加快發展小額信貸扶貧探索扶貧開發有效政策機制

一、小額信貸扶貧的發展歷程

小額信貸是指向貧困人口或低收入人群提供的、額度較小的一類信貸服務。20世紀70年代以來，小額信貸在一些發展中國家得到廣泛推廣，小額信貸在全球快速發展。目前國際上成功的小額信貸機構主要有孟加拉鄉村銀行、玻利維亞陽光銀行、印度尼西亞人民銀行鄉村信貸部以及國際社區資助基金會村莊銀行。小額信貸通過為窮人或低收入客戶提供持續而有效的金融服務，在改變貧困人口的生存狀態，提高貧困人口的經濟收入、促進貧困地區經濟社會發展上起到了積極的作用，已經成為國際上比較成功的一種金融扶貧方式。

我國小額信貸扶貧發展起始于20世紀90年代，最初主要是非政府組織在部分地區實施的小規模小額信貸扶貧項目。1996年，我國以財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，開展了“政策性扶貧小額信貸”，并在全國部分省市迅速發展起來。1999年以后，在人民銀行再貸款的支持下，我國農村信用社推廣農戶小額信用貸款、聯保貸款，極大的緩解了農民，尤其是貧困農民的貸款難問題，一定程度上滿足了農村金融需求。2006年末，獲得小額信用貸款和農戶聯保貸款服務的農戶占到全國農戶總數的31.2%。與此同時，在推進農村金融組織創新，鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織的政策指引下，我國商業性小額信貸組織開始快速發展，目前已經在全國范圍內成立了7家小額貸款試點公司并且運營狀況良好。隨著各種形式的小額信貸組織逐步增加，小額信貸緩解了農村地區金融資源供給不足的現狀，發揮了金融對農民脫貧致富的積極作用。

二、西部地區小額信貸扶貧的基本情況

西部地區具有農業現代化水平低、農村經濟發展滯后、農民經濟收入低、農村人口的貧困面較大的顯著特征。歷來是國家扶貧開發工作的重點。在國家推進小額信貸發展的各項政策支持下，近年來甘肅省小額信貸扶貧取得了很大的發展。甘肅省小額信貸扶貧發展的基本情況可以從以下幾個方面概括:

從小額信貸的組織模式看，甘肅省小額信貸主要有以下幾種類型:一是扶貧辦等政府部門建立或支持的公益性的小額信貸組織，如隴南徽縣文池村扶貧基金會;二是國際或國內非政府組織援助建立的非盈利性的小額信貸組織，如定西孟加拉鄉村銀行小額信貸項目;三是正規金融機構，包括農村信用社和農業銀行，主要發放小額信用貸款和小額扶貧貼息貸款;四是小額貸款公司。

從小額信貸的規模和機構分布看，近幾年，甘肅省農信社小額信貸占全部小額信貸的絕大部分，農業銀行的扶貧貼息貸款約占10%左右，其他形式的小額信貸也占大約10%的比例。

從小額信貸的額度和利率看。政府或非政府組織建立的公益性、非盈利性的小額信貸組織貸款額度在800-3000元，貸款額度可逐漸增加，但最高不超過3000元。為保持機構的可持續發展，也收取一定的利息或費用，利率水平不高于國家法定基準貸款利率。農村信用社小額信貸在貧困地區原則上不超過5000元，為覆蓋較高的小額信貸成本，利率水平一般都在法定基準利率上浮1.5-2倍之間。政策性小額扶貧貼息貸款的金額和利率水平按照國家貼息貸款的管理規定執行，在政策允許范圍內由金融機構靈活掌握。

從小額信貸的資金來源看，主要包括社會捐款、國際組織或金融機構的資金或貸款、國家財政資金(財政扶貧專項資金)、國家扶貧貼息貸款、農信社的存款和自有資本、中央銀行的再貸款。

從小額信貸的期限和還款方式看，借鑒孟加拉鄉村銀行等機構小額信貸的成功經驗，扶貧性小額信貸的期限一般不超過一年，特別是農信社小額信貸遵循“春放秋收冬不貸”的原則。主要采用一次性還本付息或分期付款的還款方式，分期還款可以按月或按季度償還。

三、小額信貸扶貧對于推進扶貧開發的重要意義

國內外成功經驗表明，作為扶貧政策的制度創新，小額信貸能較好的滿足農村貧困群體的金融需求，改善農村的貧困狀況，是推進我省扶貧開發的有效政策機制。

(一)有利于開發式扶貧的持續開展

開發式扶貧是我國農村扶貧開發的基本方針，其根本目的在于通過國家的政策扶持，發展貧困地區生產力，提高貧困農戶自我積累、自我發展能力，引導貧困農戶脫貧致富。小額信貸具有福利性(扶貧性)和可持續性共存的性質，一方面要為被排斥在正規金融外的貧困人口提供信貸服務，另一方面也要保持小額信貸機構自身的生存和發展。因此，小額信貸在為貧困農戶提供基本信貸服務的同時，也可以發揮信貸政策對貧困農戶的正向激勵作用，提高其自我發展的能力，成為開發式扶貧的有效政策工具。

(二)有利于發揮金融在反貧困中的重要作用

長期以來，我國信貸扶貧模式單一且資金供給不足，主要以國家的扶貧貼息貸款為主，不能滿足貧困農民的資金需求。小額信貸作為一種對貧困農戶提供的有效金融手段，能夠解決農村資金供給不足的現狀，發揮金融在反貧困中的重要作用。一是農信社小額信貸、其他小額信貸組織的小額信貸可以與國家扶貧貼息小額貸款相互補充、共同作用，擴大金融資源對貧困農戶的覆蓋面，提高貧困地區金融服務的廣度;二是小額信貸機構身處基層，貼近農戶，彌補了正規金融的空白，滿足了貧困農戶多樣化的生產和生活金融需求，增加了貧困地區金融服務的深度。三是各種小額信貸組織的發展能緩解農村金融資源的供需矛盾，改善農村貧困地區的金融抑制。

(三)有利于優化我國的扶貧資金政策

我國的扶貧資金政策包括財政扶貧開發專項資金以及以政策性的扶貧貼息貸款為主要內容的信貸扶貧資金。從我國財政和信貸扶貧資金政策的作用效果看，兩者在投入、管理、使用和分配方面存在很多問題，阻礙了政策效果的充分發揮。小額信貸的發展有利于優化我國的扶貧資金政策。一方面，小額信貸的發展豐富了我國的信貸扶貧政策手段，發揮了信貸政策對貧困地區可持續發展的重要作用;另一方面，國內小額信貸發展實踐表明，將小額信貸的理念和方法與國家扶貧資金政策相結合，有利于提高財政扶貧資金和信貸扶貧資金的使用效益。

(四)有利于財政扶貧資金對貧困戶的準確瞄準

我國對財政扶貧資金的投向有嚴格規定，主要投向農業和農村基礎設施建設，而對資金的使用必須以項目為承載。這種限定扶貧項目的制度安排并不能適應我國農村貧困問題的復雜性特點和農戶需求的多樣性，造成了我國扶貧資金不能準確瞄準窮人，扶貧資金使用效益較低。為了充分利用有限的財政扶貧資金資源，國內一些地方嘗試將國家劃撥的部分財政扶貧資金以小額信貸的形式進行管理和發放，如甘肅隴南徽縣文池村的小額信貸扶貧基金會。在我國部分地區開始試點的貧困村互助資金組織以財政扶貧資金作為其主要資金來源，以小額信貸作為主要資金融出方式，創新了農村合作金融的新模式。實踐證明，管理機制的創新解決了財政扶貧資金不能準確瞄準貧困農戶的問題，提高了財政扶貧資金的使用效益，滿足了貧困農戶的資金需求。

(五)有利于完善扶貧貼息貸款運作模式

從我國的實踐看，作為信貸扶貧政策的扶貧貼息貸款在管理、分配和使用中存在著很多問題。一是由于扶貧貼息貸業務的利潤較低、管理成本高、回收率低，大型商業銀行不愿承擔政策性較強的扶貧貼息貸款業務;二是扶貧貼息貸款在投放中目標和對象偏離，沒有遵循貧困戶受益的基本原則;三是扶貧貼息貸款的不良貸款率較高，沒有實現扶貧的政策性目標和銀行盈利性目標的雙贏。為了進一步提高扶貧貼息貸款的使用效益，2005年有關部門在江西、重慶、貴州和陜西4省(市)建立“獎補資金”推進小額貸款到戶的試點，探索扶貧貼息貸款到戶的有效機制，取得了良好的成效。截止2006年5月底，試點地區發放到戶的貸款覆蓋貧困村399個，扶持貧困戶4765戶，到戶貸款占當地扶貧貼息貸款的比例比試點前平均提高15個百分點左右，小額信貸成為扶貧貼息貸款運作的有效模式。

四、加快發展小額信貸扶貧的政策建議

(一)繼續加強對農村小額信貸發展的政策支持

農村小額信貸的發展需要繼續加強財稅、信貸和法律多方位的支持。一是繼續發揮財政杠桿的作用，運用財政補貼、稅收減免等手段，吸引各種金融機構增加對農村的信貸投入，積極探索財政擔保、基金等方式支持小額信貸發展;二是繼續加大中央銀行對農信社以支農再貸款為主的信貸優惠政策的支持力度，推動農戶小額信用貸款的穩步發展;三是積極鼓勵發展各類小額信貸組織，繼續推進小額貸款公司的試點工作。盡早出臺《放債人條例》，完善支持小額貸款組織發展的法律環境。

(二)發展多種形式的小額信貸機構

推進西部地區小額信貸扶貧的深入發展，必須要進一步完善小額信貸供給主體，發展多種形式的小額信貸機構，形成以農村信用社為主體，各種農村小額信貸機構協調發展的格局。一是保持農村信用社在小額信貸業務中的主體地位，制定各項優惠政策，鼓勵農信社擴大扶貧性小額信用貸款和聯保貸款的發放規模。二是以財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以農業銀行和農村信用社為發放金融機構，同時鼓勵和引導其他金融機構參與，加快發展政府主導的政策性扶貧小額信貸。三是積極引進各類國際和國內非政府組織(NGO)小額信貸扶貧項目，同時政府應支持和鼓勵各地區探索符合當地社會經濟發展狀況的小額信貸組織。四是借鑒試點省市的經驗，在甘肅省建立小額信貸公司和農村資金互助合作社等小額貸款機構，探索符合西部地區實際的商業性小額信貸發展模式。

(三)繼續創新財政扶貧資金和扶貧貼息貸款的運用方式

在總結“文池模式”等成功經驗的基礎上，以小額信貸為手段，繼續創新財政扶貧資金和扶貧貼息貸款的運用方式。一是加大財政扶貧資金投入支持，繼續推廣小額信貸扶貧基金會等小額信貸組織。同時探索以財政扶貧資金成立擔保基金，增加金融機構對貧困農戶的小額信貸投放的運用方式，提高整村推進、以工代賑、農業產業化等財政專項扶貧資金的使用效益。二是按照國家扶貧貼息貸款管理體制改革的基本要求，各承辦金融機構根據自身的情況，探索扶貧貼息貸款的有效運用機制，合理設計小額扶貧貸款的利率、期限和金額，提高小額扶貧貼息貸款的使用效益。

(四)拓展小額信貸多元化的資金來源

從甘肅省的發展情況看，目前小額信貸的資金來源渠道單一，絕大部分是農信社的小額信用貸款資金以及財政和信貸扶貧資金，缺乏持續穩定的融資渠道。因此，我們要繼續拓展小額信貸多元化的資金來源。一是扶貧辦和相關政府部門要繼續增大財政資金對小額信貸的支持力度，增加小額信貸資金在財政扶貧資金中的比重。二是積極鼓勵各種類型的正規金融機構承辦小額扶貧貼息貸款業務，增加小額扶貧信貸的投放規模。三是增加中央銀行貸款對小額信貸的支持。四是通過各種途徑爭取國際國內的捐贈資金以及世界銀行等國際金融機構的優惠貸款資金。五是引導國內商業銀行以及開發性金融機構加強對小額信貸機構的轉貸資金支持。六是繼續放寬農村金融機構的準入門檻，吸引民間資本進入農村小額信貸領域。

(五)加強對小額信貸的風險控制

小額信貸的目標客戶是低收入和貧困群體，不要求提供有效的抵押或擔保品。因此小額信貸往往面臨著很大的信用風險，影響到各類小額信貸機構的可持續發展。對各類小額信貸機構而言，可以從以下幾個方面加強對小額信貸的風險控制。一是繼續推進信用村鎮建設和農戶的信用評級制度，增強農戶的信用意識。推廣定期公布信用戶和非信用戶、小額貸款發放情況的做法，增強社會和道德對農戶的激勵約束，增強農戶還款的自覺性。二是采取農戶聯保、村委會擔保等信用擔保形式減低貸款農戶的違約風險。三是采用較高的利率水平，以覆蓋小額信貸發放機構的成本和可能的風險損失。

(作者單位:中國人民銀行蘭州中心支行)