基于科學公正目標的稅收機制運行探討

摘要:由于稅收作為一種分配工具，在社會經(jīng)濟生產和社會生活中起到重要的調節(jié)作用，因此，需要對稅收機制的運行進行科學的管理，同時，還需要兼顧社會公正目標導向。為了促進稅收機制的良好運行，應該完善管理體制，調整內在結構，以取得好的社會效果。

關鍵詞:稅收機制;科學分權;稅制結構

中圖分類號:F810.43 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)05-0093-02

社會的和諧必須建立在公平正義的基礎上，喪失了公正，社會成員就容易產生怨恨情緒，可能引發(fā)各種社會矛盾，從而就不能形成和諧穩(wěn)定的社會秩序。“稅收作為一種分配工具，在調節(jié)收入分配、緩解分配不公、促進社會公平等方面具有重要的作用。”[1]當前，實現(xiàn)社會公正的一個重要的方面，就是充分發(fā)揮稅收的職能作用，建立公平的國家收入分配機制。根據(jù)當前稅收運行中顯露的問題，做如下的分析討論。

一、以科學分權為原則，完善管理體制

根據(jù)市場經(jīng)濟原則、效率原則、受益原則、事權與財權相結合原則等，在中央與地方之間合理劃分稅收管理權，保證中央與地方政府能正確行使稅收管理職能，實現(xiàn) “一級財政、一級事權、一級預算”。

具體來說，首先，中央集中管理中央稅、共享稅的稅收立法權、稅種開(停)征權、稅目稅率調整權、減免稅權、稅收政策管理權、稅收征收管理權和稅收收入支配權，并且將對宏觀經(jīng)濟有較大影響，可以保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權集中在中央。其次，在維持總的稅制結構框架不變、保證稅收收入穩(wěn)定增長的基礎上，充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的需求和地方政府運用地方稅調控地方經(jīng)濟的能力，從調動地方政府稅收管理的積極性出發(fā)，適度放權，既有利于地方因地制宜開辟本地新稅源，又有利于解決全國統(tǒng)一稅收立法難于適應各地實際情況的矛盾。最后，加強對地方稅權的約束，以避免地方政府可能會采取的一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟行為，如建立地方稅收立法報中央審查備案制度。一般來說，地方政府在行使地方稅收立法權時，不得損害中央政府的權利，不得侵蝕中央稅的稅基，不得損害其他區(qū)域的權利，不得損害當?shù)鼐用竦臋嗬鹊取?/p>

同時，還需要完善轉移支付制度。一方面，規(guī)范標準收支測算方法，盡快擯棄采用“基數(shù)法”測算標準收入的做法，實行因素法。嚴格按照稅基和標準稅率測算各地標準收入，不斷調整和充實標準支出客觀因素，將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對標準支出影響納入標準支出測算體系。通常人均財政收入高的地區(qū)，其居民對政府提供的公共服務水平的要求也相應較高，政府支出的需求也較大，考慮這一因素對財政支出的影響，有助于實現(xiàn)地區(qū)之間公共服務水平的相對均衡。另一方面，以基本公共服務均等化為目標，調整轉移支付結構。一是規(guī)范與清理專項轉移支付。逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規(guī)劃、指導和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財政轉移給地方政府，將不規(guī)范的專項轉移支付轉變?yōu)橐话阈赞D移支付。與此同時，對中央部委必須保留的專項轉移支付，應使其規(guī)范化。二是逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助。減少對財力充裕地區(qū)的稅收返還，增加對財力薄弱地區(qū)的稅收返還，合理調節(jié)地區(qū)間財政能力差異;并盡快制訂時間表，統(tǒng)籌協(xié)調和安排，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消。三是提高一般性轉移支付比例。通過上述結構調整，增加一般性轉移支付的比例，將其作為中央對地方轉移支付的主要形式，使其占全部轉移支付的比例在50%左右，以適應基本公共服務均等化的總體要求。

再者，需要加強轉移支付制度的法制建設。目前，法制管理的核心是要建立轉移支付預決算制度，從預算的收支測算、編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算等各個環(huán)節(jié)都要規(guī)定嚴格的司法程序。此外，還要建立監(jiān)督體系，如專項補助資金使用責任、項目執(zhí)行結果的驗證制度、審計制度等。

二、以促進公平為目標，調整稅制結構

第一，改革個人所得稅，轉變個人所得稅的模式，促進稅務部門對納稅人的有效監(jiān)管。一是要建立分類綜合(混合)個人所得稅模式。我國現(xiàn)行的個人所得稅制度采用的是單一的分類所得稅模式，對納稅人取得的個人收入，區(qū)分不同的應稅所得項目，實行分項扣除費用，分項確定適用稅率，分項征收。其弊端在于，項目的列舉不能涵蓋各種收入方式;沒有考慮到納稅人的實際納稅能力，既不能反映“橫向公平”，也沒有反映“縱向公平”;不同項目的界限模糊，而扣除費用與稅率不同，造成納稅人合理避稅。目前，世界上征收個人所得稅的國家多數(shù)采用綜合所得稅模式，即歸屬于同一納稅人的各種所得，不論來源，統(tǒng)一按一個稅率公式計算征收。這種模式對個人申報和稅務機關征管、稽查水平的要求很高，必須以發(fā)達的信息網(wǎng)絡和全面可靠的原始資料為條件。目前，我國還不具備這些條件，但是可以選擇建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，即對工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶生產經(jīng)營所得、對企事業(yè)單位的承包(租)經(jīng)營所得、個人獨資合伙企業(yè)經(jīng)營所得等經(jīng)常性的所得實行綜合征收，對其他偶然性所得仍然實行分類征收。二是要加強對高收入特別是灰色收入的有效監(jiān)管。由于“為富不稅”、“高收低納”現(xiàn)象的大量存在，證明了個人所得稅要發(fā)揮作用，僅靠納稅人的道德自律與自醒是遠遠不夠的，在公民納稅意識相對淡薄的現(xiàn)實下，必須依靠稅務部門的有效監(jiān)管。當前，稅務部門在個人所得稅管理過程中個人收入檔案制度、代扣代繳相關制度等正在不斷完善，發(fā)揮了重要的作用。針對目前中國大量存在的“灰色收入”，僅靠個人收入檔案還遠遠不能反映納稅人的真實財產狀況，盡快建立官員財產申報制度，進而將財產申報制度擴大到社會團體、企業(yè)、從事生產經(jīng)營的個體工商戶，最后在全民中實施，這是個人所得稅深入改革必須面對和解決的問題。對偷逃稅行為追究不力，使納稅人存在僥幸心理，是導致個人所得稅流失的重要原因。因此有必要加大打擊力度，效仿西方國家重罰偷稅行為的做法，使納稅人特別是高收入者偷稅成本大大高于預期收益，促使其在稅法威懾下真實申報納稅。

第二，開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是對財產所有者死亡時遺留的財產課征的稅收，贈與稅是對財產所有者生前贈與他人的財產課征的稅收，贈與稅是遺產稅的輔助稅種，是為了防止以生前贈與財產方式而逃避遺產稅，兩者配合征收，關系密切。遺產稅和贈與稅，“是防止財富過度集中的最有力的工具，對緩和分配不公、補充個人所得稅的不足有重大意義。”[2]在分配是否公平的問題上，有一個公認的“天賦標準”即每個人對自己的勞動成果都擁有天賦的權力，并承認和允許個人之間存在能力差別。遺產所得本身是“不公平的分配”，所以，遺產稅天生就有維護“天賦標準”的職能，可以減輕由遺產繼承造成的財富集中現(xiàn)象，縮小貧富差距，緩解社會矛盾，有利于形成社會公平。近年來，關于我國是否應該開征遺產稅的問題，一直受到各方面關注并引起激烈討論。在當前中國社會矛盾積聚的背景下，開征遺產稅具有強烈的社會公正符號意義，能夠表明政府追求社會公正的態(tài)度，傳達相關信號，彌補中低收入階層的失落感，這是當前我們國家開征遺產稅的主要意義所在。而制度基礎問題，可以在稅收實踐中逐步建立和完善。

第三，社會保障“費”改“稅”。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求我們盡快完善社會保障制度，在目前我國財力不足的情況下，社會保障資金的籌集就成為關系到是否能成功構建社會保障制度的核心問題之一。我們國家現(xiàn)在并沒有開設社會保障稅，而是以征繳社會保險費的形式來籌集資金，存在著籌集形式不規(guī)范、統(tǒng)籌范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低、征收缺乏剛性等問題。對此，一個比較可行的解決辦法就是將“社會保險費”改為“社會保障稅”，其優(yōu)點一是可以保證社會保障資金征收的強制性，通過稅收立法，征納雙方都受到法律的約束，抗稅不繳或者擠占挪用，都將受到法律的制裁，從而使社會保障資金有了穩(wěn)定的來源;二是可以保證社會保障資金籌集的普遍性，按統(tǒng)一的稅率征收，可以解決目前各地區(qū)、各行業(yè)、各種性質企業(yè)的參保人員繳費負擔不均的問題，有助于打破各地及單位對人力資源的封鎖，促進勞動力合理流動;三是可以保證社會保障資金使用的規(guī)范性，社會保障費改稅后，納入預算，保障資金的分配就有了可循之據(jù)，也方便對其進行監(jiān)督，各種不規(guī)范的政府分配行為也就因此得到糾正，從而克服了目前管理混亂的問題。

第四，完善消費稅。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，居民生活水平和消費能力的提高，社會中出現(xiàn)了許多新的高檔消費品和高檔消費行為，富裕階層通過高檔消費品和消費行為來彰顯本階層的優(yōu)勢地位，而中下層的居民在普通的大眾消費品上卻相形見絀，使經(jīng)濟不公通過消費領域直觀地顯現(xiàn)出來。在此背景下，2006年國家對消費稅的稅目、稅率及相關政策進行了最大規(guī)模的一次調整，但是，調整僅僅把游艇、高爾夫球及球具、高檔手表等奢侈品列入征收范圍，曾經(jīng)引發(fā)討論的一些項目如豪宅、高檔家具、高檔娛樂等都未列入，很難實現(xiàn)通過消費稅減少貧富差距的意圖。針對我國當前貧富差距日益擴大的現(xiàn)實，應適當擴大征收范圍，可以考慮全國政協(xié)常委、著名經(jīng)濟學家蕭灼基委員的建議:對于五類人，政府應該征收特別消費稅，包括:購買豪宅、名牌轎車的人;購買高檔家具、名牌手表、高級化妝品的人;高級餐飲、高級保健品的消費者;飼養(yǎng)寵物的人群，包括寵物食品和寵物醫(yī)療等;高級休閑、高級娛樂、高級體育和保健的消費者。

當然，推動稅收機制的良性運行，不僅需要建立完善的稅收監(jiān)督制度，還需要優(yōu)化征管體系，提高征收效能，堵塞稅收流失漏洞，從而確保稅收機制科學公正目標的實現(xiàn)。

參考文獻:

[1] 謝旭人.發(fā)揮稅收職能作用 促進和諧社會建設[N].人民日報，2005-05-25.

[2] 郭慶旺，趙志耘.財政學[M].北京:中國人民大學出版社，2002.