環(huán)境效益審計在地方領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中的應(yīng)用

隨著我國改革開放經(jīng)濟迅猛發(fā)展，環(huán)境問題越來越凸顯，環(huán)境污染已經(jīng)成為影響制約我國經(jīng)濟穩(wěn)步前進的主要因素之一。早在2005年的“十一五”規(guī)劃期間，我國就明確提出“要使單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比十五期末降低20%左右”。這一目標表明中央對資源利用率提出了一個強制、明確、量化的約束，充分體現(xiàn)出中央對環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的重視。

但是環(huán)境問題是一項政府、企業(yè)、甚至全民參與的系統(tǒng)工程，在工業(yè)比重高的遼寧，如何在科學發(fā)展觀引領(lǐng)下，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，使我省經(jīng)濟社會的發(fā)展真正形成又好又快的態(tài)勢，則是政府的一項主要課題。作為審計機關(guān)，在對地方領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計時，有效地應(yīng)用環(huán)境效益審計，則是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必要之舉，應(yīng)對之舉。

一、環(huán)境效益審計的概念及指標形成

1.環(huán)境效益審計的概念。

環(huán)境效益是對人類社會活動的環(huán)境后果的衡量。環(huán)境效益是經(jīng)濟效益和社會效益的基礎(chǔ)，經(jīng)濟效益、社會效益則是環(huán)境效益的后果，三者互為條件，相互影響，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。我們要做的是尋求出使這三者得以統(tǒng)一的活動方式和內(nèi)容，即能使社會不斷進步、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、環(huán)境日益改善的措施和方案。

參照最高審計機關(guān)國際組織環(huán)境審計委員會提出的定義框架，環(huán)境效益審計的定義應(yīng)為“為促進政府實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，由審計機關(guān)對政府或企事業(yè)單位等被審計單位的環(huán)境管理以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益性所進行的監(jiān)督、評價和鑒證等工作”。

2.環(huán)境效益審計評價指標的形成。

審計機關(guān)在執(zhí)行環(huán)境效益審計任務(wù)時要考慮的一個關(guān)鍵因素是確定審計標準和評價指標。正是憑借審計標準，被審計單位的環(huán)境信息和實際績效才能得到評價。2001年，INTOSAI環(huán)境審計委員會就頒布了《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》。指南明確了(1)環(huán)境審計標準的核心因素;(2)環(huán)境審計的標準的來源;(3)環(huán)境財務(wù)審計標準來源;(4)環(huán)境合規(guī)性審計必須建立的權(quán)威標準;(5)環(huán)境績效審計權(quán)威標準來源。

近十年來，許多國家在從事環(huán)境保護和治理工作中，重視審計獨立監(jiān)督和評價職能的參與，成功制訂了環(huán)境審計的法律、法規(guī)和審計規(guī)范，建立了環(huán)境審計部門，培養(yǎng)了許多專職環(huán)境審計人員。從達沃斯論壇到哥本哈根峰會，環(huán)境審計已成為全球關(guān)注并全力予以實施的一項嶄新的工作。

近年來，遼寧省人民政府連續(xù)印發(fā)了《省政府對各市政府工作考核指標及評價規(guī)則》，在對各市政府考核指標分解表中，環(huán)境保護指標有四類:(1)主要污染物總量減排;(2)落實環(huán)境保護責任追究制度;(3)城市環(huán)境空氣質(zhì)量;(4)水環(huán)境質(zhì)量。

遼寧省環(huán)保廳每年也對各市政府設(shè)定了環(huán)境保護和污染減排工作的重點工作任務(wù)，并以省政府辦公廳文件下發(fā)。這些指標給我們建立環(huán)境效益審計指標提供了很好的參考。

二、環(huán)境效益審計的內(nèi)容和審計方法

筆者將環(huán)境效益審計的內(nèi)容概括兩個組成部分，一是政府，二是企業(yè)。本文主要論述環(huán)境效益審計在地方領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中的應(yīng)用。

1.政府環(huán)境政策的績效水平。

對政府制訂的環(huán)境政策，包括對環(huán)境經(jīng)濟政策和行政控制效果的審計應(yīng)遵循兩條原則，一是環(huán)境政策的制定及實施能否達到預(yù)期的目標;二是在達到目標的前提下，看政策的實施費用能否達到最小。

2.政府環(huán)境保護資金的績效水平。

對政府環(huán)境保護資金績效水平的審計，主要是環(huán)保資金在真實性、合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，關(guān)注撥付、使用是否達到預(yù)期的效果，真實合法不等于使用的合理有效。

3.政府建設(shè)項目環(huán)境影響評價審計。

政府建設(shè)項目環(huán)境影響評價的真實性是我們最應(yīng)該關(guān)注的審計內(nèi)容。

環(huán)境影響評價又稱環(huán)境影響分析，它是指對建設(shè)項目、區(qū)域開發(fā)計劃及國家政策實施后可能對環(huán)境造成影響進行的預(yù)測和估計。國務(wù)院有關(guān)部門于1981年頒布的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》和1986年的修改補充文件規(guī)定:凡從事對環(huán)境有影響的建設(shè)項目，都必須進行環(huán)境影響評價，實行環(huán)境影響報告書或報告表的審批制度;未經(jīng)審批的項目，一律不準上馬。但是實際執(zhí)行中問題很多，如環(huán)評時間滯后;環(huán)評報告提出的環(huán)境保護措施得不到落實;許多地方城市功能分區(qū)不明確或沒有功能分區(qū)，合理布局問題得不到落實;因項目的評價質(zhì)量不高而造成糾紛或損失等等。審計更應(yīng)關(guān)注的是虛假環(huán)評報告。

三、環(huán)境效益審計應(yīng)用于經(jīng)濟責任審計的思考

1.環(huán)境建設(shè)是市長經(jīng)濟責任的重要部分。

近年來，隨著遼寧老工業(yè)基地振興，招商引資力度不斷加大，尤其是“五點一線”戰(zhàn)略對于環(huán)渤海經(jīng)濟圈乃至東北亞的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟融合，都產(chǎn)生深遠影響。而縣域經(jīng)濟的發(fā)展，更帶來了跨越式發(fā)展的空間。大型企業(yè)的進入，工業(yè)項目的發(fā)展，給城市及縣域帶來的不僅僅是工業(yè)的繁榮，也有對環(huán)境的影響。

如何做到經(jīng)濟增長的“可持續(xù)性”和“可持續(xù)發(fā)展”說到底是環(huán)境、經(jīng)濟以及社會協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，地方領(lǐng)導干部的每一個重大決策，首先想到的是經(jīng)濟社會乃至人類社會的發(fā)展既要滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害，中國政府承諾把中國建設(shè)成“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的責任其實是落在了地方政府。

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出:“推行政府績效管理和行政問責制度”。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的若干重大問題的決定》要求“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制。尤其要完善黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計”。推行政府績效管理制度，是當前政府體制改革的一個重要內(nèi)容和措施，環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是各級政府考核地方行政首長工作的主要內(nèi)容，環(huán)境建設(shè)當然是市長經(jīng)濟責任審計的重要部分。

2.重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境建設(shè)的問題依然存在。

建國以來，特別是改革開放的近30年，我國的經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，這是有目共睹的。但這種發(fā)展在許多地方和領(lǐng)域也是以犧牲環(huán)境為代價獲取的，這也是人所共知的，具有一定的普遍性。進入90年代，為實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，我國越來越重視環(huán)境問題。各種環(huán)境建設(shè)指標也逐步納入了各級政府的考核指標中，成為各級政府的重要的經(jīng)濟責任。但真正達到理想的效果，不是簡單通過幾個指標就可以完成的，需要長時間的努力和工作。從現(xiàn)在的實際情況來看，差距還很大。各級政府重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境建設(shè)的問題依然存在。這一現(xiàn)象在我們的審計中也可以得到驗證。

3.在經(jīng)濟責任審計中應(yīng)用環(huán)境效益審計可以進一步提升審計的作用。

環(huán)境建設(shè)是黨政領(lǐng)導干部的重要經(jīng)濟責任，審計部門理所當然地要在經(jīng)濟責任審計中加入這部分內(nèi)容。而從我們的實踐來看，在領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計中開展環(huán)境效益審計有利于提升審計的力度和作用。之前的經(jīng)濟責任審計往往僅注重經(jīng)濟結(jié)果的評價，并且由于涉及的經(jīng)濟指標基本都是一些宏觀的指標，往往也很難發(fā)現(xiàn)不當和責任，對領(lǐng)導干部的評價也往往顯得空泛。審計結(jié)果的應(yīng)用部門也常抱怨審計的結(jié)果不解渴。而開展環(huán)境效益審計，反映了一些領(lǐng)導干部在任職中重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境建設(shè)的問題，使經(jīng)濟責任審計更全面，更系統(tǒng)，對提升審計的作用起到了非常大的推進作用。

(作者單位:遼寧省審計廳)