農村工作機制創新的福建特色與推進思路

一、農村工作機制創新的福建特色

農村工作機制是指黨和政府對農村工作的組織、協調、管理、服務的過程和方式。長期以來，福建省始終重視農村工作機制創新，把它作為社會主義新農村建設的一項重要工作來抓，涌現出一批像南平市科技特派員制度、寧德市農村社會服務聯動網等典型實踐，體現出鮮明的特色。

1、率先實施科技特派員制度，農村科技服務體系得到完善

科技特派員制度是由福建省南平市首創的一項面向農村基層的科技推廣服務工作制度。1999年，自南平市率先下派科技特派員進入農村基層工作以來，科技特派員制度在福建省得到迅速推廣、實施。2008年，福建省在南平、龍巖、寧德、泉州、三明、漳州等6個設區市的48個縣(市、區)實施和推廣了科技特派員工作，派出科技特派員1304人次，科技特派團、組58個，法人科技特派員20個，農村信息科技特派員360個，提供無償服務989人次，有償服務315人次。科技特派員與農戶、龍頭企業建立利益共同體525個，創辦農業企業94個，組建合作經濟組織或專業協會263個。大批科技人員的下派，推動了新型農村科技服務體系的形成，下派科技人員成了下聯企業、農戶，上聯科技研院所、高等院校的“紐帶”，構筑了農村承接新技術、新成果的平臺，進一步完善了新型農村科技服務體系，帶出了一支農村科技人才隊伍，提高了廣大農村的科技水平。

2、下派黨員干部駐村任職，農村基層組織建設得到加強

從2004年開始，福建省從省、市、縣(區)三級選派4134名黨員干部到3768個相對后進薄弱村擔任黨組織負責人。2007年又選派了第二批5155名黨員干部到4807個相對后進、薄弱村擔任村黨組織第一書記，其中從省直和中央駐閩單位選派228名到省級扶貧開發工作重點村擔任村黨組織第一書記。廣大駐村干部按照“建設好班子，帶領好黨員干部，建立好工作機制，創造好小康建設業績，贏得廣大群眾擁護”等五個方面的工作職責，扎根農村，聽民聲、解民憂、辦實事，極大地改善了駐點村的基礎設施建設和村級組織狀況，從資金、項目、信息等方面大力支持了駐點村的基礎設施建設、增收項目立項和扶貧開發助學等工作。特別是，通過下派駐村干部，各駐點村黨建“三級聯創”活動較好地得以開展，村企合一、村居聯合、村村聯建等黨組織設置形式得到大力推行，使農村基層組織建設明顯增強。

3、創建“三農”服務中心，農村公共服務資源得到整合

近年來，全省各地結合鄉鎮機構改革和鄉鎮工作綱要的實施，在市、縣、鄉三級整合涉農部門資源，構建了市、縣、鄉、村四級聯動的“農村社會服務網”， 建立了“黨政聯手、部門協作、上下聯動、高效便捷”的農村社會化服務體系，“三農”工作合力初步形成。通過整合“三農”服務熱線和面向“三農”的各類信息服務網站，在全國率先開通了全省統一的“969155”農業服務熱線，建立了“福建三農服務網”。從2004年開始，在全省56個鄉鎮開展了“三農”服務中心試點，進一步整合鄉鎮經濟、技術、信息資源，搭建集中、統一的公共服務平臺，及時為群眾提供科技、信息、營銷、勞務、法律咨詢、辦證、流動人口管理等“一站式”、“組合式”服務。

4、建立“六大員”制度，農村公共服務平臺得到延伸

針對村級公共服務和管理薄弱的狀況，從2005年起率先建立農村“六大員”制度，實行政府津貼，全省14726個行政村共選聘農村“六大員”140397人，其中村級農民技術員44910人，社會治安綜合治理協管員15224人，計生管理員21583人，文化協管員14661人，國土資源和規劃建設環保協管員14714，鄉村醫生29305人。實踐表明，農村“六大員”是一支“對外借力、對內聚力”的服務隊伍。從實踐看，通過建設扎根農村“六大員”隊伍，大力完善“三農”社會化服務體系，初步實現了農村公共服務平臺向基層的進一步延伸，多形式、多層次的服務平臺基本確立，農村社會化服務體系日漸完善。

5、發展農村專業合作組織，農民組織化程度得到提升

近年來，全省廣大農村地區圍繞農業和農村經濟結構調整，立足本地特色產業、特色產品，按照農民自主自愿、平等互利的原則，大力培育發展各類農民專業合作組織。目前，全省擁有各類農民專業合作經濟組織1760個、農產品行業協會1010個，專業合作經濟組織擁有成員36萬人。這些專業合作組織主要是圍繞當地主導產業、特色產業，按照一定的規劃，統一為成員提供產前、產中、產后各相關環節的服務。農村專業合作組織的建立，就是要組織各種專業技術服務隊，服務于農業生產，充分利用勞動力資源，結合當地實際，組建種植、養殖、機械、加工、建筑、運輸等各類企業，實現專業化協作、產業化經營和優質化服務。實踐證明，農村專業合作組織的建立，提高了農業生產的專業化程度，減少了農村資源浪費，明顯提高了農業資源的利用效率。

二、深化農村工作機制創新面臨的突出問題

面對農村改革和發展的新形勢，面對市場經濟條件下農村快速增長的農村公共服務需求，進一步推進農村工作機制創新面臨不少新情況新問題。

1、投入經費不足阻礙基層機制持續創新

新農村建設需要投入，農村工作機制創新同樣需要投入，需要資金保障。近年來，政府對農業農村的投入大幅增加，但對農村工作機制創新的投入卻明顯不足。例如，科技特派員制度面臨“人下去后，工作經費、項目經費誰來保障?”的問題?！叭r”服務中心面臨“因經費不足而難以維計”的尷尬?；鶎痈刹恳贿厡C制創新工作充滿期待，一邊又為經費不足感到苦惱。例如，屏南縣作為全省第一個創新農村信貸新模式的典型縣市，得到了中國人民銀行總行的肯定和當地群眾的歡迎。不過，我們在調研中了解到該縣“三農” 信貸服務新系統因缺少系統開發經費，目前只能服務兩個鄉鎮而無法將服務領域拓展到全縣鄉村，直接影響到農村工作機制創新的持續推進。

2、人才匱乏制約基層工作機制創新

近年來，我省探索從農村外部機制推動與激活農村內生力量相結合的方式創新農村工作機制，先后實行下派干部駐村任職、派遣科技特派員、建立農村“六大員”制度等，使農村工作得到了很大的推動和創新。隨著市場化、工業化、城鎮化的快速推進，農村勞動力大量轉移，農民“非農化”的步伐加快，農村自我服務、自我發展面臨人才匱乏的挑戰。下派干部駐村任職，派駐村多為偏遠貧困山區，三年下來每個村投入少則上百萬，多則五六百萬，雖然大大改善了派駐村的生產生活條件，但因缺乏人才支撐，后續發展能力不足，許多派駐村的農民增收依然緩慢，有的派駐村甚至再度返貧。

3、鄉鎮機構改革不到位影響基層工作機制創新

全省實施《鄉鎮工作綱要》后，鄉鎮政府職能轉變和機構改革缺乏系統的制度設計，職能交叉、職責和權力不匹配。原來以鄉鎮“七所八站”為主體的服務組織，有的按“以錢養事”原則進行改革，有的整合到“三農”服務中心，有的服務職能整合成黨政綜合辦、經濟發展辦、社會事業管理辦。一些為農民服務的職能非但沒有加強反而弱化，加劇了農村服務需求的快速增長與農村公共服務供給短缺低效的矛盾。

4、非政府組織的發育滯后難以輔助基層機制高效運轉

非政府組織是指在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。從韓國和日本農村建設運動的實踐經驗看，非政府組織是農村建設的重要參與者。目前，我省非政府組織發育緩慢，發展滯后，在廣大農村和貧困山區尤為明顯。進入21世紀，社會主義新農村建設離不開農村非政府組織的作用，各級政府應從資金、政策等方面各類非政府組織的發展，實現政府、企業、民間三股力量的有機分工與協調，彌補農村公共服務缺失、低效問題。

三、創新農村工作機制的總體思路

農村機制創新面臨著諸多困難和問題，多數都是基層難以把握和解決的，需要通過完善制度設計、出臺配套政策乃至采取立法措施統籌加以解決。在具體推進過程中，不僅要系統謀劃，突出創新方向和工作重點，更要加強統籌，科學組織運作，力爭做到以下幾點:

1、堅持深化機制創新與推進體制改革相結合

體制決定機制，機制決定活力。諸多源于基層、旨在激發活力的機制創新實踐，也必然反作用于既有體制。這就需要決策者充分關注機制創新的有益實踐，調整、創新、改革相關體制，使機制創新和體制改革緊密結合、互相促進。經過深入調研，我們確認基層機制創新中遇到的一些困難和問題的解決，有賴于推進相應的體制改革。如，鄉鎮“三農服務中心”因工作人員現有隸屬關系不一而影響服務力量有機整合，科技特派員等下派技術干部因服務實績未能對接現行職稱評聘標準體系而影響待遇，農民專業合作社因建在農村集體土地的廠房不能抵押而影響貸款等等問題，只有深化有關體制改革，才能得到有效解決。而涉及體制問題，基層往往無能為力，需要上級部門給予關注、協調。

2、堅持加強主導力量與發揮主體作用相結合

農民群眾是建設社會主義新農村的主體，也是創新農村工作機制的主體。因此，既要堅持黨委、政府主導地位，又要重視農民群眾的主體作用。各有關部門在領導和組織開展農村工作中，不僅要把好方向、定好目標、搞好決策、抓好保障，而且要做好農民群眾的工作，善于以新理念、新知識教育和培訓農民群眾，以好典型、好樣板示范和引導農民群眾，以好政策、好成效鼓舞和激勵農民群眾，增強他們參與創新、推動發展的積極性和創造性。做農民群眾工作關乎長遠、關乎根本，各級政府對此應當加大財政支持保障力度，既要加大對農民培訓等直接作用于農民素質提高工作的投入，也要加大對農民群眾創新實踐和發展舉措的引導性、扶持性、激勵性投入。

3、堅持解決緊迫性問題與加強根本性建設相結合

我們的每一項創新行動，都是為了解決工作上的困難和發展中的問題。從我省各地創新農村工作機制的實踐來看，確實應當更加重視解決關乎長遠和全局的根本性問題。下派干部到農村任職服務，在當前階段顯得十分必要，但更根本的還在于培養農村內生力量。因此，必須堅持“派建結合、以建為重”，在堅持和完善下派干部工作的同時，進一步加強農村人才隊伍建設，著力抓好鄉鎮干部、村干部和鄉土人才等三支隊伍建設。要強化村干部保障激勵機制，推進從優秀村主干中招聘鄉鎮事業編制人員和考錄鄉鎮公務員工作，提高村干部生活補助標準，以激發村干部履職上進的積極性。要加強鄉土人才培養、管理和使用工作，抓好農村生產能手、經營能手、能工巧匠以及技術推廣、管理服務等各類人才的培養工作，并制定支持和鼓勵鄉土人才帶頭創業和開展經營服務的政策措施。

四、創新農村工作機制的方向與重點

面對新的形勢和任務，農村工作機制創新必須繼續堅持突出完善農村公共服務、加強農村社會管理、促進農村全面發展的目標取向，突出以下工作重點。

1、大力推進多元服務體系建設

堅持政府投入為主、公辦專門機構為主、無償服務為主，堅持和完善科技特派員制度，穩定和壯大鄉鎮基層農業科技推廣隊伍，加快健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，并通過村級農民技術員等力量將服務網絡延伸到村，形成條塊結合、上下互動、便捷高效的農業技術推廣服務體系和運作機制。要支持和鼓勵農業龍頭企業、農民專業合作社等開展農業技術推廣服務經營活動，加快建立政府推動和市場引導相結合、專業機構服務和社會服務相結合、公益性服務和經營性服務相結合的新型農業科技推廣服務體系。

2、積極推進農村土地流轉服務工作

在堅持現有農村土地承包關系穩定并長久不變和依法、自愿、有償的原則下，引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，引導專業大戶、農民合作社等經營主體發展適度規模經營。為此，要加快建立土地承包經營權流轉市場、中介組織，建立縣、鄉、村土地流轉管理和服務機構，加強規范和服務。

3、創新推進農村金融體系建設

著眼于加快建立商業性金融、合作金融、政策性金融相結合，資本充足、功能齊全、服務完善、運行安全的農村金融體系，創新金融支農機制。深化農村信用社改革，完善治理結構和運行機制，提升服務能力和服務水平;放寬農村地區銀行準入政策，鼓勵各類社會資本到農村設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社，引導城市商業銀行到農村設立分支機構;引導郵儲銀行、農業銀行等加大金融支農力度;加強農村金融誠信建設，改善金融環境。

4、著力推進農民專業合作組織建設

引導各類合作組織特別是農民專業合作社加強內在機制建設，加強管理、規范運作、健全機制、強化功能，實現法人化、實體化、規范化運作，提高農民組織化程度和自我管理、協調、服務、發展水平。選擇一批重點專業合作社作為下派干部派駐服務和項目、資金扶持投放的重點，通過合作社的效能放大下派干部作用和資源投入效益。

5、創新推進農村流通隊伍和市場網絡建設

推廣下派流通助理制度，帶動農產品流通協會等流通專業組織和流通經紀人隊伍建設。要順應市場化需要，多元化建設各類專業市場，加快農村集貿市場標準化改造;支持供銷社、郵政、電信、移動、聯通和商貿企業、農民專業合作社等參與農家店建設和農資連鎖經營;改善流通設施，健全流通網絡，創新流通方式，改進流通服務，推進農村流通現代化。

6、務實推進基層組織體系創新

在加強鄉鎮領導班子、村兩委干部和黨員隊伍建設的基礎上，創新農村基層黨組織設置形式，推行在具備條件的農民專業合作社和產業鏈建立黨組織，村黨組織書記跨村任職，村兩委主干“一肩挑”，村兩委成員交叉任職等做法。同時，圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督，創新載體和形式，進一步落實村務公開、村財民主管理、村務民主聽證、村民代表會議等具體制度，穩妥推廣“戶代表會議制度”、集體資金資產資源“三資”監管以及建立“村務監督委員會”等經驗和做法，以此加快推進基層民主政治建設。

(作者單位:福建社會科學院經濟研究所)