農村勞動力轉移的財稅支持政策研究

摘要：闡述了影響農村勞動力轉移的制度框架：農民“想出去”、“出得去”、農民知道“往哪兒去”、農民能夠“進得去”、“住得下”、“住下去”、“放心住下去”，并在勞動力轉移成本效益分析的基礎上。認為財稅政策應從以下四個方面助推農村勞動力的轉移：以財政投入降低農村勞動力轉移成本；增加能為農村勞動力的轉移創造條件的基本公共服務；以稅收優惠政策促進農民工進城就業；建立農民工社會保障體系。

關鍵詞：勞動力轉移；成本收益分析；財稅支持

中國分類號：F323.6

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)04－0072－04

農村勞動力轉移是解決“三農”問題的突破口，是建設和諧社會、全面小康社會的重要途徑，對社會主義新農村的建設具有重要意義。政府在農村剩余勞動力轉移過程中扮演著重要的角色，而財稅政策作為政府最直接最有效的經濟調節手段，對農村勞動力的順利轉移發揮著至關重要的作用。

一、影響農村勞動力轉移的制度框架

真正意義上的農村勞動力轉移的標志是：擁有城鎮戶口并在城鎮定居；脫離農業并在城鎮有穩定的收入來源；納入城鎮社會保障范圍。可見，農村勞動力轉移是一項系統工程，從農村待轉移的勞動力角度看，應具備“想出去”、“出得去”、“往哪兒去”、“進得去”、“住得下”、“能住下去”、“放心住下去”等條件；從已進入城市的農民工角度看，主要是解決他們真正“進去”并“住下”以及“能住下去”、

“放心住下去”這樣四個問題。由于農民對城市生活的向往，

“想出去”是農民的普遍心態，因此，具體分析后面六個方面(見圖示)。

1.農民必須“走得了”。首先，土地承包權必須永久化、市場化，使農民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償，這才能保證農民放心地“走出去”；其次，自愿“走出去”的農民會面臨激烈的就業競爭，這就決定了他們必須具備一技之長和較高的文化水平，以適應城市產業多樣化的需要，才能順利就業。

2.農民必須清楚“往哪兒走”。準確而有價值的信息有助于引導農民工找到合適的城市并順利實現就業。這種有效信息既包括有關各種職業的信息，也包括各地區人才需求情況的信息。

3.農民必須“進得去(城市)”。農民工進入城市后，必須獲得合法的身份，成為真正的“市民”，才能與城市勞動者進行平等的就業競爭，才能實現穩定轉移。

4.農民進城后必須“住得下”。進城的農民工應該擁有或租有符合標準并且價格合理的住房，只有擁有穩定的住所，才能真正融人城市勞動力市場。

5.農民“能住下去”。有了市民身份并有了穩定的住所后，關鍵是看農民工是否有能力住下去。這就要盡快解決其就業問題，即在最短時間內找到合適的工作，來獲取一定的必要的貨幣資金維持在城市的生活。

6.農民必須能“放心住下去”。只有切實解決了進城農民工的社會保障、婚姻、子女就讀以及勞資關系等方面的問題才能使農民工沒有后顧之憂，才能保證農村勞動力轉移出去后安心在城市定居。

二、農村勞動力轉移的成本收益分析

農村勞動力轉移是勞動力在比較經濟利益的驅動下向收入較高的地區或部門流動的理性經濟行為。他們總是在城市與農村兩地的積極因素和消極因素的多寡大小的比較中，以及在流動后的正負效益的利弊得失的權衡之中，做出是否流動的抉擇。可見，農民做出流動的抉擇經歷了一個下意識的“成本一收益”分析過程，收益／成本大于1，則此人可能會流動，否則可能不會流動。收益／成本越大，此人流動的可能性就越大。因此，對勞動力轉移進行成本效益分析非常必要。

勞動力轉移的成本即農民進城就業的成本，既包括有形成本，又包括無形成本。有形成本是指可計算的、農民實際支付了的費用。具體包括：信息成本、遷移成本、就業成本、生存成本。無形成本是不易計算、不是實際支付但確實存在的成本。具體包括：機會成本，是指由于外出就業而放棄的種地也能夠獲得的收入；風險成本，包括失業風險和傷病風險；心理成本，進城的農民工往往受到當地居民的歧視，很少有閑暇時間和與家人親友的團聚和情感交流的機會，從而產生了心理成本。而另一方面，轉移勞動力的收益相對較低，最臟、最累、最苦的較為低級的勞動得到的收入很低，有時甚至被拖欠工資，加之城市生活成本很高，最終使得農村剩余勞動力跨地區轉移的收益／成本更小，一旦農民覺得收益，成本小于1，他們就選擇不流動。可見，農村勞動力跨地區轉移的成本相對較大，成為轉移的重大負擔，從而制約了他們的流動。

三、財稅政策支持農村勞動力轉移的基本思路

無論從制約農村勞動力轉移的六個方面看，還是從農村勞動力轉移的成本收益看，農民在沒有做任何準備的情況下就直接進入城市是不現實的，這就啟發我們思考：為何不引導農民找到工作之前的這些活動發生在農村，再走一次“農村包圍城市”之路呢?在農村，農民有自己的住所，有生活的資本，農民一方面不用實際支付遷移成本和生存成本；另一方面由政府組織培訓和就業信息引導機制，’他們也不用支付就業成本和信息成本。而且，由于農民在農村接受培訓，實現就業，都由政府支持，他們需要付出的只是精力和時間，經過培訓找到工作更好，即使不能馬上找到工作，也不會有什么損失，還有土地做最后的保障。這樣他們的機會成本、風險成本以及心理成本都不會發生。而所有這些條件都需要政府部門提供完善的管理和服務來達到，具體來說，政府財政部門應增加財政支出，降低其轉移成本。增加能為農村勞動力的轉移創造條件的基本公共服務，保證勞動力順利“轉出”；采取稅收優惠政策促進就業，并建立農民工社會保障體系，保護其合法權益，確保將要轉出的和已經轉出的農村勞動力不再“回流”；同時，政府其他部門應在相關環節做好配套的改革。具體財稅支持政策包括：

(一)加大財政資金投入，降低農村勞動力轉移成本

各級財政從資金上給予支持，是降低農村勞動力轉移成本進而促進勞動力轉移的根本途徑，這也符合公共財政支持的范圍。因此，政府各級財政部門可設立“農民進城務工專項基金”，納入各級政府部門的預算，做到專款專用。但這筆資金并不是直接轉交給農民，而是作為一個“助燃劑”，帶動和引導民間各種力量積極參與，形成合力，推動農村勞動力轉移這一巨大工程的順利進行。

(二)增加能為農村勞動力的轉移創造條件的基本公共服務

各地區政府部門應盡可能將現有的職業服務機構整合在一起，共同開展服務。在“農民進城務工專項基金”的支持下，可由各地農業、科技、教育、勞動等各部門聯合在農村建立“進城務工服務中心”，它應是一個集信息管理、職業培訓、技能鑒定、引導就業、后續服務于一體的職能部門。其具體運作機制如下：

1.加強信息網絡建設，提供及時準確的就業信息。這是組織和引導農村勞動力轉移最關鍵的環節。.一方面，應通過各種途徑，收集有關全國各地人才需求信息和各種職業的人才需求信息，為農民接受培訓的方向和轉移的方向提供指導；另一方面，應全面掌握勞動力資源的分布、年齡結構、技能狀況、求職意愿等，為有計劃、有針對性地開展農村勞動力技能培訓、就業安置和制定中長期轉移計劃奠定基礎。

2.對自愿進城務工的農民進行崗前培訓并監督培訓成果，頒發有關職業合格證書。要引入市場競爭機制，努力形成政府買單、培訓機構自由競爭、農民自主選擇培訓機構和培訓內容的格局，保證農民勞動技能培訓的質量。在專業設置上，應主要以日益發展的制造業所急需的技術專業及第三產業所需的專業為主。在方法上，可實行“政府購買培訓成果計劃”，一是用人單位定向委托培訓機構的培訓項目，這類培訓項目經“進城務工服務中心”確認后，納入地方政府培訓經費補貼范圍；二是職業介紹機構根據勞動力市場需求確定的培訓項目，這類項目通過公開、公平、公正的投招標后，確定中標培訓機構，由其實施培訓。培訓結束后，“進城務工服務中心”或其委托的檢查驗收機構對參訓農民進行驗收，形成培訓、驗收分離的機制，對合格者頒發結業合格證書。根據培訓機構所培訓農民的合格率予以不同的培訓經費補貼，對弄虛作假的培訓機構做一次性取消培訓資格的處理。

3.組織農村人才交流會。簡單說，就是在農村舉辦人才交流會，這就要求各地“進城務工服務中心”采取措施，吸引各地企業、職業中介機構積極參加。國家有關稅收、信貸政策應對吸納農民工的企業傾斜；各地應選擇對口幫扶城市并建立有效的幫扶機制，對口幫扶城市可鼓勵其所管轄的企業參加農村人才交流會；地方政府應加大宣傳，相信農民勤勞、熱情、責任性強的特點加上崗前的勞動職業技能培訓。必然能夠吸引許多地區不同用工單位的青睞。這樣，農民外出交通費就有一大部分轉移到了各招聘單位。

4.就業后續工作。對農村勞動力轉移就業的流向、職業、工資等情況進行跟蹤監測，為其提供維權服務，與當地政府有關部門及所就業的單位協商，務必保證外出農民工的社會保障、婚姻、子女就讀以及勞資關系等方面的問題得到切實解決。

經過這種在農村開展“一條龍”的全程式服務，農村勞動力轉移的成本發生了變化：一部分由政府支付(如培訓費及信息費等)，一部分由用工單位負擔(如運輸費等)，另一部分根本就不會發生(如機會成本、心理成本及風險成本)。這必將大大鼓勵和加速農村勞動力向城市的轉移。

(三)制定稅收優惠政策促進農民工進城就業

進城務工的農民與下崗失業人員同屬于城市新弱勢群體，與一般老、弱、病、殘、婦女、兒童等弱勢群體不同，由于職業技能差、文化水平低，雖然都在積極尋找工作，但很難找到合適的工作，即使就業也基本屬于臨時就業或彈性就業就業質量低下，享受不到各種保險和有關福利待遇，在生活水平上他們處于社會的最低點。制定促進農民工進城就業的稅收優惠政策包括以下幾個方面：

1.制定有利于勞動密集型中小企業發展的稅收政策。

“農民工”群體大多在勞動密集型企業就業，而勞動密集型產業多為中小企業。可考慮降低增值稅小規模納稅人的征收率，允許中小企業享受加速折舊、再投資退稅等優惠，對向中小企業提供信用擔保等的機構給予營業稅優惠，對向中小企業發展基金提供捐贈的企業和個人實施所得稅優惠、對勞動密集型企業和項目給予更多的稅收優惠等。更為重要的是，可參照企業雇傭殘疾人稅收優惠政策，對吸納農民工的企業予以所得稅優惠。

2.對城市新弱勢群體自謀職業或自主創業給予稅收優惠支持。如對新弱勢群體自謀職業或自主創業的，應從其開始獲利年度(或開始超過免征額)之日起計算其減免期；對異地就業，予以大力鼓勵。

3.給予就業培訓機構稅收優惠。加大對就業培訓的支持力度，對新興的企業化、社會化的就業培訓機構，根據其培訓新弱勢群體人數，以及經過培訓后，新弱勢群體就業比例給予不同程度的優惠措施。對于專門為培訓新弱勢群體興建的培訓機構，可以免征其房產稅、土地增值稅等，以鼓勵其發展。

(四)建立農民工社會保障體系

根據農民工轉移情況的不同，可將農民工主要分為兩大類：一是已到城市的農民工，一是待轉移的農村勞動力。對于已到城市的農民工，又可根據其就業情況的不同劃分為三類：第一類為有雇主并且職業穩定、有固定收入的農民工；第二類為有雇主但職業不穩定、也無固定收人的農民工；第三類為無雇主的農民工，而待轉移的勞動力進城后直接轉化為上述第一類農民工。

1.就有雇主的農民工而言，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度。對農民工的工傷保險，可參照《企業職工工傷保險試行辦法》的規定，實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業(雇主)必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。

2.建立農民工醫療和大病保險制度。對于第一類農民工，應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度。其中雇主負擔社會統籌部分，個人及雇主繳費的小部分進入勞動者個人賬戶。個人賬戶用于一般醫療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個人負擔。醫療費若超過一定比例，即為大病，由社會統籌醫療基金負擔費用的絕大部分，其余仍由個人負擔。而對于后兩類農民工，由于其流動性較大，因而可不參加一般醫療保險，日常的醫療開支由個人的家庭承擔。但其應參加大病統籌醫療保險，只建立統籌賬戶。

3.建立進城農民工的失業保險機制和最低生活保障制度。對于第一類農民工，若其年齡已滿40周歲，則應將其納入城鎮最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及后兩類農民工，由于其流動性較大且年紀普遍較輕，因此，對他們的社會救助不應是單純的經濟救助，而應是提供勞動機會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制，為農民工提供暫時的棲身和勞動之地，以維持其基本生活。

4.關于農民工的養老保險制度。對于第一類農民工而言。應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。對于后兩類農民工，可以考慮沒置一個過渡期間，進城農民可以選擇參加城鎮社會養老保障，也可以選擇不參加。選擇參加城鎮社會養老保障的，可實行按個人儲存額享受養老保險待遇的個人儲存型保險模式，只建立個人賬戶，當然也應保證其個人賬戶能在全國范圍內轉移。選擇不參加的，可將企業按規定標準為職工繳納的養老保險單位繳費作為勞動報酬的組成部分，直接支付給農民，但征收農民工個人所得稅時應扣除該部分。過渡期后，則必須全部參加城鎮社會養老保險。

5.其他保護農民工合法權益的措施。建立進城農民工子女教育保障制度，規范勞動用工制度，加快清理對農民工的歧視性政策規章，盡快修改完善工資支付、勞動保護等方面的法律法規，按照市場經濟的基本原則構建保護所有勞動者合法權益的法律體系。