專項資金效益審計研究

摘要:所謂專項資金效益審計，是指審計機關對被審計單位管理和使用專項資金的經濟性、效率性和效果性進行檢查和評價，提出改進建議，以提高經濟效益的經濟監督活動。專項資金效益審計強調的是被審計單位是否經濟有效地管理和利用其資源;項目資金的使用是否達到預期效果或效益;是否可以以更經濟合理的成本達到預期效果。專項資金審計不僅查花了多少錢，還要查錢是怎么花的、花得怎么樣，對資金的效益性、效率性和效果性作出審計評價。

關鍵詞:審計;專項資金效益審計;項目資金;專項資金管理

所謂專項資金效益審計，是指審計機關對被審計單位管理和使用專項資金的經濟性、效率性和效果性進行檢查和評價，提出改進建議，以提高經濟效益的經濟監督活動。

專項資金效益審計不同于傳統意義上的財務收支審計，專項資金效益審計強調的是被審計單位是否經濟有效地管理和利用其資源;項目資金的使用是否達到預期效果或效益;是否可以以更經濟合理的成本達到預期效果。專項資金審計不僅查花了多少錢，還要查錢是怎么花的、花得怎么樣，對資金的效益性、效率性和效果性作出審計評價。相對傳統意義上的財務收支審計它具有自身的特點:一是專項資金效益審計目的具有宏觀性。主要是通過對專項資金使用的經濟、效率、效益性的評價，以促進財政專項資金支出的經濟效益和社會效益的提高;二是專項資金效益審計的程序具有獨特性。主要表現為審計工作結束后只出具效益評價審計報告及審計建議書，一般不需作出審計意見和審計決定;三是專項資金效益審計的客體具有廣泛性。包括各種財政專項資金、使用財政專項資金的部門以及財政專項資金的計劃、管理等各個環節;四是專項資金效益審計的依據的規范性。除以會計法、財政財務制度、財經法紀和財務活動事實為主要依據外，還要以業務、技術經濟效益考核標準和經濟活動事實為依據;五是專項資金效益審計評價標準的相對性。運用權數分析評價效益狀況只能是一個相對的評價，而不是絕對的，而且評價標準隨著時間、領域和行業的不同而應適時變化;六是專項資金效益審計的方法具有多樣性。除常規審計方法外，還包括一些現代經濟管理技術。如經濟活動分析、管理會計、統計分析、管理咨詢、經濟預測等領域內所使用的方法和技術;七是專項資金效益審計的作用具有建設性。主要是核實專項資金的效益，評價經濟運行過程及其結果，明確其經濟責任，提出審計建議。目前，我國專項資金領域普遍存在低水平重復建設，損失浪費，效益低下等問題，隨著財政專項資金支出的極劇增長和國家經濟資源有限的矛盾突出，政府更為迫切地通過完善專項資金管理制度、強化對專項資金的監督機制，提高專項資金的經濟性、效率性、效果性。

一、開展專項資金效益審計的作用和意義

1、開展專項資金效益審計是時代發展的必然要求。專項資金效益審計的發展趨勢是國家經濟監督機制的重要組成部分。國際上一些國家已經全面開展了專項資金效益審計，而我國專項資金效益審計尚處于起步階段，《審計署2007至2011年審計工作發展規劃》明確提出了未來五年審計工作的主要任務之一就是要“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”。將專項資金效益審計提上了工作日程，抓住那些數量大、影響大、政府和群眾關心的專項資金項目開展效益審計，從中取得和積累經驗，并在此基礎上擴大審計面，是時代發展的必然要求。

2、開展專項資金效益審計是經濟發展的客觀需要。隨著經濟體制改革的深化和對外開放的擴大，國家在各個領域投入的專項資金越來越多，政府必須提高工作效率，將使用的有限的資源最大限度地向社會提供公共服務，審計署五年發展規劃，明確提出“效益審計是審計工作水平的發展方向，是現代審計的主流”，這為今后審計工作的發展構建了基本框架。隨著審計環境發生著重大變化，審計領域亦應不斷拓展，不僅在查處專項資金違紀違規方面履行好職責，還要在促進提高專項資金管理水平和資金使用效益上發揮更大的作用。這也是經濟發展的客觀需要對審計監督由傳統的合規性審計向檢查內部控制和經濟效益延伸是形勢發展對審計工作提出的新要求。

3、開展專項資金效益審計是提高審計能力的必然要求。國家每年在交通和水利等基礎設施、扶貧賑災、教育、農業發展、社會保障等政府和群眾關心的熱點方面都投入大量的專項資金，人民群眾不僅關注政府投資為民辦了多少實事，更關注專項資金經濟效益和社會效益的實現程度;黨的十六大也提出審計機關要在對權力的制約和監督方面發揮職能作用。這些新的變化給我們開展專項資金效益審計工作帶來了巨大的挑戰。審計機關必須不斷創新，探索新的審計技術方法，提高審計能力，加強對專項資金項目決策和管理效益審計，通過審計對專項資金項目執行的具體效益的分析和評估，強化相關部門的效益責任理念，從制度上遏制政績工程和短期行為發生和決策失誤、管理不科學等造成的重大經濟損失和浪費。

二、開展專項資金效益審計應把握的內容

1、專項資金使用的效果、效率審計。主要審計一個地區或一個部門、單位在審計年度內利用專項資金取得的直接經濟效益。包括的主要指標有專項資金到位率、資金利用率和資金有效率。這是從總體上評價專項資金的使用效益，即審查專項資金撥付到位率，有無存在截留，應配套的資金是否及時配套到位;審查真正用于專項資金項目資金比率，通過審查得出真正用于專項資金的比例和結構是否合理，針對當前專項資金使用范圍偏寬傾向，反映到底有多大比例的資金發揮了經濟效益，還有多少資金沒有發揮效益，甚至被擠占挪用;審查實際用于專項資金項目方面的資金發揮效益的比率，還有多大比例的資金從總體上發生損失浪費和跑冒滴漏現象;審查通過專項資金建設多少項目、解決多少問題、產生多大經濟效益和社會效益等。就單個專項資金項目而言，主要審查投資概預算執行情況，有無違規超預算、損失浪費現象，項目建設投入運營或投資回收期、投資回報率是否符合設計能力等。從項目決策、建設、運營各個環節審查，有無決策失誤，工程質量隱患，是否存在建設進度緩慢、項目閑置難以運營等不經濟情況。

2、專項資金管理控制審計。主要從管理角度評價專項資金管理的效益狀況，如檢查其管理系統是否健全，內部控制制度和責任機制是否健全有效，揭示管理是否科學嚴密，有無疏漏和薄弱環節。通過審計評價，促進有關部門加強管理，從管理環節加強過程控制，堵塞漏洞，提高專項資金的總體效益。首先，檢查評價專項資金項目組織機構，工作制度是否健全，內部機構設置是否科學合理、是否系統化，各級、各部門之間的分工是否合理，運轉是否順暢、靈活、高效;管理人員崗位職責、職權界定是否科學明確，工作中有無推諉和“扯皮”現象，各管理組織和管理人員之間信息傳遞是否及時。其次，檢查專項資金項目管理制度的健全和有效性，發現制度缺陷，促進完善管理制度。主要審查專項資金項目法人負責制、咨詢論證制、招投標、工程監理、竣工驗收、決算審計、公告公示制等制度執行情況;檢查項目申報審批過程中有無重復申報、多頭虛假申報，有關部門項目論證不規范，概算批復內容不詳細，項目單位概算調整與執行不符合國家規定，有無擅自提高或降低建設標準、擴大或縮小建設規模和變更建設內容，施工企業有無違規分包或層層轉包，竣工決算驗收手續不完備等。從多年的審計實踐看，要提高專項資金使用效益，必須加大對專項資金效益審計的力度，尤其要加大對縣級及縣級以下專項資金的審計工作力度，防止專項資金被擠占挪用和擴大使用范圍。此外還要檢查內控制度是否健全、完善，執行控制是否嚴密，有無虛列支出，利用假發票套取資金等現象。

3、專項資金管理責任的效益審計。要積極探索對專項資金項目領導干部經濟責任審計，主要審查專項資金項目工作措施是否有力，專項資金項目工作目標是否實現;特別是那些社會關注、群眾關心的如:農村通路、通電、通廣播電視，義務教育、初級衛生保健、人畜飲水、退耕還林、還草、小流域治理、節水灌溉等工程措施和環境保護等熱點項目措施落實情況。通過對專項資金管理責任的效益審計評價，也能起到和經濟責任審計一樣的效果:既為組織部門考核領導干部履行職責、工作績效提供科學依據，又能促進領導干部認真履行職責，改進工作，建立健全責任制，完善機制，推進工作制度化、法制化、程序化和規范化進程，并達到提高專項資金使用效益的目的。

三、開展專項資金效益審計的方法

1、要堅持事前、事中、事后審計相結合。有些地方政府及有關部門重爭取專項資金和分配指標，而對加強管理和提高資金使用效益重視不夠。審計大多數是事后監督，審計時項目已經完工或已經投入使用，被擠占挪用或揮霍浪費的資金很難收回或歸位，對已形成的爛尾工程或豆腐渣工程的改變也于事無補。隨著國家對專項資金投入的加大，基礎建設和公共設施建設項目不斷增加，一些項目從立項到完工歷經時間跨度較長，要充分發揮專項資金的經濟效益和社會效益，發揮專項資金對地域經濟發展的帶動作用，專項資金審計必須關口前移，向事前決策、事中監督和事后效果延伸。堅持做到立項之初就著手審查項目確定的科學性和合理性，看專項資金投資項目是否為發展急需，看是否存在重復投資，有無不經科學論證隨意確定建設投資項目情況，招標投標過程中有無利用虛假標的、虛假合同、虛假項目套取資金的情況;在項目資金管理和使用過程中要加強對專項資金管理和使用的審計，看是否存在擠占挪用、貪污和損失浪費的情況，有擅自改變工程項目或資金用途情況，看項目資金是否按工程進度或合同規定撥付，施工監理能否本著實事求是的原則按規定進行監理;同時還要不斷完善項目資金追蹤審計制度，看有無為搞政績工程、面子工程倉促上馬，效益低下給國家造成不可挽回損失的情況，促進有限資金的有效利用，維護審計的權威性和嚴肅性。

2、要堅持專項資金效益審計與工程項目審計相結合。審計中發現有些項目主管部門很重視資金的管理，能夠及時到位、足額撥付，卻忽略了實地查看工程的進度和質量，致使失去監督的項目成為所謂的“形象工程”;有的項目主管單位對工程質量和進度比較重視，覺得對工程的監督力度很高，工程的質量不錯，卻放松了對項目資金的管理，看似資金用到了項目工程上，實際相差甚遠，甚至造成大量資金的浪費;還有的項目工程與專項資金的規定用途根本就不相符，被有關部門和人員挪作他用;尤其是交叉投資項目，年年投入，甚至多個部門投入，雖然各級管理部門都要進行驗收，但是由于部門之間缺乏溝通和協調很可能會形成一個項目多家驗收的情況，投入資金使用效果大打折扣。這些問題如果不實地查看工程項目、不實地進行測量計算很難發現問題。因此必須把專項資金效益審計與工程項目審計相結合，通過對工程項目的審計查處虛假標的、高估冒算、轉移專項資金等問題。

3、要堅持專項資金賬面審計與審計調查相結合。曾被多家媒體報道的吉林省松原市長嶺縣海青鄉海青村10萬元國家扶貧款被挪用事件，如果不是媒體記者深入調查或大量走訪有關群眾，就很難查清10萬元國家扶貧款的真正用途，當然也發現不了被截留、挪用99000元的事實真相。同樣僅靠賬面，審計人員也很難以發現深層次的問題。有些專項資金看似撥付到專項資金項目，實際上已被有關部門或人員挪作他用;有的項目單位為了杜絕白條及不合理票據的出現或為了應付檢查，由稅務部門代開發票頂替不合理票據，嚴重影響了資金支出的真實性;有些專項資金卻被個別人私分、貪污或以權謀私。由此看來，在專項資金效益審計時審計人員要把“嚴謹細致，提高質量”精神貫徹到工作中去，做好賬面審計的同時，還要搞好審計調查，實地調查了解資金使用管理情況和現狀。特別是對國家重點工程項目、農民糧食直補、土地補償費、農村中小學生的“兩免一補”、賑災救災資金等政府和群眾關心，資金量大和社會影響大的熱點、難點問題，審計時審計機關和審計工作人員要搞好審計調查，堅持做到專項資金賬面審計與審計調查相結合。

4、要堅持專項資金效益審計上與下的結合。不少專項資金項目建設周期較長，而且需要多級政府共同出資、出工完成。審計機關要發揮一盤棋的整體作用，上級審計機關在搞好本級專項資金效益審計的同時應對下級專項投入資金效益進行審計，上下配合協同作戰，以增強審計的威懾作用。這樣，一來可以引起當地黨政領導的重視，促進資金及早到位;二來可以減少地方政府和部門對項目資金的干涉，如實反映資金管理使用中存在的問題。同時下級審計機關應及時將發現的回流資金情況反饋給上級審計機關，使上級審計機關能夠利用每年一次的預算執行審計對專項資金進行重點審計，以便發現下級回流到上級的專項投入資金是否存在以撥代支、資金空轉等嚴重的違法違紀行為。

參考文獻:

[1]《專項審計內容問題探析》齊國生

[2]《公共工程績效審計的四個環節》

(作者單位:商丘市中醫院)