地方告中央

地方與中央的矛盾，地方官員和中央政府之間的爭執(zhí)，說自了，還是法與權(quán)之間的矛盾。

1932年秋天，設(shè)在萊比錫的魏瑪共和國憲法法院受理了一樁奇特的訴訟案。案件的原告是普魯士自由邦前總理布勞恩(Otto Braun)以及七位被解職的部長，他們以該邦國務(wù)部的名義，會同普魯士邦議會中的天主教中央黨和社會民主黨議會黨團(tuán)以及巴伐利亞、巴登兩個邦的國務(wù)部，控告作為起訴反方的魏瑪共和國違反憲法!

官司的來由得從當(dāng)年7月20日的“普魯士政變”說起。1932年春夏之交，德國陷入嚴(yán)重的政治危機(jī)。4月24日普魯士邦議會(Prussian Landtag)大選中，執(zhí)政的“普魯士聯(lián)盟” (由社會民主黨、天主教中央黨和民主黨聯(lián)合組成)在423個議席中總共只得到163席，而極右翼新貴納粹黨在贏得162個議席之后，已經(jīng)成為了普魯士第一大黨。由于組建新政府、正式上臺執(zhí)政需要在議會中占據(jù)半數(shù)以上席位，而納粹黨既不愿和德共(57席)聯(lián)手，也不肯向普魯土聯(lián)盟妥協(xié)，這就使得新政府遲遲無法產(chǎn)生。在此情況下，邦總理布勞恩只得援引《魏瑪憲法》第59條的規(guī)定，宣布由已經(jīng)在選舉中失利的三黨聯(lián)盟組成看守內(nèi)閣、繼續(xù)代行政務(wù)，直至新政府正式組成。

問題在于，普魯士邦乃是全德的政治重心，該邦大選的結(jié)果絕非單純的地方事務(wù)，同樣與聯(lián)邦政府的態(tài)度緊密相關(guān)。而此時在柏林執(zhí)政的弗朗茨-巴本內(nèi)閣，卻是一個形式上超然于政黨之外、實(shí)質(zhì)上又與政黨紛爭脫不開關(guān)聯(lián)的怪胎一一自兩年前社民黨總理米勒因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)自行辭職之后，總統(tǒng)興登堡便拒絕再根據(jù)混亂的國會選舉結(jié)果來任命總理，他動用了憲法第48條賦予總統(tǒng)的“緊急專政權(quán)”，先后委任中央黨人布呂寧和巴本繼任總理。

在此期間，中間偏左的社民黨依然是聯(lián)邦國會中的頭號黨團(tuán)(577席中占143席)，他們頻頻出擊，否決政府的大政方針。巴本這個總理雖然得到總統(tǒng)的支持，在國會卻是個“跛腳”，迫切需要得到國會第二大黨納粹黨(107席)的支持。為了和納粹達(dá)成妥協(xié)，在聯(lián)邦議會中真正確立政府的權(quán)威，巴本想出了一個交換方案：中央黨在普魯士邦新議會中擁有67個席位，假如該黨脫離普魯士聯(lián)盟、與納粹黨聯(lián)合，再加上親納粹的民族人民黨(31席)，就可以在423個議席中占據(jù)260席，組成一個以納粹黨為主體的普魯士邦新政府。作為交換，納粹黨在聯(lián)邦議會中也與中央黨(67席)、民族人民黨(41席)聯(lián)手，對抗社民黨的力量。這樣，傳統(tǒng)上在聯(lián)邦議會和普魯士邦議會都占優(yōu)勢的社民黨、中央黨、民主黨三黨聯(lián)盟就由這個新的三黨聯(lián)盟取代，巴本總不會吃虧。

在這個交換計(jì)劃里，社會民主黨是唯一的犧牲品。該黨雖然執(zhí)政業(yè)績一塌糊涂，但畢竟是魏瑪共和國歷史最久、影響力最大的政黨，得到大部分中間派選民的支持。為了抵制巴本的陰謀、并在7月底的聯(lián)邦議會選舉中重奪主動權(quán)，社民黨決定首先在普魯士邦發(fā)起反擊。 “代行政務(wù)”的看守內(nèi)閣先是把一大批社民黨人硬塞進(jìn)邦政府和過去不帶黨派色彩的公務(wù)員隊(duì)伍，接著又公開宣布普魯士邦警察(歸屬邦內(nèi)政部管轄)將優(yōu)先專注于本邦內(nèi)部的事務(wù)，拒絕無條件履行聯(lián)邦政府的某些政令。

“內(nèi)政部”大約相當(dāng)于我國的公安部，一個省的公安廳居然宣稱自己可以“有選擇”地執(zhí)行中央政府的命令，偏偏這個省還有足足9萬多警察，豈不是要造反?巴本一看狀況不妙，馬上反擊：7月17日，普魯士邦的納粹黨沖鋒隊(duì)和共產(chǎn)黨工人武裝在阿爾托納發(fā)生槍戰(zhàn)，聯(lián)邦政府宣布：普魯士邦看守內(nèi)閣已經(jīng)喪失對社會秩序和公共安全的控制。三天之后，7月20日上午10點(diǎn)，興登堡總統(tǒng)再度動用緊急專政權(quán)，宣布中止普魯士邦國務(wù)部的一切職能，由聯(lián)邦政府直接管理該邦一切事務(wù)，并委任巴本總理為普魯士邦“國家專員”。

巴本帶著聯(lián)邦內(nèi)政部長蓋爾等一千人趕到布勞恩那里，宣稱：如若不從，就要動用軍隊(duì)。布勞恩倒想抵抗一番，但社民黨執(zhí)委會作出了交權(quán)，避免流血的決定。此后普魯士邦由“國家專員”直轄了半年才恢復(fù)運(yùn)作。而1932年秋天這起“官告官”案件的核心問題，就是聯(lián)邦政府中止布勞恩內(nèi)閣的運(yùn)作有沒有合法性。

《魏瑪憲法》第19條規(guī)定，只有在涉及一個邦與國家的訴訟時，才能由共和國出庭。而l 932年這起案件中，布勞恩及其部長雖然已被解職，卻依然使用普魯士邦國務(wù)部的名義，以該邦政府的代表身份自居。他們是合法的訴訟主體，中央黨和社民黨議會黨團(tuán)則不是。而在遭受控告的共和國名義下，顯然還包括那個已經(jīng)由總統(tǒng)授權(quán)、成為普魯士邦全權(quán)者的“國家專員”。那么，到底有幾個普魯士邦呢?倘若進(jìn)一步追問下去，則已經(jīng)在選舉中失利、只是代行政務(wù)的布勞恩政府。是否有足夠的正當(dāng)性宣布其警察拒絕履行聯(lián)邦政令?而擁有緊急專政權(quán)的興登堡總統(tǒng)，又是否可以對作為聯(lián)邦自身一部分的普魯士邦行使這種具備“例外”性質(zhì)的權(quán)力呢?著實(shí)亂得很。

在“官告官”案件中擔(dān)任聯(lián)邦政府代表的憲法學(xué)家卡爾·施米特，后來把對案件的思考寫成了他的教授就職報告。在這篇名為《帝國、國家、聯(lián)邦》的妙文中，施米特指出了普魯士一德國歷史的特殊性對其中央與地方關(guān)系構(gòu)成的影響：1871年建立的德意志第二帝國名為“帝國”(Reich)，實(shí)際上卻是普魯士這個現(xiàn)代國家(staat)通過擊敗以奧利地為首的松散德意志聯(lián)邦(Deutscher Bund)，將諸德意志邦國整合進(jìn)一個新的“國家聯(lián)邦”的產(chǎn)物。

它固然是全德意志民族統(tǒng)一的共同體，卻又允許各邦國保留其君主，包含著大量二元對立的要素。其最大的特殊性在于，整個國家的存在依賴于普魯士這個首要和優(yōu)勢的大國，這種依賴性通過1871年的《俾斯麥憲法》在法理上給予了確認(rèn)。不過到1918年之后。普魯士的霸權(quán)地位隨著第二帝國的滅亡和《俾斯麥憲法》的終止，在事實(shí)上已經(jīng)不存在了。1919年的《魏瑪憲法》保留的只是第二帝國的聯(lián)邦制組織結(jié)構(gòu)，共和國政府既不打算讓各國繼續(xù)保有獨(dú)立的國家性質(zhì)，也不打算要一個事實(shí)上的“聯(lián)邦國家”。各邦的存在與其說是一個政治決定，還不如說是出于習(xí)慣和行政上的方便。

普魯士邦代理政府在“官告官”案件中的誤差，就在于從字面而不是實(shí)際的政治權(quán)勢上理解了“聯(lián)邦”的定義。布勞恩政府(乃至其身后的社會民主黨議會黨團(tuán))一方面大力彰顯普魯士邦獨(dú)立的國家性，企圖和共和國(以及作為其全權(quán)代表的興登堡總統(tǒng))“分享”事實(shí)上的全權(quán)；另一方面，他們打的卻又是聯(lián)邦主義的旗號。“國家”與“聯(lián)邦”聯(lián)手，逼得處于守勢的共和國總統(tǒng)拿出緊急狀態(tài)權(quán)這個殺手锏一一根據(jù)《魏瑪憲法》第48條， “聯(lián)邦大總統(tǒng)對于聯(lián)邦中某一邦，如不盡其依照聯(lián)邦憲法或聯(lián)邦法律所規(guī)定之義務(wù)時，得用兵力強(qiáng)制之”，不用和國會商量。

他選的也正好是普魯士邦政府的命門：對于“公共安全和社會秩序”是否遭到破壞這種典型的例外狀態(tài)，在任一主權(quán)國家的范圍內(nèi)只能有一個裁斷者。介入的權(quán)威出了手，布勞恩只好早早跑路，遠(yuǎn)赴萊比錫去告狀。

1932年10月17日，施米特在憲法法院代表共和國政府做最后陳辭時嚴(yán)正指出：“普魯士的確有其榮譽(yù)和尊嚴(yán)，可是在今天，這種榮譽(yù)的受托管理者和捍衛(wèi)者乃是共和國。”不過在25日，法院還是判決“普魯士政變”違憲，理由是根據(jù)《魏瑪憲法》第17條第2款，“各邦政府應(yīng)得人民代表之信任”，共和國方面不可撤銷、更不可任命一個邦政府。社會民主黨的羊群自以為趕走了牧羊人便可天下大吉，哪知隨后就來了一頭狼

1933年1月30日，由于社民黨和中央黨還在想著分權(quán)，拒絕接受總理施萊歇爾將軍(他也是總統(tǒng)以緊急專政權(quán)任命的)提出的推遲國會選舉、以武力鎮(zhèn)壓議會第一大黨納粹黨的建議，橫下一條心的興登堡只好直接授權(quán)希特勒這個“得人民代表之信任”的撒旦組閣。希特勒上臺后馬上投桃報李，以一部《國家專員法》拔除了所有各邦的議會制：誰也別爭了。

在二戰(zhàn)后制定的《德意志聯(lián)邦共和國憲法》(波恩憲法)中，雖則“聯(lián)邦國家”變成了既定的事實(shí)，但布勞恩一干人當(dāng)初在“官告官”案子中反對的“違憲行為”，卻以“聯(lián)邦強(qiáng)制”的名義載人了正式法條。所以說中央告地方，官告官，形式上是法，實(shí)質(zhì)上卻是權(quán)。“權(quán)”的問題之所以沒法以“法”的形式解決，就在于任何“法”都需要主體的介入才能得施行，而主體一介入就引致權(quán)力，而且還得是全權(quán)，否則無法前進(jìn)。還是施米特說的好啊： “既然憲法是一種政治性的東西，因而憲法法院還需要基本的政治決斷。”