地方政府績效評估指標體系的構建及應用研究

摘要:20世紀90年代以來，中國的地方政府績效評估研究取得了長足的發展。然而，目前的政府績效評估研究很少討論具有實際操作性的指標體系，指標設置過于籠統，評估結果缺乏實質性應用。構建科學合理的指標體系是政府績效評估過程中的關鍵環節，決定著整個績效評估工作的成敗。

關鍵詞:地方政府;績效評估;指標體系

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)05-0184-05

一、問題提出

20世紀90年代以來，中國從中央到地方均開始重視政府績效評估這一新的公共管理工具，并開展了各種不同形式的政府績效評估實踐活動，對其研究也不斷深入。然而，目前的政府績效評估研究中介紹國外經驗的文獻仍占較大比重，在討論了政府績效評估的價值、政府績效評估模型與方法等問題之后很少研究具有實際操作性的指標體系，國內在此領域有較深研究的學者鳳毛麟角。從總體來看，我國政府績效評估還處在起步探索階段，基本上處在地方政府自發狀態，實踐中存在盲目性;沒有建立科學的評估指標體系;理論引導力度不夠，對政府部門績效評估缺乏深入研究，目標界定不清，評估標準比較單一，指標設置過于籠統，評估方法不夠科學，評估手段落后，評估結果缺乏實質性應用;績效評估中存在形式主義，淪為“政績工程”。

構建科學合理的指標體系是政府績效評估過程中的關鍵環節，決定著整個績效評估工作的成敗。指標體系是否科學，評估結果是否可信，這是一個人人關注的問題，國內的學者也多有研究。本文以經濟建設類指標為例來說明如何構建地方政府績效評估體系，并運用因子分析法對廣東省21個地級市的績效進行評估，最后反思存在的問題，深入討論分析整個過程和結果。

二、地方政府績效評估指標體系的構建

構建地方政府績效評估指標體系是一個復雜的系統過程，在指標體系的構建過程中，必須堅持一定的選取原則。在堅持原則的基礎上，還要對政府績效的內涵進行科學分析，將指標體系建立在堅實的理論基礎上。一般來說，在構建績效評估的指標體系時應該遵循完備性原則、可操作性原則、可靠客觀原則和操作簡便原則等，在此不再贅述。

政府績效，國外又稱“公共生產力”、“國家生產力”、“公共組織績效”、“政府業績”、“政府作為”等，它是指政府在社會管理中的業績、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其職能、實施其意志的過程中體現出的管理能力。國內學者臧乃康將政府績效分為政治績效、經濟績效、社會績效三個維度。筆者認為，對政府績效內涵的科學界定，首先必須科學地界定政府的基本職能。胡錦濤同志在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中提出:增強發展協調性，努力實現經濟又好又快發展;擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義;加強文化建設，明顯提高全民族文明素質;加快發展社會事業，全面改善人民生活;建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。

胡總書記的講話從宏觀層面上為我們進行地方政府績效評估指明了方向，但為了評價的高準確性和低成本性，所設計的指標體系最好以定量指標為主，定性指標為輔，而本研究則全部采用定量數據。通過研究政府的統計年鑒等公開數據源之后發現，許多指標不能獲得原始數據，如公民政治參與度、民主程度、市場自由度、政策的穩定性等，我們只能結合理論與實際選取一些具有代表性的指標來進行評估。筆者在選取指標的過程中，一方面借鑒了其他學者提出的一些指標，另一方面也從年鑒中選擇一些具體的指標放入指標體系中。另外，績效評估不僅要評估結果，還要考慮投入。在綜合分析的基礎上，筆者認為，我國地方政府的基本職能可以概括為加快經濟建設、發展教科文衛事業、改善居民生活條件、維護社會穩定、保護生態環境、降低行政成本等六項績效。例如，評估政府經濟發展績效可以從一個地區經濟發展的質量指標來衡量，包括地方政府財政收入、地區生產總值、第三產業在三個產業中的比重和社會消費品零售總額等，初始的經濟建設類指標見表1:

在初始指標體系的基礎上，我們通過問卷調查的方式了解被調查者對各項指標重要程度的判斷，以此為依據對指標進行篩選，最終形成一套重點突出、結構精簡、適合國情的地方政府績效評估指標體系。筆者于2007年12月中下旬對中山大學及華南理工大學的部分MPA學員進行了問卷調查，他們分別是2005級和2006級的MPA學員。調查問卷是在老師和同學的幫助下發放的，共發放問卷396份，回收問卷324份，有效問卷318份，回收率81.8%，有效率98.1%。完成調查之后，筆者將問卷一一編碼，然后利用SPSS軟件錄入數據。過一段時間之后，隨機抽出27份問卷進行核對，只在1份問卷中發現1處錯誤，正確率高達99.9%。

為了研究方便簡潔，本研究在采用了李克特量表法進行問卷調查之后，運用主觀賦值法對非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五個等級依次賦予5、4、3、2、1分，依據調查對象的選擇情況，求出各項指標的總得分和算術平均數，從而推斷被調查者對各項指標重要程度的判斷。平均值越大，表明此項指標越重要。

由于被調查者對指標重要程度的看法分布不均，平均值相同的兩項指標之間的重要性分布不一定相同，因此，還需要對各項指標得分的標準差及一致性進行分析。標準差是指總體中各單位標志值與算術平均數的離差平方的算術平均數的平方根，其實質是各個標志值對其算術平均數的平均離差，即平均離散程度。對于同性質的數據來說，標準差越大，表明數據的變異程度越大。在本研究中，各項指標的標準差是指318位被調查者對該指標重要性判斷的離散程度，標準差的值越大，表明他們對指標重要性的判定就越分散(意見越不一致)，反之則相反。

1.刪除平均值小于中位數且標準差大于中位數的指標

將指標的平均值按照降序排列，其中位數為3.685;而降標準差按照升序排列，其中位數為0.758。據此，首先可以刪除同時滿足平均值小于3.685且標準差大于0.758的指標(見表2):

2.刪除平均值小于3.4或標準差大于0.78的指標

在剩下的指標中，有些指標的平均值太小，有些指標的標準差太大。因此，刪除平均值小于3.4或標準差大于0.78的指標(見表3):

3.最終的績效評估指標體系

經過幾輪篩選之后，最終確定了地級市政府績效評估指標體系中經濟建設類的指標，共包含七個領域層，具體見表4:

三、地方政府績效評估指標體系的應用研究

為了科學地評估績效，提高評估結果的可靠性和有效性，必須選擇適當的評估方法。在政府績效評估的實踐中，常用的方法有10多種，這些方法各具特點，又各有不足之處。迄今為止，還沒有一種公認的和普遍接受的“最準確”的評估方法。在目前的情況下，我們只能逐步摸索總結一些切實有效的方法。政府績效評估的目的是降低服務成本，提高政府效率，因而在選擇評估方法時，必須考慮應用成本的因素。一般說來，在其他方面相似的情形下，應選擇比較容易實施的評估方法，本文重點討論如何運用因子分析法進行評估。

廣東作為改革開放的前沿陣地，最近30年發生了翻天覆地的變化，許多排名位于全國的前列，但各地市的發展有快有慢，并不均衡，為什么會出現這樣的狀況?難道僅僅是歷史的原因、地理位置的原因和政策的原因?我們都知道，在快速的變革時期，政府的作用是不容忽視的，對各地政府進行評估是非常必要的，而對廣東省各地級市進行評估將具有特殊的意義。筆者工作于廣東的省會廣州，獲得各種資料相對比較方便，因此，選擇了廣東省的21個地級市作為評估對象(準確地說應該為21個地級以上市，因為廣州、深圳為副部級城市)。筆者認為，我們不僅要一套科學的指標體系，指標的數據一定要來自權威文獻和部門，并且最好能運用不同的方法來進行評估以檢驗評估結果的可靠性。中國政府經常制定五年計劃，每隔五年的年鑒也會詳細一些，考慮到中國政府經常將一些數據進行保密，筆者選擇了評估2000—2005年間各地市政府績效的變化。因子分析法是非常實用的方法，筆者將分別介紹如何運用此方法進行地方政府績效評估。

運用因子分析法，只需收集各指標的原始數據，然后運用SPSS軟件進行計算，很快就會得到各種計算結果，筆者現以2000—2005年間廣東省各地級市經濟建設類的增量值進行舉例說明。

1.打開數據后，在SPSS中選擇Factor Analysis，運用主成分分析法(Principal components)提取因子，采用方差最大法(Varimax)進行因子旋轉，選擇其他各選項，然后運行。

2.因子分析結果

由表5可知，KMO統計量為0.758，因子分析的效果比較好，再由Bartlett球形檢驗，可知各變量的獨立性假設不成立，故因子分析的適用性檢驗通過。

由相關系數矩陣計算得到特征值、方差貢獻率和累計貢獻率，如表6所示，可知第一因子的方差占所有因子方差的71%以上，前兩個因子的方差貢獻率達到85.169%(≥85%)，因此，選前兩個因子已經足夠描述經濟建設類的總體水平。

提取公因子之后，可以計算各變量的共同度，如表7所示，由表可知，除了V6的共同度較低之外，其余變量的共同度都在85%以上，因此，這兩個公因子對經濟建設類指標的解釋能力是比較強的。

采用主成分法計算因子載荷矩陣，并對初始因子荷載矩陣進行方差最大旋轉，旋轉后的因子荷載矩陣如表8:

由輸出表可以看出，第一公因子在除V5外的其他變量上都有較大載荷，第二個公因子在V5上有很大載荷。

3.廣東省各市經濟建設類增量的綜合評價

為了考察各市的經濟建設發展狀況，并對其進行分析和綜合評價，采用回歸方法求出因子得分函數，SPSS輸出的函數系數矩陣如表9所示。

由系數矩陣將兩個公因子表示為七個指標的線形形式，因子得分函數為:

F1=0.196X1+0.196X2+0.191X3+0.091X4+0.146X5

+0.192X6+0.188X7

F2=-0.010X1-0.021X2+0.0221X3+0.991X4+0.146X5

+0.038X6-0.052X7

SPSS已經計算出兩個公因子的得分，保存在fac1_1和fac2_1中，因此按各公因子對應的方差貢獻率為權數計算如下綜合統計量:

F=F+F=0.825F+

0.175F

根據計算得到綜合因子得分score，并求出各地區的排序，結果見表10:

值得說明的是，由于在構建指標體系時無法預見指標之間的相關性，而在此評估中又采用了增量值、指數增量值和存量值三種不同思路的評估，因此，運用因子分析法時產生了KMO值比較小的情況。KMO值的取值范圍在0到1，通常情況下:0.9以上，非常好;0.8以上，好;0.7，一般;0.6，差;0.5，很差;0.5以下，不能接受。在本例中，增量法的KMO值為0.758，大于0.7，可以適用因子分析法。

四、反思

本文以經濟建設類指標為例介紹了如何構建一個比較科學、合理的地方政府績效評估指標體系，首先進行理論建構，之后通過問卷調查來篩選指標。在構建指標體系之后，又運用因子分析法對廣東省21個地級市進行了績效評估，實際應用了指標體系，整個過程完整。但是，本文也存在一些不足，例如，全部為定量指標，只是調查了MPA學員;同時，限于篇幅，本文只采用了一種評估方法，未與其他評估方法進行比較研究。我們希望在今后的研究過程中不斷加以改進和完善，采取更加科學的方法對地方政府績效評估指標體系進行分析，以形成更為科學、合理的地方政府績效評估指標體系，為地方政府績效評估工作的順利、有效開展奠定理論和技術基礎。

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Research on the construction and application of the local government

performance evaluation index system

——Taking the economy construction index as an example

FU Ya-dong

(Guangdong science and technology vocation collge，Zhuhai 519090，China)

Abstract: Since the 20th century， 90 years， China's local government performance evaluation study has made considerable development. However， the current government performance evaluation studies seldom discuss the practical operational indicators， targets set are too general to assess the results of the lack of substantive applications. Build a scientific and rational performance evaluation index system is that the Government has been a key link in determining the success or failure of the entire performance evaluation.

Key words: local government ;performance evaluation; index system