多負面影響。目前我國土地資源還是大量地配置到工業中，為追求利潤，工業生產中固體廢物、工業廢水、廢氣等不達標污染物的排放在不斷增加，致使耕地質量下降、農作物絕產現象時有發生，受污染后的耕地退化、甚至變廢。礦山開采忽視對土地的節約利用，土地復墾、復綠機制不健全，私采亂挖直接占有耕地，都直接導致了耕地的浪費和退化。近年來，面對農業生產資料的不斷上漲，農業技術進步的緩慢，農業的生產率低下，農民耕種土地漫不經心，有些地區的耕地撂荒、質量退化，甚至被沙化，耕地生態環境在不斷惡化。

(三)耕地開發、復墾、整理措施不力

我國耕地后備資源貯備有限，后備資源不能輕易開發、使用，需要由國家統一規劃。這就要求必須將耕地開發、復墾、整理的重點放在對現有已利用的耕地資源的開發、復墾、整理上。但由于缺少配套的技術標準和政策措施，監管不到位，且土地開發、復墾、整理資金來源渠道過窄，挪用、不能及時兌現等現象時有發生，致使耕地在整理之后其質量等級不能及時得到確定，耕地的開發、復墾、整理不到位，耕地數量和質量得不到有效保障。

(四)社會轉型加重了耕地的承載負擔

在我國城鎮化發展過程中，“大城鎮化”的區域擴大態勢明顯。從農業社會向城市社會轉型，即意味著土地資源的再次分配，再分配過程中雖然利益的兼顧與選擇面臨著諸多的挑戰，但是實踐中土地資源的分配方向則基本是單一的，依賴土地生存的農民“被城市化”的原因大多在于此。城市化進程中城市居民的安居問題的公眾關注程度居高不下，城市建設用地供給增加的情況在短期內難以改變，耕地數量的進一步減少成為一個不爭的事實。同時，面對日益高漲的房價，數據龐大的進城務工農民在城市安家還只能是一個良好的預期，返鄉帶來的農村人口老齡化，人口流動期間退耕導致的耕地退化，失地農民的社會保障等一系列社會問題仍將給我國的社會經濟發展帶來諸多不利影響，耕地承載負擔日益加重的趨勢仍將延續。

三、加強我國耕地保護的構想

(一)建立耕地保護的專門法律制度

我國目前在《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《土地復墾規定》、《國土資源部關于閑置土地處置辦法》、《土地開發整理若干意見》等法律法規中，從土地用途管制、農用地轉用審批、基本農田保護、征用耕地審批、非農業用建設占用耕地審批、占用耕地補償、耕地開發復墾和增加有效耕地的土地整理等方面對耕地保護問題作了一系列原則性規定，這也使得我國近年來耕地的凈減少數量開始下降。但是從我國耕地保護的整體形勢上看，制度建設仍然相對滯后，也缺乏操作性。實踐中，我國還是多依賴中央政府的宏觀耕地政策來進行調控，多傾向于耕地的數量安全，缺乏耕地的質量、生態、產權、文化等方面的關注，使我國耕地保護顯現出制度建設的急迫性。

在我國現有的土地法律制度框架下，建議制定專門的《耕地保護法》，進一步明確耕地保護與占補平衡的立法宗旨，拓寬耕地的保護范圍；明晰耕地的產權歸屬、相關主體的責、權、利，理順所有權和使用權關系，特別是維護農民對耕地的承包經營權，解決耕地的所有權虛置問題，調動農民保護耕地的積極性；建立嚴格的耕地征收、補償審查機制，嚴控各種占有耕地的行為；完善耕地開發、復墾、整理制度，構建保護耕地的補償和獎勵機制，實現耕地的永續利用；建立耕地環境監測制度，確保耕地質量；構建科學的耕地保護責任機制，提高全社會的耕地保護意識，有效防范和嚴厲制裁各種破壞耕地的不法行為。

(二)節約用地，合理規劃建設用地

社會經濟發展過程中，受趨利性價值觀的影響，相關利益主體多關注耕地產出的收益性，則忽視耕地的資源性。當前，城鄉建設用地是造成我國耕地數量快速下降的主要原因。

有數據統計，改革開放30年以來，農村減少了6，000多萬人口，但是村莊用地增加了2億畝；而城市轉移和增加了4.2億人口，城市建設用地卻只增加了5000萬畝。在規劃和用途管制的前提下，從節約用地大的格局來看，首先解決好農村建設規劃問題，限制農村村莊用地擴大化，嚴格執行“一戶一宅”的房基地使用制度，鼓勵容積率適當的多層和高層住宅建設，加強對“空心村”、廢棄房基地的整理，從源頭上對占用耕地行為進行控制；其次，在城市化進程中走出盲目擴大區域建設的怪圈，改變“一刀切”的大城市建設思維，注重城市發展的科學規劃，嚴格控制建設用地，限制城鄉或者不同區域兩棲居住、多套居住、別墅居住和超大面積居住，同時考慮通過放寬城市保障性住宅用地的供給，鼓勵相對少的城市居住用地轉移更多的農村人口，鼓勵城鎮、城郊中用集體土地建設集中人口，置換農村庭院式住宅的多層甚至高層住宅；最后，通過土地使用稅、房產稅和累進稅率等辦法加強用地調節，減少用地。

(三)加強耕地生態環境治理，提高耕地質量

我國現有耕地中，高產田約占30％。中低產田約占70％，耕地質量不高、耕地質量總體呈下降趨勢是我國耕地保護的又一嚴峻形勢。除水土流失、沙化、鹽堿化、貧瘠化、撂荒等對耕地質量和生態環境的破壞外，工業開發導致的重金屬及其它有毒物質對耕地的污染、質量下降，土地開發整理復墾的耕地質量普遍較差是其中的重要原因。

數量保護是耕地保護的基礎，質量保護、生態保護則是我國今后耕地保護的重點和支撐。在確保耕地保有量和基本農田保護面積的基礎上，加強中低產田改造和高標準基本農田建設力度，培育和提高耕地的養育功能，改善耕地質量，加強耕地環境保護，改善農田水利條件和生態條件，防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化，防止污染，構造耕地生態系統，提高耕地生態功能。從土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費中拿出一定比例的資金建立耕地保護基金，專項用于耕地質量和糧食生產能力的提高，大力開展農業生態環境治理，使耕地占補平衡真正達到數量和質量并重，建設環境友好的耕地生態系統。

(四)積極穩妥開發、整理、復墾宜農荒地，推行耕地儲備制度

據國土資源部估計，我國可開發耕地約1億畝，但主要集中在生態環境較脆弱的西北和東北地區，通過復墾可以使我國工礦廢棄地增加耕地資源1400萬畝，通過土地整理可以增加耕地資源0.8-1.1億畝。這就要求我國農村通過內涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在農村現有的土地上進行整理、開發、復墾，以增加耕地的面積，提高耕地質量，改善生態環境。通過建立嚴格的耕地整理、開發、復墾監管機制，明確監管主體、審查程序、驗收標準、責任主體及方式，確立土地復墾年檢制度，實現占補平衡。

我國耕地后備資源量僅為1.13億畝，推行耕地儲備制度在我國有著極其重要的現實意義。借鑒國外經驗，根據我國農業發展規劃，適時推出耕地儲備計劃，首先對于需要休耕的部分耕地予以補貼，對耕地實行短期保護；其次，根據退耕后的用途由農民同地方政府簽訂土地期限不等的退耕計劃，對耕地實行長期保護。通過這種“休耕法”實現耕地的保護。美國在耕地保護中的“表土保留制度”，也值得我們借鑒參考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表層至少30厘米的耕土集中起來，然后運到別處造地，以確保耕地肥力和耕地面積，建立耕地后備資源。

(五)加大破壞耕地行為的責任追究力度

耕地保護問題已經不單純是政府的職責，也是公眾應有的意識和責任。目前我國土地違法違規行為雖然呈現了總體下降趨勢，但2008年度國土資源部衛星遙感圖片執法檢查的172個城市中，平均違規違法占用耕地為建設用地面積的14.4％：172個城市中有46個城市違規違法占用耕地占新增建設用地占用耕地面積的比例超過15％這一“問責紅線”。我國違法占地現象之所以屢禁不止，很大的原因就在于破壞耕地行為的法律責任機制不完善，特別是存在著執法不利的問題。大量建設用地“未批先用”、“少批多用”、“批而未用”等違法現象突出，法律責任不明確，責罰不到位，違法成本低，執法不嚴等一定程度放任、默許了土地違法行為的發生。加強非法占用耕地的違法責任單位及責任人的嚴厲處罰，使其違法成本遠超出現行征地相關稅費及補償安置費用的總和，使耕地紅線真正成為一條高壓線，才能真正體現出法律的威懾力，達到保護耕地的目地。

目前在土地執法過程中，懶政思維嚴重，不作為或慢作為，導致打擊違法用地不利，一些基層政府為招商引資、出政績，支持、默許土地違法的現象大量存在，違法違規行為查處普遍偏輕、不到位，產生了極大的負面效應。為此，我國土地執法需要繼續保持高壓態勢，堅決遏制違法違規征占土地的勢頭，狠抓重大、典型的違法案件的處罰，以做效尤，警示公眾。觸犯刑律的，嚴格按照司法程序，移送公安機關，由司法機關依法追究其刑事責任。