基于科學(xué)公正目標(biāo)的稅收機(jī)制運(yùn)行探討

摘要:由于稅收作為一種分配工具，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)生活中起到重要的調(diào)節(jié)作用，因此，需要對(duì)稅收機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)的管理，同時(shí)，還需要兼顧社會(huì)公正目標(biāo)導(dǎo)向。為了促進(jìn)稅收機(jī)制的良好運(yùn)行，應(yīng)該完善管理體制，調(diào)整內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以取得好的社會(huì)效果。

關(guān)鍵詞:稅收機(jī)制;科學(xué)分權(quán);稅制結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào):F810.43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)05-0093-02

社會(huì)的和諧必須建立在公平正義的基礎(chǔ)上，喪失了公正，社會(huì)成員就容易產(chǎn)生怨恨情緒，可能引發(fā)各種社會(huì)矛盾，從而就不能形成和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序?！岸愂兆鳛橐环N分配工具，在調(diào)節(jié)收入分配、緩解分配不公、促進(jìn)社會(huì)公平等方面具有重要的作用。”[1]當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的一個(gè)重要的方面，就是充分發(fā)揮稅收的職能作用，建立公平的國(guó)家收入分配機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前稅收運(yùn)行中顯露的問(wèn)題，做如下的分析討論。

一、以科學(xué)分權(quán)為原則，完善管理體制

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、效率原則、受益原則、事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則等，在中央與地方之間合理劃分稅收管理權(quán)，保證中央與地方政府能正確行使稅收管理職能，實(shí)現(xiàn) “一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)預(yù)算”。

具體來(lái)說(shuō)，首先，中央集中管理中央稅、共享稅的稅收立法權(quán)、稅種開(停)征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)、稅收政策管理權(quán)、稅收征收管理權(quán)和稅收收入支配權(quán)，并且將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響，可以保證全國(guó)政令和稅收政策統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央。其次，在維持總的稅制結(jié)構(gòu)框架不變、保證稅收收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地方政府運(yùn)用地方稅調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的能力，從調(diào)動(dòng)地方政府稅收管理的積極性出發(fā)，適度放權(quán)，既有利于地方因地制宜開辟本地新稅源，又有利于解決全國(guó)統(tǒng)一稅收立法難于適應(yīng)各地實(shí)際情況的矛盾。最后，加強(qiáng)對(duì)地方稅權(quán)的約束，以避免地方政府可能會(huì)采取的一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟(jì)行為，如建立地方稅收立法報(bào)中央審查備案制度。一般來(lái)說(shuō)，地方政府在行使地方稅收立法權(quán)時(shí)，不得損害中央政府的權(quán)利，不得侵蝕中央稅的稅基，不得損害其他區(qū)域的權(quán)利，不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利，等等。

同時(shí)，還需要完善轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收支測(cè)算方法，盡快擯棄采用“基數(shù)法”測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入的做法，實(shí)行因素法。嚴(yán)格按照稅基和標(biāo)準(zhǔn)稅率測(cè)算各地標(biāo)準(zhǔn)收入，不斷調(diào)整和充實(shí)標(biāo)準(zhǔn)支出客觀因素，將地理?xiàng)l件、物價(jià)水平、人均財(cái)政收入等因素對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出影響納入標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算體系。通常人均財(cái)政收入高的地區(qū)，其居民對(duì)政府提供的公共服務(wù)水平的要求也相應(yīng)較高，政府支出的需求也較大，考慮這一因素對(duì)財(cái)政支出的影響，有助于實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的相對(duì)均衡。另一方面，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一是規(guī)范與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，強(qiáng)化政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來(lái)的資金直接由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給地方政府，將不規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。與此同時(shí)，對(duì)中央部委必須保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)使其規(guī)范化。二是逐步縮小直至取消激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助。減少對(duì)財(cái)力充裕地區(qū)的稅收返還，增加對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的稅收返還，合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政能力差異;并盡快制訂時(shí)間表，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，逐步降低稅收返還和原體制補(bǔ)助的比例，直至最后取消。三是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。通過(guò)上述結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，將其作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，使其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50%左右，以適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的總體要求。

再者，需要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的法制建設(shè)。目前，法制管理的核心是要建立轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算制度，從預(yù)算的收支測(cè)算、編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算等各個(gè)環(huán)節(jié)都要規(guī)定嚴(yán)格的司法程序。此外，還要建立監(jiān)督體系，如專項(xiàng)補(bǔ)助資金使用責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的驗(yàn)證制度、審計(jì)制度等。

二、以促進(jìn)公平為目標(biāo)，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)

第一，改革個(gè)人所得稅，轉(zhuǎn)變個(gè)人所得稅的模式，促進(jìn)稅務(wù)部門對(duì)納稅人的有效監(jiān)管。一是要建立分類綜合(混合)個(gè)人所得稅模式。我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度采用的是單一的分類所得稅模式，對(duì)納稅人取得的個(gè)人收入，區(qū)分不同的應(yīng)稅所得項(xiàng)目，實(shí)行分項(xiàng)扣除費(fèi)用，分項(xiàng)確定適用稅率，分項(xiàng)征收。其弊端在于，項(xiàng)目的列舉不能涵蓋各種收入方式;沒有考慮到納稅人的實(shí)際納稅能力，既不能反映“橫向公平”，也沒有反映“縱向公平”;不同項(xiàng)目的界限模糊，而扣除費(fèi)用與稅率不同，造成納稅人合理避稅。目前，世界上征收個(gè)人所得稅的國(guó)家多數(shù)采用綜合所得稅模式，即歸屬于同一納稅人的各種所得，不論來(lái)源，統(tǒng)一按一個(gè)稅率公式計(jì)算征收。這種模式對(duì)個(gè)人申報(bào)和稅務(wù)機(jī)關(guān)征管、稽查水平的要求很高，必須以發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)和全面可靠的原始資料為條件。目前，我國(guó)還不具備這些條件，但是可以選擇建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，即對(duì)工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、對(duì)企事業(yè)單位的承包(租)經(jīng)營(yíng)所得、個(gè)人獨(dú)資合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得等經(jīng)常性的所得實(shí)行綜合征收，對(duì)其他偶然性所得仍然實(shí)行分類征收。二是要加強(qiáng)對(duì)高收入特別是灰色收入的有效監(jiān)管。由于“為富不稅”、“高收低納”現(xiàn)象的大量存在，證明了個(gè)人所得稅要發(fā)揮作用，僅靠納稅人的道德自律與自醒是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在公民納稅意識(shí)相對(duì)淡薄的現(xiàn)實(shí)下，必須依靠稅務(wù)部門的有效監(jiān)管。當(dāng)前，稅務(wù)部門在個(gè)人所得稅管理過(guò)程中個(gè)人收入檔案制度、代扣代繳相關(guān)制度等正在不斷完善，發(fā)揮了重要的作用。針對(duì)目前中國(guó)大量存在的“灰色收入”，僅靠個(gè)人收入檔案還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映納稅人的真實(shí)財(cái)產(chǎn)狀況，盡快建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，進(jìn)而將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度擴(kuò)大到社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶，最后在全民中實(shí)施，這是個(gè)人所得稅深入改革必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。對(duì)偷逃稅行為追究不力，使納稅人存在僥幸心理，是導(dǎo)致個(gè)人所得稅流失的重要原因。因此有必要加大打擊力度，效仿西方國(guó)家重罰偷稅行為的做法，使納稅人特別是高收入者偷稅成本大大高于預(yù)期收益，促使其在稅法威懾下真實(shí)申報(bào)納稅。

第二，開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。遺產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者死亡時(shí)遺留的財(cái)產(chǎn)課征的稅收，贈(zèng)與稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者生前贈(zèng)與他人的財(cái)產(chǎn)課征的稅收，贈(zèng)與稅是遺產(chǎn)稅的輔助稅種，是為了防止以生前贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)方式而逃避遺產(chǎn)稅，兩者配合征收，關(guān)系密切。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，“是防止財(cái)富過(guò)度集中的最有力的工具，對(duì)緩和分配不公、補(bǔ)充個(gè)人所得稅的不足有重大意義。”[2]在分配是否公平的問(wèn)題上，有一個(gè)公認(rèn)的“天賦標(biāo)準(zhǔn)”即每個(gè)人對(duì)自己的勞動(dòng)成果都擁有天賦的權(quán)力，并承認(rèn)和允許個(gè)人之間存在能力差別。遺產(chǎn)所得本身是“不公平的分配”，所以，遺產(chǎn)稅天生就有維護(hù)“天賦標(biāo)準(zhǔn)”的職能，可以減輕由遺產(chǎn)繼承造成的財(cái)富集中現(xiàn)象，縮小貧富差距，緩解社會(huì)矛盾，有利于形成社會(huì)公平。近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)是否應(yīng)該開征遺產(chǎn)稅的問(wèn)題，一直受到各方面關(guān)注并引起激烈討論。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)矛盾積聚的背景下，開征遺產(chǎn)稅具有強(qiáng)烈的社會(huì)公正符號(hào)意義，能夠表明政府追求社會(huì)公正的態(tài)度，傳達(dá)相關(guān)信號(hào)，彌補(bǔ)中低收入階層的失落感，這是當(dāng)前我們國(guó)家開征遺產(chǎn)稅的主要意義所在。而制度基礎(chǔ)問(wèn)題，可以在稅收實(shí)踐中逐步建立和完善。

第三，社會(huì)保障“費(fèi)”改“稅”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求我們盡快完善社會(huì)保障制度，在目前我國(guó)財(cái)力不足的情況下，社會(huì)保障資金的籌集就成為關(guān)系到是否能成功構(gòu)建社會(huì)保障制度的核心問(wèn)題之一。我們國(guó)家現(xiàn)在并沒有開設(shè)社會(huì)保障稅，而是以征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式來(lái)籌集資金，存在著籌集形式不規(guī)范、統(tǒng)籌范圍小、覆蓋面窄、社會(huì)化程度低、征收缺乏剛性等問(wèn)題。對(duì)此，一個(gè)比較可行的解決辦法就是將“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”改為“社會(huì)保障稅”，其優(yōu)點(diǎn)一是可以保證社會(huì)保障資金征收的強(qiáng)制性，通過(guò)稅收立法，征納雙方都受到法律的約束，抗稅不繳或者擠占挪用，都將受到法律的制裁，從而使社會(huì)保障資金有了穩(wěn)定的來(lái)源;二是可以保證社會(huì)保障資金籌集的普遍性，按統(tǒng)一的稅率征收，可以解決目前各地區(qū)、各行業(yè)、各種性質(zhì)企業(yè)的參保人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均的問(wèn)題，有助于打破各地及單位對(duì)人力資源的封鎖，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng);三是可以保證社會(huì)保障資金使用的規(guī)范性，社會(huì)保障費(fèi)改稅后，納入預(yù)算，保障資金的分配就有了可循之據(jù)，也方便對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，各種不規(guī)范的政府分配行為也就因此得到糾正，從而克服了目前管理混亂的問(wèn)題。

第四，完善消費(fèi)稅。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平和消費(fèi)能力的提高，社會(huì)中出現(xiàn)了許多新的高檔消費(fèi)品和高檔消費(fèi)行為，富裕階層通過(guò)高檔消費(fèi)品和消費(fèi)行為來(lái)彰顯本階層的優(yōu)勢(shì)地位，而中下層的居民在普通的大眾消費(fèi)品上卻相形見絀，使經(jīng)濟(jì)不公通過(guò)消費(fèi)領(lǐng)域直觀地顯現(xiàn)出來(lái)。在此背景下，2006年國(guó)家對(duì)消費(fèi)稅的稅目、稅率及相關(guān)政策進(jìn)行了最大規(guī)模的一次調(diào)整，但是，調(diào)整僅僅把游艇、高爾夫球及球具、高檔手表等奢侈品列入征收范圍，曾經(jīng)引發(fā)討論的一些項(xiàng)目如豪宅、高檔家具、高檔娛樂(lè)等都未列入，很難實(shí)現(xiàn)通過(guò)消費(fèi)稅減少貧富差距的意圖。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前貧富差距日益擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大征收范圍，可以考慮全國(guó)政協(xié)常委、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家蕭灼基委員的建議:對(duì)于五類人，政府應(yīng)該征收特別消費(fèi)稅，包括:購(gòu)買豪宅、名牌轎車的人;購(gòu)買高檔家具、名牌手表、高級(jí)化妝品的人;高級(jí)餐飲、高級(jí)保健品的消費(fèi)者;飼養(yǎng)寵物的人群，包括寵物食品和寵物醫(yī)療等;高級(jí)休閑、高級(jí)娛樂(lè)、高級(jí)體育和保健的消費(fèi)者。

當(dāng)然，推動(dòng)稅收機(jī)制的良性運(yùn)行，不僅需要建立完善的稅收監(jiān)督制度，還需要優(yōu)化征管體系，提高征收效能，堵塞稅收流失漏洞，從而確保稅收機(jī)制科學(xué)公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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