對《征信管理條例》的幾點疑惑與修改建議

摘要：2009年10月12日，醞釀了7年之久的《征信管理務例》終于揭開了面紗，目前該條例還處于正式頒布前的修改階段。文章在梳理我國征信業及其立法歷程的基礎上，從征信機構、信息主體保護等幾個方面全面分析了該條例的相關條款.針對其中的一些疑惑，提出了相應的修改建議，以期起到獻計獻策的作用。

關鍵詞：征信管理條例；征信；立法；修改；建議

中圖分類號：F069.9

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)04－0076－05

“征信”一詞并非是個時髦的新詞，《左傳》中就有“君子之言，信而有征”的說法，意思是說一個人說話是否算數，是可以得到驗證的。當然，隨著現代經濟的發展，特別是信用經濟的發展，征信已被賦予了更加詳細、深入和全面的內涵。現代意義上的征信，主要是指為信用活動提供的信用信息服務，在實踐中表現為專業化的機構依法采集、調查、保存、整理、提供企業和個人的信用信息，并對其資信狀況進行評價，以此滿足從事信用活動的機構在信用交易中對信用信息的需要，解決借貸市場信息不對稱的問題。

我國征信業及征信機構的發展始于20世紀80年代后期，當時為了促進企業債券的順利發行，人民銀行核準認可了全國九家資信評估公司。1997年.人民銀行開始建設銀行信貸登記咨詢系統，進行銀行公司類客戶的信貸征信。同年，經人民銀行批準“上海資信有限公司”正式成立，填補了我國個人資信調查服務的空白。2003年11月。人民銀行成立征信管理局，統籌信貸征信管理工作。2004年2月，人民銀行又啟動了個人征信系統建設。同年4月成立銀行信貸征信服務中心。全國集中統一的個人信用信息基礎數據庫于2006年1月1日建成并正式運行。2006年11月，人民銀行征信中心注冊成立，并于2008年5月9日正式掛牌。目前。我國已經形成了“公私并存”(人民銀行征信中心、私營資信評估公司并存)的征信體系。根據央行統計數據，截至2008年末，納入人民銀行信用評級統計的征信機構有80家，專職評級人員達到2000余人，如再加上央行統計系統之外，估計全國運行活躍的資信評估機構應該多達300家以上。隨著征信業務供需的不斷擴大，我國征信市場已初具規模，征信業在經濟中的作用日益顯現，但與蒸蒸日上的征信業務相比，’有關征信業的立法與監管卻一直處于供給缺失和不足的狀態。

2002年3月，由人民銀行牽頭，共有16個部委參加，成立了建立征信體系專題工作小組，其主要任務之一就是代表國務院起草征信管理的行政法規，為建立征信制度奠定法律基礎。自2002年4月起。專題工作小組對歐美國家相關立法資料進行了認真研究，邀請國內外征信方面的專家進行了座談，并赴上海、汕頭、深圳對其征信試點工作進行了實地調研。在此基礎上，形成了《征信管理條例(初稿)》。但由于涉及部門較多，加之利益關系復雜，卻遲遲未予正式頒布。2005年，人民銀行頒布《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》對于個人信用信息的采集、整理、保存、查詢、異議處理、用戶管理、安全管理等作了比較全面的規定。2007年4月，國務院頒布《關于社會信用體系建設的若干意見》。提出要建立金融業統一征信平臺，促進金融業信用信息整合和共享。完善我國金融征信體系。由此同時，一些經濟發達、征信業務較為活躍的地區，也紛紛出臺相應的地方法規，例如深圳市分別于2001年和2002年制定了《個人信用征信及信用評級管理辦法》和《企業信用征信和評估管理辦法》；上海市2003年制定了《個人信用征信管理試行辦法》、2004年起草了試行版的《企業信用信息數據標準》和《個人信用信息數標準》。從以上列舉的征信體系法治進程來看，除央行層面的部門規章外，我國目前還沒有國家層面的征信專門法律、法規，制度約束和行業監管嚴重缺位，不僅造成了征信市場的魚目混珠，市場秩序混亂，更不利于我國信用體系的建設與金融市場的穩定。

為此，2009年10月12日，國務院法制辦公布《征信管理條例(征求意見稿)》

(以下簡稱《條例》)。使我國的征信立法工作從此步人了實質性階段，必將對未來我國征信市場的規范發展以及維護金融穩定起到重要作用。《條例》共分九章，分別從征信機構、征信業務、信用評級、權益保護、監督管理等方面對征信業進行規范。既然，《條例》尚屬正式頒布前的修改階段，作為金融與法律領域的研究者有義務對該條例進行必要的研讀與分析，為此本文將主要從征信機構、信息主體保護等方面全面分析《條例》的相關條款，針對筆者的幾點疑惑提出相應的修改建議。

一、征信機構問題

《條例》詳細規定了較為嚴格的征信“行業準入”條件，規定了征信機構應當采用法人的組織形式，對其設立、業務范圍、業務變更、分立、合并，設立、撤銷等內容進行了說明，并對設立征信機構的條件、申請材料、申請和審批程序、高管的任職條件、征信機構的退出等事項作出了十分明確的規定。同時還規定，國務院征信業監督管理部門批準設立征信機構及其分支機構，應當考慮征信市場發展和公平競爭的需要。有關征信機構問題，《條例》專辟章節，對2003年央行設立的中國征信中心進行了明確的法律說明。《條例》確認了征信中心作為不以營利為目的的國家基礎數據庫運行維護者的法律地位，相應的明確了金融機構向征信中心提供客戶信用信息的法定義務；賦予征信中心自行收集個人、法人及其他組織的證券、期貨、保險、外匯等金融信用信息和相關信用信息、依法與行政機關、司法機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織開展信息共享權利，并規定其收集個人信用信息時不需要征得信息主體同意。數據庫中的信息，也不允許個人刪除，從而保證了征信中心充分發揮其公共征信機構的市場角色。央行因其獨特的地位，在采集數據方面有著得天獨厚的優勢。先后建成了個人和企業信用信息基礎數據庫，并為商業銀行提供查詢服務，已成為目前我國征信業，特別是個人信用評價方面最主要的征信機構。《條例》對其法律地位的確定，不僅肯定了其已取得的成就，更為其今后的發展奠定了堅實的基礎。但是，從具體條文上看，《條例》對中國征信中心的相關規定和說明。還是存在著一些不妥之處，不免產生諸多疑惑值得我們深入地探討。

其一，征信業的監管部門是否也可以設立征信機構?《條例》第四十二條規定：中國征信中心是由國務院征信業監督管理部門設立的征信機構，負責全國統一信用信息基礎數據庫的建設、運行和管理。如果再根據《條例》第三條之規定：中國人民銀行是國務院征信業監督管理部門，負責對征信機構及其業務活動實施監督管理。那么，這是否就變相的承認了裁判員具有作為運動員參賽的資格，即人民銀行既是征信業的監管部門，又經營著一個龐大的征信機構。自己管自己，自己監督自己，這樣的機制是否有效，值得商榷。

其二，同樣是征信機構，中國征信中心的設立是否也應該遵守《條例》有關征信機構設立條件的規定?《條例》第四十八條規定：中國征信中心適用本條例除第二章、第十六條和第四十條第三款外的全部規定，也就是說中國征信中心不受征信機構的設立條件規定的約束。如果同為征信機構，本著公平的原則，中國征信中心本應該按照設立條件考核自己，但從征信中心成立時的情況來看，該機構根本沒有也不可能達到相應監管要求。這樣就不免讓我們產生疑問，為什么作為征信機構之一的中國征信中心就可以不受絳例》有關征信機構設立條件的限制而開展征信業務?這是否為行業的不公平競爭創造了制度上的條件，為行業的壟斷打開便利之門?

其三，中國征信機構到底是非盈利性，還是盈利性機構?《條例》第四十二條還規定：中國征信中心是獨立的法人，依法對外提供有償服務，不以營利為目的。既然規定中國征信中心可以對外提供有償服務，但為什么還說他不應該盈利呢?如果這樣的假設成立，那么我們是否可以理解為有償服務收入完全作為成本攤銷?那么隨著征信業務量的變大，盈利超過了成本(這是遲早會發生的)的話，盈利部分該如何處理?當然，我們也可以理解為“不以賺錢為目的的象征性收費”，如果這樣的理解成立的話，就產生了有償服務費的定價與價格遞減問題，但遺憾的是《條例》中也未予以說明。如果我們再進一步進行假設，認為征信中心是非盈利的，那么征信中心擴大業務范圍、增加業務量、改善服務水平、提高數據質量的驅動力和基礎又是什么呢?

其四，《條例》雖然為民營征信機構賦予了同樣的法律地位，但其生存空間在哪?《條例》第四十四條規定：金融機構應當按照國務院征信業監督管理部門規定，準確、完整、及時地向中國征信中心報送其客戶的信用信息；金融機構將信息主體的信息提供給中國征信中心的，可以不按照本條例第三十七條的規定取得信息主體的書面同意，但必須以適當的方式向其告知提供情況；國務院征信業監督管理部門有權對金融機構執行前款規定的情況進行監督檢查。根據以上的規定，可以順理成章的理解為：金融機構必須，并且可以在不取得信息主體書面同意的基礎上，向中國征信中心提供客戶信用信息，如執行不力，還將受到監管部門(中國征信中心)的處罰。信用信息是征信業最重要的資源和商品，

絳例》在賦予中國征信中心必要的資源的同時，卻沒有為其他征信機構(民營性質的)尋求必要的經營資源，對民營征信如何獲得信用資源只字未提。甚至第四十五條還規定：中國征信中心可以依法向行政機關、司法機關，金融機構之外的企事業單位等收集相關信用信息。“企事業單位”本身就是一個籠統的概念，我們不得不問的是，其他征信機構是否也屬于企事業單位呢?如果答案是肯定的話，那么即便其他征信機構通過“非正規”渠道獲得了一些中國征信中心無法獲得的信息資料，是否也必須無償的拱手相讓給征信中心?可見，這些民營征信機構根本無任何競爭優勢可言。同樣，《條例》第十條規定：設立征信機構實繳注冊資本不少于500萬元人民幣，征信機構從事信用報告業務的，實繳注冊資本不少于5000萬元人民幣。參照目前我國民營征信機構的發展現狀來看，這個規定顯然是十分嚴格的。如果該條例正式實施，這必定意味著我國目前的征信業將面臨著一場徹底的洗牌與行業整合，而過高的門檻，是否本質上存在限制民營征信機構發展的嫌疑?

針對《條例》關于征信機構問題的規定，筆者提出了以上四點疑惑，其對央行所屬的官方性質的中國征信中心的質疑最多。為此，筆者為中國征信中心設計了兩條“出路”。第一種是，賦予中國征信中心真正的、市場化的、獨立的企業性質，即將中介服務職能從政府部門中分離出去。具體措施是，徹底劃清中國征信中心與央行之間的從屬關系，將征信中心企業化，但同時不再賦予征信中心獲得金融機構信用信息的絕對權力，明確其盈利目的與有償服務模式。人民銀行既有監督征信市場、民營征信機構的權力，同時也有管理中國征信中心的權力，并且對其有同樣的規定與要求。這樣做即可以給中國征信中心必要的生存條件，又還原了征信市場公平的競爭環境。第二種是，徹底取消中國征信中心的有償服務權，將其變為征信監管部門的一部分。具體措施是，將中國征信中心定位為事業單位而非企業性質的征信機構，其業務范圍有別于征信機構，僅從事全國統一個人和企業(甚至可考慮加入政府、其他事業單位等)信用信息基礎數據庫的建設、運行和管理工作，不再從事提供信用報告、信用評分、信用評級等有償服務業務。將真正的信用服務歸還給市場，這樣做既可以完善征信監管部門的監管職能，保證監管的有效性和監管機構的中立、公正和權威性，又能夠為征信機構提供完善、科學和可靠的信用資源，以此活躍征信市場，促進征信市場的公平競爭與優勝劣汰。兩種方案，孰優孰劣，有待進一步探討，但筆者更傾向于后者。

二、信息主體保護問題

征信活動對普通信息主體來說一般存在著兩難困境的局面，一方面信息主體可以依托已經形成的個人信用信息更加便利的獲得其他部門的服務與幫助；而另一方面，又因這些私人信息多半屬于個人隱私資料，使得信息主體在征信過程中常選擇回避、不積極和擔憂的態度。可見，征信活動的順利開展，必須以對信息主體權益的有力保護為基礎。從我國征信業發展的進程來看，消費者權益保護以及個人隱私保護問題十分突出，時常有消費者重要的個人隱私信息被不法分子通過非法渠道獲得，并對信息主體造成了嚴重的侵害。《條例》參照國外經驗，對征信不良記錄的保存年限進行了明確的規定，首度提及個人負面信用記錄最長保留7年，其中個人不良信用記錄保存5年，個人犯罪記錄保存7年。該規定的提出，是完全符合國際慣例的，例如美國對一般的負面信息保留7年，破產的、特別嚴重和明顯惡意的負面信息保留10年，超過保留期限，負面信息會馬上在個人信用報告中刪除。

但是，從具體條文和措辭上看，《條例》雖強調信息主體的保護問題，但其中幾項條款還是存在一些漏洞或不妥之處，值得進一步商榷。

其一，缺乏對征信內容，即哪些信息屬于征信范圍進行明確的說明。征信業最重要和最基礎的元素就是能夠證明信用水平的信息。隨著我國征信市場的不斷發展，以及人民銀行征信系統數據庫的不斷完善，更加全面的、涉及更多領域和層次的信用信息可能將被逐步納入到征信體系中。但是，并不是信息越全、越廣，就說明征信體系越健全、征信市場越發達。事實上，目前我國征信系統中的內容具有很大的隨意性，比如一些地方將電信用戶的繳費信息納入其中，還有些地方將酒后駕駛和醉酒駕駛等個人信息也納入其中。如果沒有一個全國性明確的范圍界定，必將損害公民的合法權益，甚至出現監管套利的情況。例如到其他省份辦理電信業務，逃避本地市場監管，破壞市場秩序、引起市場混亂。當然，有人會說，征信內容是隨時間和市場發展不斷變化的，屬于一個動態的范圍。這種說法不無道理，但是即便無法明確征信的內容，也應該明確有權增加征信內容的機構、條件及其程序。遺憾的是，《條例》也沒有對這方面內容進行規定和說明。

其二，沒有強調征信過程中的主體參與的形式與程度。征信行為從本質上講是為信息主體服務的，信息主體有義務更有權力參與其中。試想，一個沒有信息主體參與的征信市場，何談能有效的為主體服務?目前，我國征信業仍停留在“單方記錄”階段，只由征信機構單方運作，而缺乏公眾的參與。在現實中，不少人被銀行或者電信企業、社保機構單方面納入不良信用記錄，公民信貸權利已經造成損害，而當事人對此還渾然不知。從國外的經驗來看，信息主體的參與形式主要是通過賦予其事前知情、事中異議和事后申辯的權力。在國外如果一個人的不良信用信息在將被列入黑名單之前，一般都會得到2次～3次的提醒，以確認這個信息是否真實，并賦予信息主體一定的異議權以便解釋說明。即便是錯過了爭議期限，不良信息已成事實，信息主體也有權進行申辯，使錯誤及時得到更正。從這個過程來看，要保證信用信息的準確，最重要的環節就是事前的通知義務。《條例》雖然強調了信息主體的知情權和申辯權，但對具體的操作機制沒有明確說明。甚至還給征信機構的“不作為”留下了空子。例如，《條例》第四十四條規定：金融機構應當準確、完整、及時地向中國征信中心報送其客戶的信用信息。報送前可以不取得信息主體的書面同意，但必須以適當的方式向其告知提供情況。這樣的規定有模棱兩可的感覺，“可以不取得信息主體的書面同意”和“適當的方式”都屬混沌之詞。特別在現代社會，因人員流動性大，征信機構根本無法保證能以適當的方式與信息主體保持溝通，這些不良信用信息很可能會在不知不覺中被記錄，卻無法保證這些不良信息的真實性、準確性。

其三，沒有說明當出現錯誤信用信息時的責任歸屬及賠償問題。《條例》雖然規定了錯誤信息的更正程序，但卻沒有涉及造成錯誤后果的責任懲罰與賠償機制。《條例》第四十條規定：信息主體認為其信息存在錯誤、遺漏的，有權向征信機構提出異議，要求更正。征信機構應當按照國務院征信業監督管理部門的規定受理異議申請，并在收到異議申請之日起20個工作日內完成對異議信息的核查和處理，書面答復異議申請人。個人提出異議申請，征信機構未按照前款規定辦理的，該信息主體有權以書面方式要求該征信機構一次性刪除其全部信息。第四十一條規定：信息主體認為征信機構、信用信息提供者和信用信息使用者侵害其合法權益的，可以向國務院征信業監督管理部門投訴。這些規定雖體現了某種程度上的公正性，即確認了信息主體擁有異議權，但不僅無法挽回不良信息已經納入征信系統，已成既定事實之后給信息主體造成的不良后果，更沒有說明誰應該對此負責?如何懲罰?如何賠償?因為《條例》并沒有賦予信用主體通過司法途徑進行維權，所以一句“向監管部門投訴”是無法從根本上解決問題的。

其四，沒有給不良記錄的界定留有靈活的、足夠的空間，沒有賦予征信機構細致調查的義務。信用信息本身十分復雜，不僅內容千奇百怪，每項內容的原因也是紛亂復雜。在實際操作過程中，各種復雜情況都可能出現，這些情況處理不好，不僅會產生錯誤的征信信息，更會給信息主體造成損害。例如，以信用卡還款信息來看，央行征信系統只顯示過去24個月逾期還款記錄。在統計上，不論是逾期1天還是1個月，都顯示為一次逾期還款不良。這樣的操作事實上是無視公平的，因為逾期1天和逾期1個月存在著本質的區別。更何況，央行自身的清算系統也存在著制度上的障礙，例如，目前多數跨行或異地匯款無法做到及時到賬，即便消費者在“最后一個安全日”還款，可能也會造成一筆逾期記錄。

其五，將部分最重要的信用資料排除在征信范圍外。《條例》第三十六條將收人數額、存款、有價證券、不動產和納稅數額等信息排除在征信范圍外。如果從保護公民隱私權的角度看，這樣的規定無可厚非，但征信機構一旦失去這些能夠代表征信主體信用情況的最核心的指標，那么征信質量可能無法得到保證。公民的收入和納稅額度、企業的經營狀況與納稅情況，在理論上不應該是保密的，在市場經濟條件下，這些信息都應該是公開的。如果征信環節不涉及這些信息，那么依托其他資料而形成的信用評級結果至少應該說是不科學的。當然，參照國外經驗，部分國家也是將收入狀況等信息排除在征信范圍之外，而是納入了欠稅情況這樣的間接指標，但是之所以可以這樣做是因為這些國家有完善的納稅和報稅體系。目前我國這些條件均不具備，所以可以適當的考慮納入收入信息作為替代之選。

針對以上五點問題，筆者認為應該進一步細化《條例》，并明確以下十點內容，以對信用主體做到切實的保護。第一，明確哪個部門有權規定或更改征信內容；第二，明確修改征信內容的條件和程序；第三，明確哪些信息應該被納入到征信體系；第四，明確哪些信息永遠不應該被納入征信體系；第五，明確哪些信息目前不應該納入征信體系中，何時應予以吸收；第六，明確征信體系中信用主體的參與形式；第七，明確規定不良記錄的事前提醒、通知義務；第八，明確信用主體對評價結果和不良記錄提出異議、進行申辯的渠道和程序；第九，明確錯誤不良記錄造成后果的處罰、賠償機制；第十，明確征信機構對不良記錄的盡責調查義務。

三、其他一些規定

《條例》中還有一些規定存在著不完善的地方。例如，《條例》第四條規定：國家依法保障征信市場的健康發展，對從事個人征信業務和從事法人及其他組織征信業務實行區別管理。通讀《條例》，筆者發現這個區別對待僅是指：除中國征信中心外，征信機構收集和使用個人信息一般必須征得信息主體的同意，而對法人及其他組織僅要求征信機構在對外提供信用信息時則應當取得其同意。個人和企業的信用信息資料、信用信息來源及使用范圍存在著很大的不同，為了保證征信系統的有效運作及信息主體的合法權益，有關個人和企業的區別對待問題應該進一步論證和細化。

《條例》第八條規定，征信機構可以依法成立行業自律組織，實行自律管理，但卻沒有明確行業自律組織的具體形式、組織機構及職責權力。由于行業協會較政府而言，更為了解和熟悉本行業的技術情況，對市場的刺激和反應更為敏感，因此，通過信用行業協會建立更具體、更明細的行業運作規范，強化本行業的自律，成為發達國家普遍采取的征信管理的措施之一。具體來看，征信行業協會有助于促進行業內部的信息交流，促進征信機構信息采集和處理效率的提高；征信行業協會通過從業人員的培訓與資格認證，有助于提高征信行業的人員素質。發達國家的征信業均成立有行業協會，例如在美國，信用管理協會、信用報告協會、美國收賬協會等一些民間機構在促進征信市場發展方面發揮了重要作用。鑒于行業協會的重要性，筆者建議《條例》應該更加詳細的闡述征信行業協會，特別應該明確行業協會的法律地位與職責權力。

《條例》明確了中國人民銀行是國務院征信業監督管理部門，負責對征信機構及其業務活動實施監督管理，但沒有說明央行是否是惟一的監管部門，也沒有說明央行在征信管理中與其他已有的監管部門之間的關系。歸納目前的地方性征信法規，對征信業的監管大致包含三種類型：一是設立新機構行使行業監管職能。例如上海專門成立了征信管理辦公室、深圳成立了信用征信及評級監督委員會。二是由地方政府指定一個部門為行業監管部門，例如廣東、安徽等省的發改委。三是由社會信用體系建設領導小組或協調小組行使監管職能，如寧波市等。如果僅確認央行為惟一的監管主體，事實上是將整個征信業當做金融業來監管，客觀上存在著“越位”和“擴權”之嫌，所以筆者更傾向于構建多層次的綜合監管體系。《條例》實施之后，央行的監管地位明確后，勢必會存在與已有的地方性監管部門的權力沖突問題，如何協調和解決應該納入《條例》的相關規定之中。

針對《征信管理條例(征求意見稿)》的內容，筆者提出了以上一些看法和建議，以期為市場提供更加完善的法治環境。但是，筆者也認為在一部法規中是無法做到面面俱到的，例如美國通過大約16部法律法規才形成了較為完善的征信法律框架。所以，筆者不僅希望《條例》能夠更加完善，取得較好的執行效果，更期望通過其他法規的補充，并在適當的時候出臺《征信’法》，構建我國完善、健全的征信法律法規體系，以此促進征信業的健康發展。