加強“隱形負債”審計監督 保護地方財政安全

“兩會”期間，地方債問題引發社會各界高度關注，即將提交第十一屆全國人民代表大會第三次會議審議2010年財政預算中，“地方政府債務”也再度放置桌面討論，也引發審計機關對金融安全、財政安全、國有資產安全、民生安全和環境安全的進一步思考。如何充分發揮審計在保障國家經濟社會健康運行中的“免疫系統”功能，更好地維護地方財政有效運行是審計工作永恒的主題。為此，本文擬就加強地方財政隱形負債的審計監督，服務地方財政安全提出一些初步的探討。

一、地方財政“隱形負債”真相

拋出“地方債或在2012年引發中國金融危機”的美國西北大學中國問題專家史宗翰(2010)認為一些欠發達地區的債務都可能成為壞賬。審計署公布的審計報告(2009)中指出，2008年度六家商業銀行基層分支機構違規發放土地儲備貸款、虛假按揭貸款以及向不符合條件的房地產企業提供貸款215億元。向不符合國家產業政策或未經批準立項的投資項目發放貸款106.9億元，因貸后監管不嚴有43.6億元信貸資金違背貸款用途。地方財政隱性負債已大幅超過警戒線水平。主要體現在各級地方政府為加快本區域發展，利用各種融資平臺舉借和擔保商業銀行中長期貸款，用于城市基礎建設、市政建設、土地開放整理等，政府隱性負債規模大大超過國際慣例確定的債務警戒線水平(畢瑞祥，2009)(債務負擔率45%、債務依存度率20%～30%、償債率20%以下)，這意味著地方債務余額大大超過當地的財政收入水平，還債金額大大超過地方政府的償債能力， 這無疑會增加地方財政的風險，進而影響到國家的財政安全。

不難理解，當地方政府的稅收甚至自己支配的預算外收入很大一部份需依靠比如:出讓土地和向房地產征收稅金的途徑來支持時，地方政府是很難輕言放棄的。在保增長的巨大壓力下，發展房地產就成為拉動經濟的一條捷徑。但是房地產從其屬性和特點來說并不適合扮演國民經濟直接命脈角色的事實。因為房地產被動封閉，依附性強，流動性差，不能帶來經濟的循環再生，滿足不了可持續的社會需求。單靠投資拉動的經濟增長模式并不持久，還是要著力解決經濟發展方式的轉變。如此一來，地方政府和開發商獲取暴利的虛假經濟下滋生著腐敗的溫床。用來保增長、惠民生、調結構的4萬億刺激資金國企占盡了先機，以促進國民經濟增長為借口，房地產迅速打規模地轉移了社會財富，在房地產開發業為核心的利益機制下，地方政府、房地產開發商、炒樓機構和個人，加之商業銀行，形成了極度強勢和壟斷的房屋流通環節的利益鏈。而凡是靠房地產拉動經濟的結局都是崩盤，美國、日本就是前車之鑒，尤其是當房地產和金融緊密結合成為一種金融衍生物工具時，后果更加不堪。當貪官貪腐使政府的財政刺激政策成為浪費財政的黑洞，銀行里的壞賬就則將成為新危機的定時炸彈。

在金融危機條件下，出現的企業利潤大幅下滑、財政增收難度加大、消費需求大大降低、就業形勢嚴峻等情況，勢必要求政府出面救市，實施積極的財政政策，通過大幅增加財政支出來刺激經濟增長，擴大內需，增加就業崗位。其結果就會帶來財政赤字的進一步擴大，財政的負擔就會進一步加劇，“隱性負債”出現，財政安全問題進而更加突出。當然影響財政安全的因素還遠不止這些表現，但以上這些情況表明，當前影響財政安全的因素已經呈現出多樣性、關聯性、緊迫性、層次性、反復性等特征，在構建財政審計大格局中，必須引起廣大財政審計人員的高度重視，采取有力的措施認真加以對待。那么如何加強對地方財政隱形負債的審計監管以此加強地方財政的安全性呢?

二、加強對地方財政隱形負債審計監管的措施

(一)加強監控管理防范風險。目前，我國國家財政的債務通過發行國債的形式予以體現，地方政府由于預算法的限定不能自行發行債務。在保增長、促發展的需要下，地方政府在財力有限的情況下，只能通過建立各種形式的“融資平臺”，向商業銀行貸款，用于基礎設施建設、土地先期開發等，形成了地方政府的隱形負債。這在現實生活中，有著一定的必然性。審計機關在財政審計中應當重點關注地方政府隱形負債的規模、結構、使用方向、本息支付、相關管理制度的建立和執行等情況，促進地方政府進一步加強隱形負債管理，防范隱形負債的風險。

(二)建立預警機制“堵漏洞”。“審計機關作為一個‘免疫系統’，能夠最早地感受到病害侵蝕的風險， 更早地揭示病害侵蝕帶來的危害，更快地運用法定權限去抵御、查處這些病害”(劉家義，2007年)，“財政審計應該成為財政風險的監督體系和預警系統”(鄧子基，2008年)。適時建立財政審計預警機制應當成為當前審計機關財政審計大格局建設的一項重要內容。預警機制由預警數據模型建立、風險識別、分析綜合、級別確定、報警、追蹤等環節組成。財政安全預警數據模型是財政審計預警的基礎，財政審計發現的問題經過分析綜合形成的審計結論是財政審計發出預警的依據，審計機關定期向政府和人大提出的“兩個報告”，是財政審計“報警”的主要通道。此外，審計簡報、審計要情、審計專報等也是財政審計傳遞預警信息的重要載體。財政審計預警機制建立的關鍵環節是財政風險識別和確認，要把財政風險的表現和識別作為重要課題加以研究，為財政審計維護財政安全奠定堅實的基礎，從源頭上堵住“隱形負債”漏洞。

(三)完善考核機制提高時效。審計考核指標體系是審計工作的指導思想和價值取向的反映，具有很強的導向性。筆者建議，應該對目前的審計工作考核指標體系和方法進行總結，根據現實的需要進行必要的調整。提高審計工作的時效性，是發揮審計“免疫系統”功能的迫切需要，也是財政審計防范財政隱形負債風險，維護財政安全的客觀要求。只有盡早地感受財政風險，才能為及時化解財政風險作出貢獻。財政審計的方式要根據維護財政安全的需要進行必要的調整，做到事后審計與事前審計、事中審計相結合，常規審計與跟蹤審計、定期審計相結合，促進財政審計在維護財政安全方面發揮更大的作用。

(四)增強維護財政安全意識。劉家義審計長曾經指出，作為經濟社會運行的“免疫系統”，維護國家安全是審計工作的第一要務。今年3月，在審計署財政審計項目培訓班上，他又進一步要求廣大財政審計人員“在思想觀念上必須以財政安全、防范和化解財政風險為著眼點”。當前，強調財政審計維護財政安全具有十分重要的意義。因為財政安全是國家安全的物質基礎，是國家經濟安全的重要保障，是財政審計的根本目的。我們要在財政審計工作中，牢固樹立維護財政安全的意識和財政審計新的價值取向，從發揮國家審計“免疫系統”功能的高度，主動適應財政審計客觀形勢變化的需要，進一步提高財政審計維護財政安全的自覺性、主動性和創新性，把維護財政安全作為構建財政審計大格局中財政審計理念更新、思想解放的一項重要任務，積極克服思想認識上的障礙，堅定財政審計能夠在維護國家財政安全方面大有作為的信心，使財政審計工作上一個新的臺階。

(五)拓展財政審計監督目標。在構建財政審計大格局中，我們要把維護財政安全的使命變得可操作化，就是拓展財政審計的目標，在真實性、合法性和效益性三大審計目標的基礎上，將安全性列為財政審計目標，并貫穿到財政審計監督活動的始終。在具體組織開展財政審計工作時(包括預算執行審計、財政專項資金審計、政府負債審計、社保資金審計、財政轉移支付資金、各類救災資金審計等)，要正確處理好這四個目標的關系。一方面財政安全性審計必須以真實性、合法性、效益性審計為基礎;另一方面，真實性、合法性、效益性審計也必須以財政安全性為著眼點。財政收支不真實、不合法的問題，也是財政資金不安全的誘因之一，財政資金使用沒有效益，同樣也會增加財政的風險，增大惡性負債的可能。在撰寫審計(調查)報告時，要圍繞財政安全性目標，認真提煉有關涉及財政安全的問題，善于透過現象看本質，努力從體制、機制和制度等方面入手，分析原因，查找根源，進而提出在維護財政安全方面有價值的審計建議。

(六)積極開展財政政策審計(調查)。財政政策是維護財政安全的重要措施，無論是積極的財政政策，還是穩健的財政政策，都是防范和化解財政風險的有力工具。財政政策反映了黨和政府宏觀調控確定的方針、目的、內容和措施，決定了財政資金使用的方向、結構和規模，財政政策是否得到實際執行，其效應是否實現，關系到黨和政府的重大決策能否落實，也關系到出現的財政風險能否及時化解。因此，在財政審計中應進一步突出財政政策審計或審計調查的地位，通過積極開展財政政策審計，發現財政政策執行中存在的偏差，及時發現諸如隱形負債的苗頭，及時提出審計意見和建議，促進財政政策的落實，從而進一步提高財政審計的層次，并對發揮財政審計維護財政安全方面的作用將會產生積極的影響。

(作者單位:大余縣審計局)