澳大利亞公司治理改革及啟示

摘要:中澳兩國都屬于內部治理體系國家。鑒于全球出現公司治理體系趨同趨勢，澳大利亞近年來進行一系列公司治理改革，大大加速其過渡到外部治理體系的進程。澳大利亞的這些公司治理改革舉措對解決我國的公司治理問題有一定的啟示和借鑒意義。

關鍵詞:澳大利亞公司治理;治理改革

澳大利亞擁有一個相對發達完善的股票市場， 一些上市公司的股權較分散，一直被許多學者和媒體歸為外部治理體系國家。然而，發達流動的股票市場本身并不能作為外部治理體系的明證。事實上，澳大利亞具有更多的內部治理體系特征。這主要體現在:證券市場上市公司股權相對比較集中，小股東投票表決參與度低，許多上市公司控制在主要大股東手里; 機構投資者擔當的治理作用有限;控股股東利用控制權攫取大量私人收益;控制權市場敵意收購水平較低，并不能對大股東的控制構成威脅(Dignam和Galanis，2005)。許多學者現在逐漸認可其為內部治理體系國家。鑒于全球出現公司治理體系趨同趨勢，澳大利亞近年來在保持其獨有特色的基礎上，“兼容并包”英美公司治理的“精髓”，進行一系列的公司治理改革，形成獨具一格，比較完善的公司治理體系。并且澳大利亞還引入一系列較強的投資者保護法律體系，大大加速過渡到外部治理體系的進程。澳大利亞的這些公司治理改革舉措對解決我國的公司治理問題有一定的啟示和借鑒意義。

一、完善外部治理環境

在澳大利亞，許多上市公司受大股東控制，控制權市場約束機制較弱，大股東也會從上市公司攫取控制權私有收益。但澳大利亞的外部治理環境比我國要好。澳大利亞投資者法律保護水平至少可以同英美相提并論，這在一定程度上有助于遏制控股股東的自利行為，促使控股股東發揮監督治理作用。此外，澳大利亞比較完善的證券市場和初具規模的機構投資者，也對公司治理改革提供一個較好的外部治理環境。1987年成立的澳大利亞證券交易所(ASX)是一個具有相當深度、流通性和透明性較高的金融市場，提供包括股票、債券、基金在內的一整套金融產品和服務，擁有高技能的員工、一流的科技通訊設備和完善的政策法規。因此，澳大利亞逐漸被認為是僅次于東京的第二大股票和期權交易市場。ASX制定了一系列行為和程序規則，對其成員的活動進行監控，任何上市公司都必須遵循《澳大利亞證券交易所上市規則》。

我國則處在轉型經濟加新興市場的外部治理制度環境:不完善的法律體系信息披露制度。雖然，隨著我國市場經濟體制的不斷完善和新的《證券法》、《公司法》的實施，我國中小投資者的法律保護得到了一定的改善，但總體狀況仍不容樂觀。因為，對中小投資者利益保護不僅僅是簡單的法律條文的完善問題，還需要研究法律執行的有效性問題。包括大量被移植的發達市場經濟法律制度與我國以政府主導為特征的市場經濟環境的適應性問題，與基礎秩序(包括信用秩序)缺失的社會環境的適應性問題。我國應改善外部治理環境，發展健全證券市場，完善投資者法律保護以及大力發展機構投資者，同時還要培育職業經理人市場，提高經理人員的專業化水平，引入經理崗位競爭制度，從而形成經理人市場治理機制。這些外部治理機制都有助于我國公司治理改革和治理制度的完善，也有助于我國順應國際公司治理發展趨勢，逐步向外部治理體系過渡。

二、加強統一證券監管

在20世紀90年代以前，澳大利亞證券監管非常散亂脆弱，導致20世紀80年代后期出現一大波公司倒閉潮，許多公司頻頻易主甚至倒閉，給投資者帶來可怕的災難。這輪公司倒閉潮從某種程度上折射出澳大利亞當時證券監管的混亂。最明顯的特征是那時還沒有一個全國性的證券監管機構。公司法不是一部完整的法規，是由許多法案共同構成。監管是由州和地方的8個公司事務委員會組成，每個委員會由于沒有充分的權力和資金，追求的目標不一樣，并且還運用不同公司法律來監管。公司倒閉潮發生后，澳大利亞進行一些列監管制度改革，不斷努力推進監管統一化。最終為了增加監管的有效性，設立一個全國的證券監管機構——澳大利亞證券投資委員會(ASIC)，制定一部統一的公司法令——2001公司法。ASIC的職責是監管證券和投資，以及金融市場業務和上市規則(包括澳大利亞證券交易所)，監督公司法的實施以及調查可疑的公司行為。其基本職能體現在維護市場誠信和保護消費者權益方面。市場誠信是指防止市場的人為操縱、欺詐和不公平競爭， 保護市場參與者免受金融欺詐和其他不公平行為的影響， 從而增強投資者對金融市場的信心， 維護金融市場的穩定。保護消費者權益體現在通過充分、及時的市場信息披露， 確保公司、證券和期權市場的誠信和公正，確保中、小投資者能夠獲取充足且確切的信息，當投資者權益受到不公正的對待而遭受損失時， 可以通過適當的途徑得到補償。當然，在澳大利亞， ASIC并不是唯一的金融證券監管機構。澳大利亞儲備銀行(RBA)和財政部也有宏觀的監管角色。澳大利亞審慎監管機構(APRA)也是一個全國性的監管機構，監管銀行業。養老金是由ASIC、APRA和澳大利亞稅務部門共同監督，保險業由ASIC、APRA和其他州聯邦機構共同監管。關于澳大利亞證券交易所(ASX)和澳大利亞證券投資委員會(ASIC)之間的關系，沒有專門的規章來規范，導致ASX和ASIC之間職責不清，經常通過簽署一些諒解備忘錄來解決。因此，為了避免各監管機構之間監管分割，職責不清，導致監管失敗，澳大利亞將ASIC作為一個領導的監管機構。各監管機構之間經常簽署理解備忘錄， 形成高效的合作機制。這種合作機制旨在促進成員之間進行及時、充分的信息交換明確各自職責， 避免重疊或真空。此外，一直著力解決各監管機構資金不足問題，不斷提高監管機構的監管技術、能力和有效性。澳大利亞證券與投資委員會還重視國際合作，一直積極參與國際活動， 包括《證券監管目標與原則》的制定和實行。這些目標與原則強調了監管的必要性， 因為監管將會增加人們對金融市場的統一性、市場參與者和所使用的系統的信心。澳大利亞證券監管的獨立性、責任和協調，很值得我們借鑒。

目前，我國證券市場的監管采取以政府監管為主、自律管理為輔的監管模式。1998 年，國務院決定撤銷國務院證券委員會，改由中國證券監督管理委員會統一行使對證券市場的所有監管職能，并對地方證管部門、證券交易所、證券業協會實行垂直領導。證券交易所和證券業協會作為自律組織，起到輔助監管的作用。這次改革標志著集中統一的全國證券監管模式基本形成。同時修訂《證券法》和《公司法》，為證券市場的發展提供保障，證券監管的法制化發展奠定基礎。但作為發展中國家，尚不成熟的證券市場仍存在很多監管難題，如欺詐上市、操縱股市、虛報利潤等違規現象屢屢出現，嚴重損害了中小投資者的利益。盡管監管部門采取一定措施，加大整治力度，出臺各種法規，嚴處一批違規操作的公司和機構，但從證券市場的現狀來看效果并不十分理想，證券市場的各個環節仍存在諸多問題。因此，改進我國的證券市場監管質量非常必要。

與澳大利亞相比，我國的證券監管統一獨立性不強，存在明顯的職能錯位，這也是目前證券市場監管中存在的最大問題。政府對證券市場監管的著力點應在規范市場行為、保護投資者的利益上，而我國的證券市場萌芽于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，證券市場肩負著推進經濟體制改革的重任。因此，對證券市場的監管也是遵循為經濟體制改革服務的路徑而進行。在監管中缺乏中長期的戰略規劃，在監管手段上重行政手段輕經濟手段和法律手段。自律組織難以發揮其應有的職能作用，許多本應由市場進行的自律管理轉由政府管理，導致市場和企業形成了對政府的過分依賴。因此，應視證券市場監管為一項長期、有效維護證券市場健康發展的制度安排。盡快制定相關法律法規，維護證券監管的獨立性統一性。通過法制使政府對證券市場監管職能重新定位，回到規范證券市場、保護投資者利益的“裁判員”角色上來。同時，監管機構應更多地采用經濟、法律手段進行規范化監管。

三、提高信息披露透明度

在所有股東保護的規范中，一個保證信息流暢的高效運轉信息披露制度非常重要。甚至有研究稱信息披露制度比控制權市場更能有效約束管理層。如果公司信息披露不合規，未來就不可能到資本市場再融資。澳大利亞在90年代以前并不重視政府的充分監督，也忽視了影響公司治理結果的信息披露制度體系。澳大利亞上市公司從1994年開始實行全面持續信息披露原則，但該原則執行的有效性很值得懷疑。在上市公司日常性違規中，例如不遵守信息披露要求，澳大利亞證券投資委員會(ASIC)采取視而不見的態度。ASIC甚至采取跟上市公司長期合作的戰略，保證他們總體上遵照公司法案，對日常性的違規事件放任不管。

進入21世紀，為了推進澳大利亞向外部治理體系過渡，澳大利亞監管機構非常注重信息披露制度的改進和完善。2002年2月澳大利亞成立了公司治理委員會，專門從事各種復雜的公司治理問題的分析和研究，并于2003年制定了《公司治理原則及最佳操作規范》。該規范強調上市公司應該建立與披露相關的政策和方法，以確保公司的披露與澳大利亞證券交易所(ASX)規定的上市公司披露要求一致，并保證這種披露責任歸屬于高層管理人員。ASX公司治理委員會要求上市公司必須建立信息傳播渠道，以便投資者可以從公開渠道獲得這些信息。同時，澳大利亞推出了一系列新的關于公司信息披露和審計改革的法案。公司法律修改注重強調信息披露，如在《公司法》的規定中，必須披露以下事項:遵守澳大利亞會計準則，以保證會計處理的連貫一致;及時、連續的披露可能影響股價的信息;股份被持有的狀況;股東了解股東大會目的、時間、議程安排權利;股東對公司管理提出質詢和管理公司的權利;關聯交易信息;向ASIC報告有關董事、高管人員(包括CEO和公司秘書)的信息;股東名冊、期權人名單、公司債券持有人名冊的更新維護;董事報酬和董事會召開次數。澳大利亞證券投資委員會(ASIC)和澳大利亞證券交易所(AXS)都增加了上市公司持續披露方面的條款。2003年1月1日生效的ASX新上市規則3.1規定:“如果一個主體有任何對該主體證券價格有重大影響的相關信息，該主體必須馬上向ASX報告。”2002年，ASIC作為監管機構的地位加強以及資金投入的增加，開始進一步加強對全面信息披露的監管實施。監管政策改變也對股東參與度產生重要影響，股權比較分散的上市公司，股東參與投票率達到歷史最高水平。ASIC也開始整治關聯交易信息披露問題。根據公司法，對于任何非公平的關聯交易，董事會必須得到股東的同意。

完善的上市公司信息披露制度是證券市場賴以建立和持續發展的一個重要基石，是證券法律制度的核心內容，也是投資者行使知情權的有力保障。信息披露制度的完善程度是衡量一國股票市場成熟的主要標志之一。然而，我國證券市場信息披露極不規范。上市公司信息披露不及時，不到位，甚至披露虛假信息。信息披露中存在嚴重的內部人控制問題，控股大股東以及經理人利用內幕信息損害投資者利益的現象比比皆是。這些信息披露問題極大損害上市公司的形象，打擊投資者的信心，已成為中國證券市場健康發展的一大隱患。要治理這個問題既需要從公司內部完善治理結構、強化內部控制，還要從外部完善信息披露法律法規，加強信息披露監管監控。澳大利亞在信息披露立法和監管方面很值得我們借鑒。 不妨借鑒澳大利亞的一些法律制度，引入嚴厲的制裁，加大處罰力度。在加強持續全面的信息披露制度建設的同時，還要加大法規的監管執行力度。對公司業績信息和關聯交易信息一定進行嚴格審查，發現有欺詐行為者，要依法嚴懲。盡早引入民事賠償制度，對發布虛假信息給投資者造成的損失應由上市公司予以經濟賠償。為了提高信息質量，我國政府有關部門先后制訂并發布了數十項相關的法規和制度，如《會計法》、《企業財務會計報告條例》、《企業會計準則》和《上市公司財務報表披露細則》等。這些法規和制度盡管還有待進一步完善，但是只要認真執行，基本能夠保證信息的質量，更不會出現蓄意造假的現象。所以，目前最大的問題是執行不力，許多上市公司知法犯法，陽奉陰違。為此，要加大相關法規、制度執行情況的檢查力度。

注:本文是上海市教委科研創新基金項目《海外上市對中國企業的公司治理影響研究》階段性研究成果

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(作者單位:上海大學悉尼工商學院)