國外促進經濟區域發展的財政政策與啟示

摘要：在對國外經濟區域和我國主體功能區比較的基礎上，有針對性地介紹了國外促進經濟區域發展的公共財政政策做法和實踐，并從中得出了對我國建設主體功能區的啟示。

關鍵詞：經濟區域；主體功能區；公共財政政策

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)－0051－04

一、國外經濟區域與我國主體功能區的比較

推進形成主體功能區是我國“十一五”規劃《綱要》提出的重大戰略，

“主體功能區”也是《綱要》提出的新概念，過去國內外并無類似提法。《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發[2007]21號)對編制全國主體功能區規劃提出了相關要求，但編制過程及規劃實施存在諸多矛盾和困難，尤其在公共財政政策的設計和實施方面更是如此。從國外看，與我國“主體功能區”相近的是“經濟區域”，其實踐經歷了較長時間，也積累了很多經驗，值得我們借鑒。

嚴格地說，我國的“主體功能區”與國外的“經濟區域”不是一個概念，兩者既有相似之處，又有很多不同點。從服務于經濟社會發展的角度看，國外的經濟區域主要分為“標準區域”和“問題區域”兩大類，將國外“經濟區域”與我國“主體功能區”相比較，不難發現兩者的異同：

——相似之處。兩者都是為服務于經濟社會發展需要而制定的區劃，制定主體都是政府部門，目的都是要承擔國家或區域發展的某些功能、解決區域發展中的某些問題，其實施也將隨經濟社會發展需要而相應調整。

——不同點。(1)綜合目標差異。我國“主體功能區”不單純等同于國外的“問題區域”或“標準區域”，而是同時具有空間規劃和特定區域或問題區域劃分的性質。(2)理念差異。我國“主體功能區”更突出“主體功能”理念，它是戰略性、基礎性、約束性、系統性的宏觀整體規劃，要承擔特定的“主體功能”，要引導形成人口、經濟、資源環境相互協調的發展格局，并逐步實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務的目標。(3)政策制定與協調。與國外經濟區域相似，我國主體功能區政策也要推動區域實現某些功能，但由于我國區域發展差距較大而更多地體現出政策的差異性，并且除主體功能區政策外，還有西部開發、東北振興等多種區域政策，由此導致政策之間必然存在協調問題。(4)政策完善度。與國外經濟區域政策制定和實施已形成體系并較為完善相比，我國主體功能區政策因誕生時間短、承擔功能大、目標更高等因素，決定了相關政策必然存在不完善之處。

二、國外促進經濟區域發展的公共財政政策

從促進區域發展角度看，國外經濟區域大致有膨脹區(密集區、過密區)、重點開發區(落后區、欠發達區)、限制類、保護類等四大類區域，其分別與我國主體功能區的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發等四大類區域相對應。為此，我們從國外上述四大類區域入手，分別介紹其成功的公共財政政策，以期借鑒。

(一)膨脹區的公共財政政策做法

膨脹區是需要優化開發的區域，國外對這類區域的財政政策主要集中在優化經濟活動的空間結構、開發新區、促進經濟活動擴散等方面。

1.建立許可證制度，引導和控制企業在區域內選址

主要是以發放許可證的方式對企業的選址進行調控。如英國從20世紀40年代中期就開始控制企業向繁榮地區過分集中，并規定只有獲得貿易委員會的建設許可證才可新建工廠；60年代以后，許可證制度繼續加強，專門成立辦公機構選址局，支持辦公機構從倫敦等過密區遷出，并加強對中部、東南部地區開發證書的發放控制。法國類似，1955年專門通過“凡在巴黎創辦企業必須經政府批準并取得許可證”的法令，并以違規罰款等方式確保該規定執行。

2.建設新城和促進區域分散化發展

推進新城建設，促進區域分散化發展，是轉移膨脹區過多企業和投資、促進其他區域發展的重要舉措。首先提出該項政策的是莫斯科，英、法、韓等國的做法比較典型。英國是資本主義國家中最早控制大密集區發展的國家，其從20世紀40年代起就開始獎勵人口和公司從首都遷往周邊的新中心或其他中心。法國先后設立“經濟和社會發展基金”、“地區開發獎金”，對外遷企業或機構發放，并提供各種優厚資助。在建設新城方面，韓國為鼓勵房地產業發展，在首爾周圍建設新城，促進郊區發展；法國則在其“1970年至1975年的城市發展規劃”中決定在里昂、里爾等城市周圍建立衛星城，促進農村地區的經濟活動。

3.征收擁擠費

征收擁擠費是優化過密區發展環境的重要措施，不僅包括對建筑、辦公場所等的收費，還包括對交通擁擠的收費。經典的例子是倫敦，其為解決交通幾近癱瘓的狀態而于2003年在最為擁擠的倫敦“中心區”實施“交通擁擠收費”計劃，對收費的時間、區域范圍、適用對象、收費金額、收費方式、處罰規定和優惠(免費)車輛等均作了明確規定。

(二)重點開發區的公共財政政策做法

針對重點開發區域(落后區、欠發達區)的開發，是國外經濟區域公共財政政策的重點，這類政策內容和體系龐雜，涉及基金、補貼、稅收、投資、價格、信貸、金融等各個方面。

1.設立地區發展基金，大力支持區域基礎設施建設。優化發展環境

設立地區發展基金促進區域發展是該類區域政策的重中之重。歐盟和美國的做法比較典型。歐盟先后設立歐洲地區發展基金，以及后來由該基金和歐洲社會基金、歐洲農業保證和支持基金合并而成的結構基金等，大力支持基礎設施建設。歐洲地區發展基金(ERDF)設立于1975年，隨后基金額度迅猛增長，從最初的2.58億埃居增加到1989年的42.94億埃居。旨在進一步支持落后區域發展的歐洲結構基金設立于1988年，基金數額1989年、1993年連續翻番，總額高達600億埃居@。美國類似，1902年國會通過《紐蘭茲開墾法》，并設立干旱土地開墾基金，資助水利工程建設，二戰后陸續興建的水系工程使亞利桑那和加利福尼亞州南部干旱地區建成了500萬英畝灌區。

2.大力推進區域工業化進程

美國在南部和西部開發過程中，通過貸款方式吸引大批工業企業遷入，南部區域的原子能、電子、通信設備、生物制藥等高科技產業和新興工業得到迅速發展。1980年西部人均獲得聯邦防務合同和防務薪金743美元，遠遠超過515美元的全國平均水平@；州財政收入的25％以上依靠聯邦國防開支的州也全部集中在西部。意大利也相似，1965年～1975年，政府三次增撥資金于南部工業化開發，并明確要求國家控股公司，特別是意大利的大型國營企業，必須將投資的40％投在南部地區，并規定其投資金額的40％應為直接投資。

3.以補貼方式支持農業發展

1933年，美國“農業調整法”規定，農業補貼的主要獲得者為玉米等6種“基本商品”的種植者，同時還規定農場規模越大獲得的補貼越多。這些做法使美國南部成了最大受益者，因為在所列6種基本商品中，南部幾乎壟斷了其中4種作物的生產，同時南部農場規模比一般農場要大得多，由此大大促進了南部開發的進程。

4.以各類優惠政策引導人力資源合理流動

美國為促進落后地區開發，規定給遷移戶發放遷移補貼費，并為其提供就業培訓費、就業機會或信息；以稅收和信貸優惠方式，鼓勵在南部地區投資；加大對落后地區的教育投資，并制定住宅建筑法，引導人口合理流動。1940年-1993年，美國人口區域重心也由此發生重大變化：西部、南部人口比重分別從10.8％和31％上升到21.7％和35％，而東北部和中西部則分別減少了7.3％和6.7％。

5.金融支持科技發展，帶動區域繁榮

如美國20世紀30年代發端于斯坦福大學等的科研與開發活動，以及60年代的高技術革命，造就了世界聞名的“硅谷”；而當地高科技產業的發展又帶動了區域金融行業、房地產業、零售業等的繁榮，使得該地從農業城市發展成美國有名的高技術工業城市。

(三)限制類區域的公共財政政策做法

國外限制類區域的公共財政政策一般集中在生態建設、維護與補償，以及開展生態移民并對其進行補助等方面。

1.建立健全區域合作機制，促進生態保護與補償

典型的例子是德、捷兩國對易北河生態保護與補償機制。該河上游在捷克，中下游在德國，因未實施流域整治以致水質下降。由此兩國協商達成雙邊協議，成立雙邊合作組織共同整治易北河，經費主要來源于居民和企業的排污費、財政貸款、研究津貼以及下游對上游的經濟補償等。哥倫比亞地區的流域管理計劃也類似，鑒于河流的跨地區性，哥政府在全國成立區域自治機構全面負責流域管理和協調，并建立全國性的資金籌措系統確保資金來源。

2.設立生態稅和生態補償保證金制度

生態環境稅在OECD國家已經比較成熟，目前西方國家普遍開征的環境稅有空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅等。美國自1987年開始實施生態稅收制度，提出對SO和NO的排放征稅。瑞典頒布了世界第一個生態稅調整法案，根據產生二氧化碳的來源對油、煤炭、天然氣等征收碳稅。生態補償保證金制度則以美國國會1977年通過的《露天礦礦區土地管理及復墾條例》較為典型，其“采礦企業每采掘一噸煤，要繳納一定數量的廢棄老礦區的土地復墾基金，用于復墾實施前老礦區土地的恢復和復墾”等規定即是典型做法。

3.推進生態移民并進行補償

這種做法國際上比較普遍，尤其退耕還林還草更為典型。美國20世紀30年代開始實施的保護性退耕計劃(Land Retirement for Natural Re-source Conservation)、1956年的“土地銀行”(soil Bank)、1985年的保護區計劃(ConservationReserve Program，CRP)等，都是這方面的經典做法，成效顯著：1959年-1968年，僅根據土壤銀行計劃退耕的耕地每年就有445萬-1174萬公頃，有效推進了生態保護工作。

(四)保護類區域的公共財政政策做法

國外保護類區域一般指依法設立的自然保護區域，其財政政策主要是控制人為因素對自然生態環境的破壞、干擾和各種不合理的開發活動等。

1.建立健全管理機構和管理體系，并以完備的法律體系確保公共財政來源

美國國家公園是一個完整的、三級垂直管理的國家公園管理系統，國家公園和州立公園分工明確。20多部聯邦法律，幾十部規則、標準和執行命令保證了美國國家公園作為國家遺產在聯邦公共支出中的財政地位。

2.設立特定制度，規避區域可能產生重經濟利益、輕資源保護的隱患

西班牙在文化遺產保護方面專門有一個“1％文化”政策，規定：建造公共設施的經費中的1％必須用于西班牙歷史遺產保護和豐富，或用于促進藝術創造，尤其是有關文物及其環境方面的藝術創造。美國國會1965年通過《特許經營法》，規定國家公園管理機構不得從事商業性經營活動；公園內的商業經營項目必須通過特許經營的辦法委托企業經營，這就使管理者和經營者成功分離，規避了重經濟效益、輕資源保護的事情發生。

3.大力支持基礎設施建設和推進生態移民

二戰后針對因游客大增而引致的旅游服務設施嚴重不足的問題，美國國家公園局啟動“66計劃”：從1956年開始用IO年時間、花費10億美元改善公園基礎設施和旅游服務設施條件，很好地滿足了游客需求。同時，與限制類開發區相似，保護類區域也積極開展生態移民，建立生態補償基金和完善的生態補償機制，具體做法可參見上文限制類開發區的做法。

三、國外財政政策實踐對我國主體功能區建設的啟示

國外促進經濟區域發展的公共財政政策實踐。對我國推進主體功能區建設有著重要的借鑒意義，我們可以至少得到以下啟示：

1.要充分發揮政府與市場在促進區域發展中的不同作用

我國主體功能區建設是一項系統工程，需要充分發揮政府、市場和社會等多方面作用，既要政府引導，又要充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。意大利南部開發的先期教訓，美國西部、日本北海道開發的成功經驗，都證明了政府與市場合作對區域開發的重要性。

2.要建立健全區域協調機制，完善法律法規體系

我國主體功能區尤其重點開發區建設涉及領域廣、問題多、利益復雜，建立健全區域內和區域間的協調機制，并以較為完善的制度、法律法規為保障，有助于區域間問題的解決。如歐盟區域政策強調成員國都能參與機構組成和權力分配，委員會、理事會、歐洲議會等職責明確，區域政策和活動均受法律約束；德國易北河、哥倫比亞的流域管理計劃等，也都是區域協作成功的案例。值得借鑒。

3.要做好財政轉移支付的制度設計

財政轉移支付是我國主體功能區尤其是其中的限制開發區、禁止開發區開發建設的重要財政政策內容，必須做好制度設計工作，不僅要將國家財政支持與地方自立相結合，財政轉移支付制度還要以徹底的分稅制為基礎，嚴格界定各級政府的事權和財權，資金要有穩定的來源。歐盟、澳大利亞、德國等的成功經驗都證實了上述結論。

4.要以國家財政投入為主，加強基礎設施建設，優化區域發展環境

基礎設施建設是區域開發的重點，尤其對重點開發區域或欠發達地區來說更是如此，這方面應以國家財政投入為主。這也是國外同類區域開發成功的典型特征，如日本政府財政支出中，基礎設施投資就占近一半比重。

5.運用優惠政策支持中小企業發展，吸引資源要素流入

中小企業是我國主體功能區尤其是落后地區開發的重要力量，要綜合運用稅收、補貼、貸款支持等手段，有針對性地吸引其落地生根、發展壯大。可借鑒意大利南部開發經驗，把資金政策作為特別干預的重要手段，以優惠措施吸引資金和企業進入，加快區域開發。

6.積極引入智力資源，支持區域創新，提升地區自我發展能力

創新是提升區域自我發展能力的關鍵，高層次人才的培育和引入又是促進創新的支撐。加強人力資源開發和實現人口流動，我國既可以借鑒歐盟培訓各層次專業人才的經驗，也可以像巴西政府那樣成立區域教育基金，還可以如美國以教育、引進、職業培訓等多種方式對不發達地區的人力資源進行開發、提高勞動者素質，奠定區域自我發展的支撐。對于欠發達地區而言，還要注意打破觀念束縛，樹立勇于創新的精神。