“省直管縣”財政體制改革對基層國庫提出的挑戰及對策

從2010年1月1日起，湖南省開始調整和完善省以下財政管理體制，推行“省直管縣”改革。這是自1994年實施分稅制改革以來又一次重大財政體制調整。推行“省直管縣”改革，是落實中央總體改革布局的需要，是加快發展和提升縣域經濟的客觀需要，是進一步完善公共財政體系的需要，是增強財政宏觀調控能力的需要。這次改革的核心內容主要有兩項:一項是實行收入分享改革;二項是推行“省直管縣”改革。推行財政“省直管縣”，對基層國庫如何為地方政府服務，有效地發揮國庫監管職能提出了更高的要求。

一、“省直管縣”財政體制改革對基層國庫提出的挑戰

(一)基層機構布局不適應。“省直管縣、鄉財縣管”改革要求縣級國庫集中辦理鄉鎮財政收支的繳撥業務。由于實行“鄉財縣管”的財政體制改革，鄉鎮國庫自然就沒有存在的必要了。而縣(市)基層國庫的任務更重，不僅要負責本級財政收支，而且要負責鄉鎮財政收支，此外，要對各級財政款項和預算收支進行會計賬務核算，為財政提供準確的收支數據。基層國庫要按照統一的支出范圍，統一的財務制度，加強縣鄉兩級支出管理，規范其支出行為，減少不必要的支出，保工資，保運轉，促進地方經濟發展，這一切又都說明縣級國庫需要從各方面加強。“鄉財縣管鄉用”改革要求基層國庫單設國庫機構，以便更好地履行經理國庫職能。隨著財稅改革的深化，以及推行“鄉財縣管鄉用”改革和財政集中收付制度后，縣級國庫的業務量將大幅度增加。但目前很多基層央行自2003年實行“三定”后，已將國庫與會計及發行部門合并成國庫會計發行股(無發行庫的支行，國庫與會計部門合并為國庫會計股)，未單獨設置國庫機構，從而削弱了與地方財政部門的橫向聯系和職能的有效發揮，暫不能適應“省直管縣、鄉財縣管鄉用”改革的要求。客觀上要求縣級國庫單設機構，配備一定數量的專職的國庫人員。推行“鄉財縣管”，國庫集中支付向鄉鎮延伸，大量的資金從國庫單一賬戶中撥付，既有直接支付和授權支付，還有異地撥款，涉及單位多、預算支出科目多、會計要素多，大大增加了國庫部門的業務量。目前，還有的鄉鎮國庫未取消，而國、地稅部門按經濟區劃設置征收分局，實行集中征管，與鄉鎮國庫機構“一級財政、一級國庫”的設置原則不同步，客觀上加大了征收機關與鄉鎮國庫間的對賬難度，容易引起混庫現象，滋生腐敗和道德風險。

(二)現行資金結算方式難以適應財政體制改革需要。在現行資金結算方式下，省級財政部門下撥資金到縣支庫，必須經過三個環節，即:省分庫-中心支庫-縣支庫;而縣支庫上解省級以上預算收入同樣也要經過三個環節才能到達省分庫，資金周轉慢。實行“省管縣”體制，由省直接向縣級財政撥款，一天內可以到達縣財政賬戶，這樣大大縮短了資金的在途和市級停留時間，并可基本杜絕市級財政截留縣級財政資金的現象。在調查中，縣級財政部門希望能夠按新的體制特征，實現省與縣的直接資金匯劃，從而避免資金在市級不必要的滯留，加速資金的有效運轉。

(三)軟、硬環境的配套出現嚴重失衡。一是認識滯后，思想觀念上的準備不足。央行會計核算四集中的實行使基層國庫、會計工作狀況發生了根本性變化，縣級會計營業部門作為中支會計核算中心的業務網點，僅保留了票據錄入等基本功能，其業務出現了很大萎縮，而基層國庫作為獨立的同城清算主體，自行參與轄內同城票據交換、自行辦理資金收付等業務，從而一躍成為基層央行的主要業務部門，其對外服務更直接、開展工作更主動、資金清算更及時，一時間國庫從業人員難以適應這種開放型、獨立式的工作需要。二是基層國庫人員隊伍狀況與需求差距較大。“省直管縣、鄉財縣管鄉用”要求縣級國庫既要保證國庫會計核算質量，為地方政府提供優質服務，又要加速稅款入庫速度。縣級國庫要保證國庫會計核算準確全面、業務處理安全快捷，減少稅款在途時間，提高收入的入庫速度。但是基層國庫人員配備不足，國庫業務人員只能忙于日常會計核算，很難抽出時間開展國庫經收處業務檢查、輔導和調研等工作，對個別經收處操作不規范，稅款不能及時入庫的現象，也只能是口頭催促或批評，不能從根本上解決問題。國庫核算程序相對復雜與國庫業務的日益發展以及人員不足增加了基層國庫工作壓力，不能適應“省直管縣、鄉財縣管”改革業務發展的需要。當前，基層國庫特別是縣級支庫在服務內容上，只注重日常會計核算，局限于“帳平表對”，向財稅部門提供靜態“數字”和報表，忽視了整個國庫業務流程所承載的服務功能的發揮。缺乏對規范稅收入庫、監管預算資金撥付、預算收入退庫、國債管理等管理職能的發揮;缺乏對國庫核算數據的再利用;調查統計分析不深入。同時，受傳統業務的影響，目前國庫干部的知識面一般僅限于預算收入的收納、報解、退庫、支撥等方面，對新的預算單位銀行帳戶管理及資金清算等業務相對陌生。此外業務量的增加和核算體系的獨立必然導致國庫業務分工的細化，對國庫部門的隊伍建設也提出了更高的要求。而基層國庫現有配備人員整體狀況:人員數量不足，結構老化，專業素養偏低，難以適應形勢的發展。三是基層國庫工作環境難以適應新體制運行的要求。新頒布的《國庫會計管理規定》第十六條規定:國庫會計需設置資金清算、明細核算、綜合核算等16個國庫會計崗位，同時第十八條對崗位分工提出了五條具體要求，規定各崗位可實行一人一崗、一人多崗或一崗多人，但其中六個崗位相互不能兼任，三個崗位不得參與會計帳務處理。因此在實際工作中即使按照“一人多崗，一崗多人”的要求設置崗位，基層支庫也至少需要7-8人，而無論單設國庫與否，以目前有限的國庫人員都難以達到制度對人員的配備要求。同時，縣級國庫的在增加人員的情況下，電子設備也嚴重不足。

(四)國庫監管工作難度加大。“省直管縣、鄉財縣管”改革要求縣級國庫有效地發揮服務與監督作用。目前，國庫集中收付制度改革后，國庫對預算撥款的監督對象由各級財政機關轉變為對代理銀行的規范性監督，不利于人民銀行國庫部門對財政庫款的監督和防范國庫資金的風險。“省直管縣、鄉財縣管鄉用”推行后鄉鎮財政資金的撥付監督流于形式。部分專款撥付、非預算單位的資金撥付難以取得文件依據。一是監督工作格局改變增加了監督難度。由于“省直管縣、鄉財縣管”后各鄉鎮均需在縣級財政開立財政專戶分帳核算，鄉鎮支出均需縣財政直接撥付，勢必造成縣級國庫柜面監督和現場監管的任務更重、情況更復雜。尤其是實行國庫集中收付制度以后，國庫資金風險將有較大提升，而國庫對資金的走向則更難于掌控。以縣級國庫現有的人力資源，很難主動積極的完成監管任務，可能造成監而難管、監而未管局面。二是監管職能存在諸多不銜接的問題。由于人民銀行國庫部門對預算編制情況不了解，對編制后的預算方案亦知之不多，難以對預算的執行實施有效控制，只扮演著“執行”的角色，失去了管理職能。比如出現財政預算支出無計劃或財政部門提供的計劃較遲的現象，使國庫部門在辦理撥款時無據可依;財政擁有對國庫資金的支配權，國庫只能憑財政的指令辦理庫款支撥，難以掌握各預算單位具體年度計劃和撥款的真實用途;行政干預嚴重，存在著“通過撥款幫助企業繳庫”、向非預算單位撥款、“預算內外隨意轉款”等問題。雖然國庫部門對預算資金的收支有監督職責，但實際上只能是監而難管，監而未管，影響了預算資金的有效分配和使用。三是法律法規的不完善。現行的《國庫條例》及《實施細則》還是80年代制定的，20多年了一直沒有修改過，已明顯不適應新時期國庫業務發展的需要;《人民銀行法》有關經理國庫的規定也都是原則性的、粗線條的，操作性不強。目前，法律上沒有明確國庫的監管職能。雖然1985年3月實施的《國家金庫條例》賦予了國庫有一定監督權，但《預算法》和《中國人民銀行法》都沒有賦予國庫監管的職能，因此，國庫監管仍處于從屬地位。而《國家金庫條例》及其《實施細則》，僅籠統規定了國庫對預算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監督權，但對于入庫過程中發生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規情況，未有明確的處罰規定及制裁措施。財政體制改革后，工作中各種新情況和新問題將不斷產生，國庫工作明顯缺乏在新環境中實施有效監督管理的法律支持與保障。

二、基層國庫適應“省直管縣”財政體制改革的對策和建議

(一)健全縣級國庫機構，提高國庫人員綜合素質。一是健全縣級國庫機構，完善國庫管理體系。隨著縣域經濟改革步伐的加快，財政收支規模的不斷擴大，財政管理體制改革的進一步深入，國庫直接參與現代化支付系統，擁有獨立的支付清算體系，在現有的國庫會計人員不足、合署辦公的情況下，縣級人民銀行健全國庫機構勢在必行。只有健全縣級國庫機構，完善國庫相關內控管理制度，配備與業務發展相適應的人員，才能更好地開展國庫工作，更好地履行國家賦予的經理國庫職能。二是加強業務培訓，提高國庫人員綜合素質。“省直管縣”改革后，縣級國庫的業務量將大幅增加，現有的國庫業務人員和知識結構已不能滿足國庫業務發展需要，同時隨著國庫會計核算體系的不斷完善，新業務、新技能逐步進入國庫領域，要求對國庫人員不斷進行業務培訓，更新知識，提高綜合素質，以便適應改革發展的需要。因此，增加人員，提高素質，已迫在眉睫。

(二)強化國庫監督管理職能，提高服務與監督水平。一是加強對用途為“鄉鎮往來”的撥款審核工作。根據鄉鎮年度預算，嚴格審核預算撥款的合規性，充分發揮國庫監督職能，確保改革后鄉鎮社會保障支出、辦公經費等運轉支出、專項支出能序時安排。二是做好鄉鎮預算收入集中管理的調研工作，分析其利弊及可操作性，為地方政府和財政部門決策提供依據。制定鄉鎮預算收入集中管理操作規程，并嚴格按照操作規程辦理各項業務，保證鄉鎮預算收入及時、準確地收納、報解入庫。三是加強與財稅部門的協作與溝通，及時反饋預算收支信息，聯合召開財、稅、庫聯席會議，互通金融、財稅信息，研究和解決預算收支執行中出現的新情況、新問題。同時還要加強監管信息溝通。建立財、稅、庫、行及與人大、審計等部門的聯系協調機制，凡涉及政府、財政、稅務、國庫等部門的政策、法規做到信息共享，對各自監督檢查中發現的問題及時溝通、反映，切實發揮國庫在財政資金運行風險上的“預警”作用。

(三)加強國庫會計電算化水平，全面實現財、稅、庫、行聯網。實行“省直管縣、鄉財縣管鄉用”后，人民銀行國庫部門與財稅部門之間的聯系更加密切，主要表現在數據資源共享等方面。目前雖已實行財稅庫橫向聯網，但還處于初級的階段，只是簡單的將每日的數據導入，沒有真正做到數據共享，無紙化操作的階段。要進一步加快財稅庫行橫向聯網和推廣同城票據交換電子清算系統，實行網絡電子簽證制度，建立信息資源共享機制，提高工作效率，減輕工作強度，防范國庫資金風險。

(四)加強國庫立法，強化國庫的職能與作用。一方面，要盡快修改、完善《國家金庫條例》及其《實施細則》;抓緊國庫立法工作，在條件成熟時出臺《國庫法》及相應的制度、辦法，明確各級國庫在預算執行過程中的地位職能;明確國庫部門辦理預算收入、支出及收入退付的監督范圍;明確改革過程中財政部門、代理銀行的職責和權限;明確人民銀行國庫部門的地位和監管手段。以建立國庫服務體系的法律支撐，提高國庫服務的法律檔次。另一方面，要進一步明確我國國庫體制和各級國庫機構的設置原則;明確國庫監管的合法地位，同時規定監督處罰措施，以強化國庫監管的權威;制定財政資金開戶、稅款征收、庫款的撥付退庫等具體管理辦法;強化法律約束，以促進國庫管理機制步入規范化軌道。現行的《條例》和《實施細則》所賦予國庫的僅有“拒絕執行”、“拒絕受理”等十分單一的權力，不利于監管工作的開展，必須制定新的法規如《國庫監管條例》，使國庫監管工作真正做到有法可依、依法辦事。

(作者單位:中國人民銀行沅江市支行)