失地農民城市化問題的思考

隨著中國經濟的進一步發展，城市化進程加快，農村人口將進一步減少。許多農民雖然可以在一夜之間改掉“農”字身份，或者說不再從事以前那樣的農活，但是要說成為實質意義上的現代市民實在為時尚早。失地農民城市化過程中存在一些不可忽視的問題，有的還表現得十分尖銳。對此，必須各級政府必須高度重視。筆者在此分析了失地農民城市化過程中存在的主要問題和成因，同時提出對策建議。

一、失地農民城市化存在的主要問題

1.經濟補償僅解燃眉之急

農民轉為非農戶口或者基本無地可耕時，不管是遇到征地拆遷或是統一改變身份，都能得到一筆經濟補償費等。當然各個地方標準不一，有多有少，有不少人當時就感到吃虧。但是就是拿到手的這筆錢，隨著時間推移，很多人會發現貨幣的購買力下降了很多。在市場經濟社會，手中的紙幣不僅會貶值，而且會加速貶值，這個社會規律誰也無法阻止。所以，農民早先即使爭取到的更多一點的錢也難以抵消物價上漲的影響。比如2002年以來，諸如大米、豬肉等日常生活必需品的價格已經上漲了數倍。而土地已經出手，要反悔已經不可能。生性樸實的農民此前確實不了解貨幣貶值的風險，但是現在他們也已覺醒，殘酷的現實使得他們不會相信對于拿了一筆錢，就能保證老有所養。有人說手頭有錢不妨搞些投資使之增值保值，可現實是別說農民，就是理財高手恐怕也沒有這個膽量，投資風險極大的股票、基金市場，能夠保證只賺不賠。有的人拿了補償金如同飲鳩止渴，只能顧得了目前，顧不得長遠。所以，對政府和失地農民來說，給予補償只是將燃眉之急暫時解決——政府獲得土地，農民拿到了一些現錢，而問題遠遠沒有解決。

2.失地農民后續發展受影響

一般說來，城市周邊的農民憑借自己居住區域的地理優勢，幾畝地皮，自行維持生計不成問題。即使一時貧苦，總可以緩慢發展。但是城市建設無疑打破了他們這一原先的設想。曾有居住城郊的一個三代五口之家，住在兩間半平房50多平米，老人體弱多病，年輕的又沒有固定收入。不幸遇到拆遷，按規定房屋面積“拆一還一”，同時按人口應該享受面積，成本價購買。盡管價格已經很便宜，但是經濟上極為貧困，實在拿不出錢來增加住房面積。如果保持農民戶口，首先，只要花少量的錢——成本遠低于開發商房屋建造成本價，可以造更大一點的房子，即使搭個棚子也好住人。搬進面積并不理想的高樓，何時增加面積，改善居住條件，只有老天爺才知道。其次，原來糧食基本自給，種的菜除了自用，還可以到市場出售。現在搬進新居，用水、柴火、物業管理等一切都要花錢，生活成本無疑會大大增加，生活的質量不能不受影響。真如威廉o配第所說“土地是財富之母”，對他們來說，失掉土地就是失去了基本的就業崗位。強制性的農民城市化進程一定程度上剝奪了一部分農民后續發展的權利。

3.社會和諧穩定受到沖擊

農民城市化進程對社會穩定也產生了一些消極影響。從各地不斷發生的“釘子戶”、“自焚”事件便證明了這一點。據最近報道，2010年1月7日，江蘇邳州市河灣村，200多名不法分子受企業委托，手持棍棒、砍刀，欲強行征用該村耕地，與前來護地的百余村民發生沖突，村民一死一傷。類似這些事件嚴重影響社會穩定，損害政府威信。也許人們不禁要問，只要給錢就去打人、殺人，到底是些什么人?怎么基本的廉恥禮義的做人道德都沒有?在農民城市化過程中，除了看得見的，其實還有看不見的是思想上的“釘子戶”，這對社會的消極影響更為且持久。有學者指出，城市化中的農民面臨著流民化、低技能化、邊緣化不利趨勢。農民如果不能完全融入城市，社會和諧穩定無法保證。有專家曾經指出，貴州省“甕安打砸”事件發生時一些人是被人利用，但是也有許多不相干的人純粹是為了借機為了發泄對社會不滿的怨氣而參與其中，對此我們不能不有所警惕。此外，在失地農民擁有的集體性質的經濟組織，也頻頻發生公司領導侵害股民利益的現象。這些現象同樣影響著社會的和諧穩定，值得大家注意。

二、失地農民城市化問題的成因

1.社會發展的趨勢影響

根據經濟和社會發展的規律來看，城市化是一個國家走向現代化的必然選擇，是社會發展的必然趨勢。城市化水平的高低，是衡量一個國家社會經濟進步狀況和社會文明的主要標志。中國目前是個農民人口占多數的社會，需要加快農民城市化，減少農業人口。同時中國廣大農民為了使自身得到進一步發展，在主觀上也希望入居城市。與農村相比，城市畢竟是當今中國人才、教育、衛生、交通、信息、就業機會等社會資源的集中地。常言道，“窮奔沙灘富奔城”，沒有人愿意一輩子留受在鄉村，過貧苦的生活。城市需要不斷對外擴張，也就需要占用大片的農田，城市周邊的農民便首當其沖，被動地離開祖祖輩輩耕作的土地。但是與富裕起來的積極主動進城的一族不同是，被動一族在財力上和技能上準備不足。由于思想準備不足，勞動技能、文化水平缺乏，因此顧慮重重。也許生機勃勃的年輕人可能青睞高樓大廈，但是對于年紀大的人來說，因為養老近在眼前，加上懷舊情結，更喜歡“腳踏實地”，選擇寧靜的鄉村生活。于是在這樣一種時代背景下，產生一些問題和矛盾便無法避免。

2.城市化迅速加快

我國城市化進程是必然，但是如果慢慢發展，估計問題沒有多少。但是自進入21世紀以來，隨著進一步的對外開放，中國的現代化進程明顯加快，中國成了“世界工廠”。工廠周圍如雨后春筍般冒出來，工廠的建造占用了大片的耕地。比如，在江蘇南部原來大片的稱之為濕地的水稻田不見了，代之而起的是一座座廠房。由于工廠吸收了大批勞動力，農民紛紛進城，城市常住人口急劇增加，城市伴隨著工業化不斷發展和壯大。在近10年里，各地的城市擴張速度可說是前所未有。城市需要建造大批住宅和商業用房，同時又必須加強道路、路燈、綠化等一系列配套的公共基礎設施建設。城市面積成倍地增加，在這樣一個令人炫目的超常速度下，征用耕地、拆遷民房的力度不能不加大。不管是政府還是農民，思想上的準備恐怕都有不足。所以，面對進城變市民，許多農民說“不”。在此過程中，一些磕磕碰碰的矛盾自然會產生。在政府方面，處理這一問題的觀念是老的一套，行政命令氣位較重，有時方法粗暴，難以做通群眾思想。而開發商更是唯利是圖，采取非法暴力手段，導致矛盾進一步升級。

3.社會保障制度滯后

對于城市化，應該農民從心底是歡迎的，但前提是在城市能夠體面而有尊嚴地生活，沒有后顧之憂。美國學者馬斯洛提出人有五個層次的需要，而生存需要是最基本的，這對于每個人都適用。可以說，目前城市里部分下崗職工的生活甚至不如農民，這是不爭的事實。由于進城前景并不那么樂觀，農民也就有理由拒絕城市化。農民在失去最穩定的土地收入的同時又享受不到城鎮居民的社會保障，一些經濟學家高談闊論宏觀經濟學，但是失地農民就未嘗沒有自己的微觀經濟學。在各項條件不成熟時，他們絕對不會盲目地選擇定居城市。

社會保障制度應包括養老、醫療、就業、最低生活等保障制度，但是我國要建立健全這一制度，顯然存在極大的困難。在許多地方，光有城市之名，城市實質的經濟基礎其實還十分薄弱，沒有足夠的財力一蹴而就建立類似于發達國家的保障體制。再說，地方忙于城市化發展之中，對這方面考慮得不是很多。社會保障本來就是為了維護社會公平與效率，充當社會穩定器和安全閥，因為對失地農民還未形成這樣的機制，所以出現一些問題也就在所難免。

三、解決失地農民城市化問題的對策

1.解決失地農民的后顧之憂

在城市化進程中，部分農民做出了個人犧牲——拆遷補償遠小于農民應得的。為此，要積極探索解決好失地農民進城的社會保障方式，社會步入良性運行軌道。在住房安排上，對于特困的農民家庭必須給予特殊的照顧政策，不能簡單的拆一還一，特別是讓開發商多安排一些面積，讓失地農民盡量減少損失，提高生活質量。對失地農民后續生活，由政府辦理出面辦理養老保險、醫療保險、最低生活保障，養老金的發放對象應該擴大。同時考慮到物價水平不斷上漲，適時提高最低生活保障標準。要優先考慮失地農民的就業安置，穩定社會，增強社會的凝聚力和向心力。失地農民在以土地換取工作時，政府可以組織對農民進行職業培訓，提高自身能力，如憑借其低工資競爭一些職業，盡量取得勞動收入，解決后顧之憂。

2.正確對待“城中村”

“城中村”是城市發展的產物，情況大致有兩種。一是基本上沒有農田也沒有農民，比如在經濟高度發達的深圳市。二是城市中間摻雜農田，看起來有礙市容市貌，同時可能也是許多外來打工人員的蝸居之所。對于前者，鑒于實質上實現城市化，各項條件成熟時可以進行主張股份制改造，讓農民變成股民，并對農民進行公司法律制度的教育。只有成為理性的股民，才能成為民主政治中的公民。如果條件不成熟，繼續保留一級鄉鎮政府，暫緩改為街道居委會也無多大社會問題。對于后者，不妨保留城市部分農用土地，一方面使之城市生態多樣化，另一方面城市安全的角度講也有必要。城市一旦遇到地震、火災等突發事件時，人員需要疏散的空間，城市中保留部分農田可以防萬一。所以，不一定非得要把農民“趕盡殺絕”而后已。

3.因地制宜處理建設用地

城市化過程中，征用土地時，一般采用一次性了斷的形式。看起來沒有后遺癥，實際上對失地農民來講是很吃虧的。農民珍惜用以活命的土地，征用時候不妨靈活處理。著名學者溫鐵軍主張，農村建設用地可以以作股的方式從事基本建設，可以以租賃的方式跟工商企業結合。因為基本建設是可以長期獲取收益的，比如搞車站、碼頭、電廠等，農民土地作了股以后可以占有相當比例的收益，農民就會配合。而工商企業平均生命周期比較短，很多企業拿了地以后到銀行套幾筆現金就跑了，最后很可能造成老百姓地沒了、社會矛盾發生了，政府也不得不出來收拾。當然也可采取混合模式、雙方簽訂長期用工合同等，為了防止貨幣貶值帶來的影響，本文認為，不妨每年每畝租金按屆時支付時的500公斤大米的市場價格進行折算，即以實物計租方式保證失地農民的利益。

4.適度控制城市化進程

城市化速度快，對財政資金需求量也就越大，為了城市發展也是為了取得政績，許多地方政府不惜到處舉債。筆者認為，為了減輕當期財政壓力，減少征用土地矛盾和阻力，保護農村耕地。考慮工商業經濟的承受能力，城市化應該適度發展，防止城市過度化，或者說“半城市化”，杜絕功能不全而消化不良的現象產生。一個城市的活力不在規模大小、人口多少，而在功能健全。比如德國的城鎮猶如一條水系，能獨立地自成一體。在一個地區工業化沒有完全實現的前提下，不能提供更多的就業機會的時候，不應盲目擴張，否則讓更多的農民真正成為流民，也會給城市管理帶來很多麻煩。城市化過程中，要充分利用已經征用土地。盡管規劃超前，但是實際建設可以循序漸進。城市經濟實力壯大時，解決一些失地農民問題就要容易得多。

5.加強對農民經濟組織的監督

對于農民的集體經濟組織，不管是集體經濟組織還是股份合作制企業，政府部門應該加強各種形式的外部監督，使農民集體資產保值增值，切實維護失地農民的權益。因為在農田基本沒有的情況下，分紅是農民重要的也許是唯一的經濟收入來源。具體操作上，可以經全體或大部分失地農民簽字同意授權，由政府免費提供審計服務(待條件成熟時，可以由股民決定由中介機構進行審計服務)。事后應向失地農民告知審計結果，提出審計建議。也讓他們了解公司法律制度，認識自己擁有的權利，加強自行管理能力，這可以說是對失地百姓最大的負責。也許這樣的管理成本有限，但是意義重大。為了防止出現卷款潛逃事件，政府未雨綢繆，將問題消滅在萌發狀態，或將損失減少到最低限度，也就維護了社會和諧穩定。

(作者單位:江蘇省啟東市城建監察大隊)