金融機構抵押物委托評估機制改革研究

一、引言

抵押貸款是最常見的融資模式，在金融機構貸款中占有相當大比例，抵押物系借款人第二還款來源，在信用體制尚未健全的情況下更顯重要，抵押物的變現能力直接關乎金融信貸資金安全。因信貸風險有潛伏性、抵押物變現有滯后性，商業銀行創設合理機制防患信貸風險、保障估價機構執業質量顯得十分必要。如對龐大金融機器上抵押物評估這顆小小“螺絲釘”不重視，抵押物價值被持續地高估，將加速制造金融泡沫，則難保金融機器這個龐然大物不會因“螺絲釘”松脫出現狀況，甚至引發金融危機，危及國民經濟的運行。上世紀80年代末的日本泡沫經濟、1997年泰國開始的東南亞“金融危機”及早兩年美國引發的次貸風暴，無不與抵押物價值持續高估密切相關，可謂“千里長堤潰于蟻穴”。

抵押物評估質量與評估委托制度密切相關。當前，絕大部分金融機構現行的委托評估制度是由金融機構選定一批評估機構名單，由借款人作為唯一委托人從中選擇評估機構，評估費用由借款人承擔。這種委托評估方式已不符合市場運行規律，形成了“劣幣驅逐良幣”的效應。借款人往往選擇估值最高、收費最低的評估機構為其服務，由于借款人擁有最終對委托評估機構的選擇權和承擔支付評估費用的義務，客觀上使評估機構的獨立性大大降低。此外由于金融機構信貸前臺部門直接面臨同業競爭與營銷壓力，急欲做成貸款業務，獲得績效報酬，在一定程度上使得信貸前臺部門與借款人保持同一立場。因此，當前的金融機構信貸業務中的委托評估制度，很難保障評估機構獨立、客觀、公正執業，甚至成為金融風險重大隱患。

二、抵押評估活動中相關各方當事人的利益關系分析

抵押評估活動涉及三個主要的利益關系當事人，抵押人(借款人)、抵押權人(金融機構)、估價機構。抵押評估委托關系也有三個民事主體，委托人(通常是客戶)、受托人(估價機構)和有利益沖突關系的第三人(通常是金融機構)。

㈠金融機構與借款人的利益關系

金融機構與借款人之間基于借款合同形成資金借貸關系，并通過抵押物價值評估、抵押物登記等措施進一步保障確認。金融機構在落實信貸條件后按借款合同的約定發放貸款，借款人根據借款合同的約定按時足額歸還貸款本息，這是借貸雙方依法、依約定形成的權利與義務。

《商業銀行法》規定:“商業銀行貸款，借款人應當提供擔保。商業銀行應當對保證人的償還能力，抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查”。金融機構為防范抵押貸款風險，有效行使抵押權，在信貸發放的前期調查期間對抵押物進行價值評估，綜合權衡各方面因素后，選擇以合適的方式和抵押率發放貸款，抵押物成為借款人逾期不能歸還貸款的第二還款來源。

結合實踐，從信貸風險形成原因上看，貸款風險可以分為主觀風險和客觀風險。主觀風險表現為借款人在借款之初就做好了不還貸款的準備，或者在貸款之后尚具備還款能力的情況下故意違約，具有明顯的騙貸或賴賬的特征。而客觀風險則是指在借款之后，借款人由于經營失敗，以及不可抗力如地震、戰爭及嚴重經濟危機等原因，導致無力支付到期貸款本息。深入研究風險類別，對于抵押貸款的評估和金融機構的貸款管理都是極其重要的。

客觀風險是所有種類的貸款都要面對和防范的風險，因借款人惡意違約而產生的主觀風險則可以通過設置貸款抵押加以防范。在設置了抵押權的情況下，如果借款人欲違約逃債，他就必須在貸款本息和放棄抵押物所付出的代價之間進行權衡。如果違約成本大于違約收益，借款人就不會選擇違約，金融機構的貸款安全就有了保證。因此，金融機構要做的工作，就是站在借款人的角度，用借款人的價值觀去估計違約行為的得與失，從而得出合理的結論，找出相應的對策。借款人是否會違約，關鍵要看兩點:一是企業是否能持續經營，有持續、穩定、足夠的現金流和良好的信譽;二是在前款成立的情況下，抵押物對借款人的價值與貸款本息的對比。若貸款本息遠高于抵押資產對于借款人的價值，在不考慮信譽損失等因素的情況下，違約就成了借款人的理性選擇。從這個角度看，企業是否違約與抵押資產的處置收入是沒有關系的。所以，作為貸款銀行，單從拍賣能否補償損失角度來判斷是否適合抵押和發放貸款是不科學的。

在金融實踐中，需嚴防借款人為惡意套取信貸資金的情況出現，尤其在由客戶單獨委托抵押評估的現行機制下，難以遏制惡意借款人串通評估機構的評估人員大幅抬高抵押物的估價，轉嫁風險給金融機構的行為。實踐經驗表明，以長期閑置的、非正常管理與使用的資產作抵押物風險更大，評估更需慎重。

㈡金融機構和估價機構的利益關系

金融機構和估價機構基于抵押物評估業務資源而形成實質性的利益關系，金融機構是估價報告的最終使用者，也是由抵押人(借款人)委托評估中的有直接利益關系的第三人，其性質決定了金融機構有權要求抵押人選擇其指定估價機構，并有監督抵押估價執業行為、活動和對估價報告提出異議的權利。如果因抵押估價報告失實而給金融機構造成損失，估價機構則應承擔相應責任。但一方面由于目前絕大部分金融機構沒有成為抵押評估業務的委托方，而由抵押人(借款人)單獨委托，根據“誰委托、誰付費、為誰負責(有利)”的原則，金融機構實質上處于非常不利的法律地位，真正出現風險時能否將負有責任的估價機構列為被告，通過法律途徑追究其責任仍存在較大的不確定;另一方面，抵押估價報告本身的有效期最長為一年，而發生的金融資產損失往往在一年或若干年之后，且市場環境變幻莫測，如非惡意出具虛假報告或結果嚴重失實，估價機構的責任往往很難追究。真正出現風險后，金融機構手中唯一有效的武器是淘汰該負有責任的估價機構，很多估價機構正是看到這一點，在具體執行的估價個案中往往選擇放棄職業道德和執業準則，忽視金融風險，刻意迎合抵押人利益，從而實現眼前利益的最大化。

從估價機構角度看，由于評估資源相對稀缺、評估業務競爭日益激烈，而各級資質的估價機構在執業上沒有本質區別，也不存在高級別資質的估價結果可以否定低級別資質的估價結果的情況，部分估價機構為了眼前利益而棄職業道德于不顧，惡性壓價競爭，刻意迎合基層信貸客戶經理和借款人，靠關系而非以機構的信譽、扎實的基礎數據、市場調查和報告質量獲得業務，而花費主要精力疏通與金融機構的關系，并以特有的“服務效率”和“報告質量”來迎合金融機構和借款人的需求，如壓低評估收費、偷工減料、簡化評估程序，報告“立等可取”，違背估價準則，倒推估價結果、“小馬拉大車、拉不動也硬拉”等等不正常現象。

從金融機構角度看，由于同業競爭及現行績效考核體制等原因，導致基層信貸客戶經理忽略信貸風險、過分向客戶(尤其是他們認為的“優質客戶”)傾斜，甚至出現不惜越位干預估價結果和收費的情況;先放款后評估，以完善貸款手續;或要求估價結果與貸款金額相“匹配”，以應付金融檢查等情形亦屢見不鮮。中介機構入圍以后，基層行對估價機構的選擇也不以估價機構的資信和報告質量、服務水平作為衡量標準，而是看社會關系、看是否有收費分成、看是否“聽話”等等作為標準，給后臺的風險控制管理造成了不可估量的工作難度。

㈢借款人和估價機構的利益關系

現行機制下，借款人和估價機構基于抵押委托估價合同而形成一種有償的委托評估服務的民事法律關系。借款人常作為抵押估價的委托人和評估費用的實際承擔者，其根本目是借助抵押評估獲取期望得到的貸款。由于貸款程序的要求，盡管估價機構的評估行為對貸款金額不起決定作用，但借款人最關注的還是抵押評估價值和評估費用的多少。

隨著信貸制度的完善，金融機構對信用貸款的控制日益嚴格，抵押貸款已成為借款人重要的融資渠道，對大部分客戶而言甚至是唯一渠道。但由于特定借款人的借款行為不經常發生，往往難以像金融機構一樣與估價機構形成穩定的、長期的合作關系。

借款人為達到融資目的并降低融資成本，往往就估價作業時間、估價結果和評估收費等向估價機構提出要求。估價機構則通過對評估風險和收益權衡后，決定是否接受委托。當然，不排除個別估價機構在利益的驅動下，把“即使我不做，別人也會做”當作拋棄職業道德的借口刻意迎合借款人的需求。

現行抵押評估業務委托機制下，借款人通常從自身利益角度出發，憑借單次、唯一的委托人的優勢地位，不計后果地(尤其是惡意套取信貸資金者)最大限度地利用估價機構和金融機構的同業競爭，充分發揮其對估價結果與收費的影響力，甚至不惜利用基層信貸客戶經理，同時選擇多家估價機構做預評估報告(因評估市場競爭激烈，通常做預評估是不付費的)，從而選擇估價最高、收費最低對其最有利的估價機構。

三、金融機構委托評估設置抵押的根本目的是評估借款人的違約成本

借款人和金融機構是估價結果的直接使用者。金融機構使用評估報告是為了進行抵押貸款決策，其設置貸款抵押的根本目的，就是確保金融資金安全，當借款人違約時通過處置抵押物，保證擔保債權不受或少受損失，當然這不可能是絕對安全。“要保證絕對安全”的觀點顯然不適應當代融資市場新形勢，與現代金融與風險資產管理等要求格格不入的。現代金融管理強調從整體和全局出發，在風險可控、資金相對安全的前提下，實現經營利潤的最大化。因此金融機構風險管理的目標是將貸款違約控制為可以接受的小概率而非零概率事件。銀行經營的目標是實現利潤的最大化而非資金的百分之百絕對安全(也不可能做到)。當前的評估業界和銀行業界，要求第二還款來源確保絕對安全的錯誤觀點仍有很大的市場，特別是金融機構資產保全部門在面對具體的貸款損失時反映尤為突出，對此應形成正確的風險控制觀念。

作為金融機構，盈利性、安全性、流動性是整體考慮的。一般而言，安全性是發放貸款時需考慮的首要因素。為了控制違約風險，金融機構普遍采用抵押的方式來保證債權的安全。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法取得和處置抵押物優先受償。從理論上，抵押貸款方式以抵押物代償為條件，比單純把借款人的償還能力作為唯一來源的信用貸款方式多了一道保障屏障。當借款人的償債能力不足無法足額歸還貸款履約時，金融機構可通過處置抵押物獲得補償，顯然，這種補償是僅僅是一種補充和輔助，而不是主要的和唯一的，這也是抵押物作為第二還款來源的本義。

通過分析不難發現，金融機構設置抵押權的根本目的不是為了在借款人違約時通過處置抵押物來收回貸款本息，確保銀行資金的絕對安全，而是為了保證貸款資金的整體相對的安全，最終實現信貸資金的最優配置，實現經營利潤的最大化。這個目的決定了銀行風險控制的重要措施是對借款人到期貸款本息和違約成本進行比較和判斷，借力估價機構評估抵押物價值，也就是從專業層面評估借款人的違約成本。這個評估目的從本質上規定了貸款抵押物評估應當采用的價值類型的內涵實質上是借款人的違約成本，即抵押物在持續和正常使用前提下對于借款人的效用和價值。

當然，抵押物評估報告屬于咨詢性報告(而非鑒證性報告)，根據相關行業評估準則的規定，估價報告只是其中的一個咨詢依據，是金融機構進行信貸決策的眾多依據之一，是否貸款、貸多少、貸多長則是金融機構進行具體貸款決策的內容。金融機構在進行貸款決策時應綜合考慮政治經濟環境、借款人資信狀況、資金需求、盈利能力及抵押物評估結論等諸多因素影響，在做好包括不可抗力因素預測與防范、借款人信用與經營狀況評估工作的基礎上，參考抵押物估價結果制定貸款決策，通過加強貸款的全過程管理，必然會極大地提高貸款決策的科學性，降低金融風險，提高經營效益。

四、抵押評估委托合同之民事法律關系分析

抵押評估委托合同存在三個民事法律關系主體，即委托人(根據目前委托機制通常是客戶)、受托人(估價機構)和有利害關系的第三人(金融機構)。探究抵押評估委托關系的形成，其實質是抵押雙方當事人就如何在抵押物上設定抵押權問題借助受托估價機構的估價服務，并由其提供可觀、公眾的估價結果即專業參考意見，而形成的一種廣義上的代理關系;受托人所作出的估價結論通常由抵押雙方當事人直接承受，而抵押人(借款人)、抵押權人(金融機構)則是抵押交易行為的真正參與者和利害關系人，而金融機構是估價報告的最終使用者。

就抵押估價活動而言，受托人是名義上的執行者，委托人和第三人是實際的抵押交易者，是通過委托關系所得利益的真正享有者，委托事務的真正利害關系人。但由于專業能力與信息技術所限，實際交易者無法公平合理地確認抵押物價值，而必須通過受托人的間接參與方能完成抵押交易。如何理解從抵押評估委托關系上理解合同法規定的“未披露第三人代理中委托人的介入權和第三人的選擇權”制度呢?

首先，根據經濟學原理，人們維護某種利益的主動程度是和自己與該利益的關聯程度成正比的。因此，最積極的利益捍衛者就是利益享有者自身。相反，受托人在處理與自己的利益無關或關系不大的事務時，有可能產生懈怠，甚至會為一己私利而侵犯委托人、第三人的利益。同時，由于受托人直接從事估價活動，其掌握的信息明顯比不直接介入估價的委托人、第三人多，由此產生信息不對稱。這就使得委托人、第三人難以有效地監督受托人，客觀上為受托人的懈怠和肆意妄為提供了可能。

其次，試分析——誰是通過抵押評估委托代理關系獲得的利益的真正享有者?抵押評估委托合同形成的代理關系牽涉到三方當事人:委托人、受托人和第三人。從《合同法》“委托合同”之相關規定來看，受托人處于相對超脫的地位。法律只要求受托人忠誠、審慎地辦理委托人事務。除此之外，受托人沒有其他的責任。因此，如果委托合同或受托人與第三人訂立的合同非因受托人原因不能正常履行的，受托人不會受到損失，受損的只能是委托人或第三人。委托人和第三人才是通過代理關系所得利益的真正享有者，委托代理事務的真正利害關系人。正基于此，《合同法》規定了委托人的介入權和第三人的選擇權，以便于真正的利益關系人能直接維護自己的利益。

再次，由于抵押委托合同關系，尤其是專業服務領域的特殊性，賦予了受托人即估價機構舉足輕重的地位，對抵押交易的成敗起著更為重要的作用，其代理所形成的關系，實際上是三方當事人“委托人、受托人、第三人”構成的相互聯系而又各自獨立的兩個法律關系的綜合體。這兩個法律關系，一是委托人和受托人之間的委托法律關系，二是受托人和第三人之間的其他法律關系，受托人是這兩個法律關系的“聯接點”。由于抵押估價活動的專業性和獨立性，抵押評估結果由受托人、第三人直接承受，委托人、第三人不能自動介入。權利和義務當具有對應性，只有權利義務相互對應平衡，才不會導致權利的濫用。然而，對抵押交易成敗的重大影響和對在抵押交易中的超脫地位集于受托人一身，由此產生了極大的不和諧，依照代理成本理論，客觀上不能指望受托人如辦理自己事務那樣來辦理委托人事務，也不能排除受托人采取與實際抵押交易的借款人一方惡意串通，甚至利用自己的信息優勢，以欺瞞實際抵押交易雙方的方式，以實際抵押交易另一方乃至雙方的利益受損為代價牟取私利的情形發生。

最后，那么該如何減少乃至消除這種不必要的代理成本，進而更有效地維護正常金融秩序呢?

一個方案是，加強對受托人的監督，以促使受托人誠實、審慎地履行自己的職責。但這一方案有以下缺陷:其一，由于實際情況是錯綜復雜、瞬息萬變的，需要抵押交易人根據抵押市場情況的變化，適時變動自己的預想。這樣，誠實和審慎與否不可能涇渭分明，在兩者之間存在著難以界定的“灰色地帶”。其二，監督的具體方式有兩種:親自監督受托人和依賴他人監督受托人。比較兩種監督方式，親自監督受托人的方式自然最為理想。然而由于直接介入抵押評估全程的是受托人，實際抵押交易人僅僅分別介入了抵押評估過程的一部分，監督者所掌握的交易信息未必比被監督者為多，且監督者的信息獲取能力未必比被監督者強。如果監督者的信息獲取能力和所掌握信息的質與量都不能超過被監督者，那么監督也就成了一句空話。因此，在很多情形下，委托人、第三人不得不依賴行業監督受托人。

另一方案是，金融機構在必要的時候直接介入抵押評估的全過程，這種介入的結果是:代替了受托人，受托人相應地不再充當“聯接點”的角色。兩個相互獨立而又相互聯系的法律關系相應地簡化為一個法律關系。在這一法律關系中，利益是由其享有者直接捍衛的，因而這種捍衛是最積極、最有效的。由于委托法律關系相應地不再存在，所以也就不存在代理成本的問題了。

五、相關結論

顯然，本文第四部分根據法理分析推理得出的兩種方案不是最理想的解決方案和出路。理想的解決方案是，金融機構全面、徹底地改革抵押評估委托機制，由處于不利地位的、遮掩于幕后“第三人”直接走向委托合同的前臺，充當“委托人”，從而有效降低風險管理成本，從根本上切實而有效地增強受托人責任，進而從源頭消除信貸評估管理風險，維護自身利益。

在此建議，將由金融機構直接進行抵押評估委托的制度設計納入金融機構風險管理體系，與金融機構的風險管理體系相結合，將其視為金融機構風險管理的一個重要部分。筆者充分注意到，建設部、央行、銀監會于2006年1月13日聯合發出《關于規范與銀行信貸業務相關的房地產抵押估價管理有關問題的通知》，明確指出，“房地產抵押估價原則上由商業銀行委托，但商業銀行與借款人另有約定的，從其約定。估價費用由委托人承擔。”通知規定的兩種委托方式，一是“原則上由商業銀行委托”，二是“另有約定的，從其約定”。前者體現了原則性與前瞻性，標明了委托機制的發展方向;后者體現了現實性與適度靈活性，具有一定的過渡意義。該通知反映監管高層已充分關注到改革抵押委托機制的重要性與緊迫性，是一個顯著的制度進步。

從法理和制度層面看，選擇、委托評估機構的權利必須要由金融機構來行使。金融機構是抵押評估服務的實際需求方，是評估報告的最終使用人，遵循市場規律誰受益誰支付費用的原則，評估費最好由金融機構來承擔。此外，由于信貸前臺業務部門的績效和抵押物價值相關性太大，必須回避，不應當作為銀行行使選擇權、委托權的具體承辦部門，風控部門、授信管理或資產保全部門作為商業銀行的信貸后臺部門，對信貸風險發揮著踩剎車的作用，其業績和貸款抵押物評估價值的公允合理成正相關關系，相比信貸前臺部門也更適宜行使評估委托的具體承辦和支付評估費等工作。

六、幾點配套建議

㈠金融機構應當建立完善、健全的抵押評估管理制度，通過內控制度減少貸款風險。金融機構應當將評估、尤其是評估委托，視為信貸審核過程中一個重要的環節，并確保其獨立性、有效性。

㈡重點強化抵押評估業務的獨立性，不僅要采取有效措施確保評估人員和評估機構的獨立性，也要明確前臺客戶經理等干擾估價行為應承擔的責任，保證銀行內部機構在評估業務委托、審核環節的獨立性。

㈢在與借款人簽署相關信貸文件時，增加借款人承諾不干預抵押評估、按規定支付中間業務費(可考慮轉由金融機構后臺管理部門支付評估費)、授權同意由金融機構委托(至少是共同委托)條款，從而有效制衡其在同業競爭條件下的對評估結果的影響力。

㈣規范抵押評估委托程序，金融機構對估價機構應公正、公開地進行選定，較大業務不妨采用招標或搖號等方式公開、公平委托估價機構，避免出現估價機構不正當競爭現象。

㈤金融監管及其他相關管理部門應加大對抵押評估業務的管理力度，通過制度法規或部門規章的形式，對抵押評估業務的相關政策性問題給予指導和明確。

綜上所述，我國當前的商業銀行信貸資產已潛藏一定的制度性、系統性風險因素，尤其是現行的抵押物委托評估制度存在顯著的制度缺陷，構成隱性信貸泡沫風險，看似不起眼的制度缺陷，時刻在放大金融機構信貸資產的風險因素，甚至最終可能釀成金融危機。在此呼吁有識之士充分認識該問題的緊迫性與必要性，及時改革抵押物委托評估機制，完善有關配套制度，切實維護信貸資產安全，防患未然。

(作者單位:長沙銀行湖南國地信之源房地產評估事務所)