淺議BT模式在軌道基礎設施投融資中的應用

摘要:隨著我國經濟的快速持續發展，我國城鎮化進程迅速提高，城市基礎設施建設規模也逐年增加。隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領域的金額也呈逐步遞增趨勢。本文以近幾年國內公共基礎設施建設中快速發展起來的BT投融資模式為研究對象，詮釋BT模式的理論基礎，闡述BT模式先進的內在機制，結合新興的城市軌道基礎設施建設采用BT模式投融資的案例進行說明，并對BT模式在實踐中可能存在的問題提出合理建議。

關鍵詞:BT模式，基礎設施，投融資，城市軌道

近年來，發達國家在基礎設施項目的投融資方式上大膽創新，并取得一定的成果，我國也嘗試著采用新型的投融資方式進行基礎設施的建設。在借鑒國外經驗的基礎上，一種從BOT(Build-Operate-Transfer，即建設-運營-移交)模式演變而來的BT模式以其強大的投融資功能在國內應運而生，并在一些大型基礎設施建設項目中成功運作，例如:上海的地鐵一號線上海南站、重慶的菜園壩長江大橋、北京的地鐵奧運支線等。

1、BT模式的理論基礎

不同類型的公共基礎設施對應不同的社會產品，就必須相應采用不同的投融資方式。準公共產品和準經營性基礎設施適合采用BT模式進行投融資。

1.1社會產品的分類

以消費中的競爭性和技術上的排他性為標準，人類社會中的所有經濟產品可以劃分為三類:純公共產品、準公共產品和私人產品。

純公共產品，又稱完全公共產品，是指所供應的服務被社會各成員無償享用的公共產品。根據世界銀行《1997年世界發展報告》，純公共產品是指非競爭性的和非排他性的貨物。純公共產品難以由追求利潤最大化的企業生產和提供，企業也沒有提供這種產品的積極性，因而提供主體只能由代表公共利益的政府來承擔。

私人產品是與公共產品對立的，它的效用可以分割，同時具有競爭性和排他性。因此，根據公共財政學原理，此類產品根據市場經濟法則，通過市場引導，可以鼓勵和讓位于社會資本投入，由追求利潤最大化的企業自主生產和提供，便可達到資源的充分利用和有效配置。

準公共產品又稱混合產品、非完全公共產品，是指介于純公共產品和私人產品之間的外部效果不突出的公共產品，具有非競爭性或非排他性。準公共產品既能夠使使用者單獨享受利益，可在使用者之間劃分所得到的利益，又能夠在供應上實行排除原則，把不付款者排除在外。因此，根據公共財政學原理，對于具有一定市場程度，具有潛在的利潤，能產生較多現金流量且宜由市場運營的準公共產品，也即自然壟斷性較低的準公共產品，政府不必全額承擔其資金的供給，可以通過市場引導，將經營權在一定時期內轉讓給企業，由企業生產和提供，使企業充分利用其中的競爭性或排他性以獲取收益，同時政府必須給予其適當補貼或優惠政策。

1.2基礎設施的分類

按照有無現金流入，公共基礎設施可以劃分為經營性基礎設施和非經營性基礎設施;按照是否產生利潤，經營性基礎設施又可以進一步分為純經營性基礎設施和準經營性基礎設施。根據公共產品理論，這三類基礎設施有著不同的性質和傳統的投融資方式:

非經營性基礎設施，又稱公益性基礎設施，是指沒有收費機制和現金流入的基礎設施。它具有純粹公共產品的性質，屬于純公共產品。市場沒有提供這類產品的積極性，市場調節難以起作用，必須由政府進行引導、調節、提供和管理。

準經營性基礎設施，又稱準公益性基礎設施，是指具有收費機制和現金流入、但未能產生經營利潤的基礎設施。其性質介于純公共產品和私人消費品之間，具有非競爭性或非排他性，屬于準公共產品。公共基礎設施的絕大多數都屬于這一類，典型代表有交通運輸、水利工程、水利設施、教育和醫療等設施。準經營性基礎設施定價標準通常低于邊際成本，所以其現金流入遠遠不能彌補其高額的建設和運營成本。

純經營性基礎設施，又稱非公益性基礎設施，是指具有收費機制和現金流入、而且通過其本身的運作產生的現金流入能夠產生一定的經營利潤的基礎設施。它具有私人產品的性質，可以通過市場進行資源配置，因而屬于全社會投資范疇。

2、BT投融資模式

BT模式是在BOT模式基礎上演進和發展起來的。20世紀70年代末，西方發達國家發生了嚴重的經濟危機，為了增加就業、拉動內需，危機波及的國家紛紛大規模興建公共基礎設施。赤字和債務負擔迫使政府開始改變原有的基礎設施供給模式，進而尋求私營部門的投資。20世紀80年代，在這種背景下，發達國家開始在基礎設施建設中采用BOT模式，BT 模式在此基礎上逐漸衍生出來并開始盛行，在發達國家成為備受推崇的融資模式。2008年末，起源于華爾街的國際金融危機使各國政府開始反思市場的做法，從而更加催化和促進了BT模式的興起和蓬勃發展。

1.1 BT模式的概念

BT模是指政府通過特許協議，授權企業進行專屬于政府基礎設施項目的建設，項目建設完工后，項目設施的有關權利按特許協議由政府贖回(轉讓給政府)的一種項目融資模式。不論是從政府還是從企業來看，BT模式既是一種融資模式，又是一種投資模式、建設模式。

1.2 BT模式的主體

BT模式涉及投資、融資等一系列紛繁復雜的經濟活動，當事人與參與者眾多，它們在BT模式中都有特定的稱謂，包括項目發起人、項目主辦人、項目公司、總承包單位、貸款人、設計單位、監理單位、原材料及設備供應商、保險機構、項目融資擔保人等。

1.3 BT協議

BT模式的特許協議，簡稱BT協議或BT合同，是指項目發起人與項目主辦人簽訂的，或者項目發起人與項目公司簽訂的BT模式投資建設合同，BT協議是貫穿BT 模式運作始末的核心。從協議的本質上看，它是政府(業主)將特定的公共基礎設施項目在一定年限內的物權與項目建設方的資金、先進的技術和管理經驗等進行交易的行為。在BT模式下，經過特許權的授予，在回購款支付完畢之前，項目建設方成為項目代業主，產權歸投資人所有。因此，BT協議是項目公司在建設期間成為項目代理業主的依據，也是項目移交以后從政府獲得回購款的法律保障。

1.4 BT模式的適用范圍

在實踐中，BT模式適用于非經營性和準經營性基礎設施。在不改變政府作為提供主體的特定條件下，非經營性基礎設施可以采用BT模式吸引社會資本進行建設，政府通過補償機制和回購方式回報投資者。例如，2003年底北京市發改委發布《關于深化城市基礎設施投融資體制改革實施意見的通知》(京政發[2003]30號文)指出，“對城市道路等非經營性基礎設施項目，有條件的可按照BT(建設-移交)方式吸引社會建設資金”。

對于準經營性基礎設施，特別是收益不足以收回成本、或者能產生較多收益但不宜由市場運營的準經營性基礎設施，通過政府全程引導，采取BT模式吸引社會資金進行投資建設;對于具有一定市場程度，具有潛在的利潤，能產生較多收益且宜由市場運營的準經營性基礎設施，政府可以采用BOT、股權轉讓等方式面向市場招標，但也可以采用BT模式建設，待政府運營后其價格逐步到位及條件成熟時，再采用TOT方式交予市場運營。

由此可見，從適用范圍來看，BT模式有自身適用的范圍，又能一定程度上代替BOT模式的使用，所以其應用更加廣泛，發展空間更大。

3. BT模式在軌道基礎設施投融資中的應用

城市軌道是一種非常典型的準經營性公共基礎設施，它具備公共基礎設施的一般性質和特征。本世紀初以來，BT模式在城市軌道基礎設施建設中得到越來越多的應用。

上海市是國內最早應用BT模式的城市，也是最早將BT模式應用到城市軌道基礎設施建設的城市。2002年3月，上海市政府首次嘗試在地鐵一號線重要換乘樞紐上海南站建設中應用BT模式。上海南站BT項目總投資約7億元，建設期為2002年-2004年，回購期為2005年-2007年。按照上海市地鐵遠期規劃和上海南站的規劃設計，上海市政府授權上海申通集團有限公司作為項目發起人，負責地鐵一號線上海南站BT項目的具體實施。

上海軌道建設成功采用BT模式之后，重慶、北京、南京相繼將BT模式應用到軌道建設實踐中。2003年12月28日，中鐵大橋局集團采用BT模式投資建設國內第一座雙層特大公路、輕軌兩用鋼箱提籃拱橋——重慶菜園壩長江大橋正橋及菜園壩立交，這是我國運用BT模式進行投融資的歷史性突破。2002年7月1日，重慶市主城區車輛實行了統一年票收費及外地車輛次票收費政策，其他的融資方式如BOT模式則不再適用，于是，重慶市政府決定采用BT模式來完成大橋的建設。政府在大橋建成之前不投入建設資金，工程建成后，再由重慶市政府連本帶息以雙方同意的分期付款形式回購大橋的使用權和所有權。

2004年，經北京市政府同意，北京市發改委以《關于印發采用BT模式建設地鐵奧運支線文件的通知》(京發改[2004]2330號文)批準采用BT模式建設地鐵奧運支線，為北京市軌道建設探索新的投融資渠道。2005年6月，北京地鐵奧運支線采用BT模式建設，這是我國政府在推進公共基礎設施投融資改革中的一次有益而大膽的嘗試。采取BT方式是由該項目自身的公益性、投資額大、回收期長、高風險低收益等特點決定的。

以上三個BT項目是已經成功運作且政府回購完畢的案例，它們是將BT模式引入我國城市軌道建設投融資領域的成功范本，它們的成功運作促進了BT模式在軌道基礎設施建設中的應用。見表3-1。

4、存在的問題及建議

4.1 風險應對問題

對政府而言，公共基礎設施項目成功與否在很大程度上取決于投資人的融資能力和管理能力。然而，在實踐中政府挑選投資建設單位時往往具有較大的自由裁量權，如果政府怠于對BT項目投資人的準入限制，允許沒有經濟實力的企業承建項目，則完工風險、融資風險會被無限擴大。因而政府作為項目發起人在選擇項目主辦人時具有審慎義務，政府必須通過法定的選擇程序和選擇方式選定有較強的融資能力和抗風險能力的投資人或聯合體作為項目主辦人，以避免在投資人的選擇中可能產生的“暗箱操作”或“領導拍板”行為。

對投資人而言，擬定相應的風險回避對策，以確保項目的順利進行。在訂立BT合同之前，投資人必須充分了解當地政府的財政承受能力、履約意愿和過往紀錄等。在簽訂BT合同過程中，投資人應充分地進行合同談判，使風險分擔更合理些。既然政府回購存在不確定性，在人大決議或政府保證的基礎上，投資人應盡可能要求政府提供土地等有形資產進行質押擔保，或要求政府通過積極完善償債機制、建立專項償債基金的方式對按時回購進行擔保。針對BT項目可能的直接損失，投資人還可以通過投保、支付保險費把風險轉移給有承擔能力的保險機構。但目前我國BT模式實務中極少投資人愿意為BT項目支付保險，這也有待于我國保險市場進一步完善，為BT項目設置專門的保險品種，從而為投資人應對風險提供有效的轉移途徑。

4.2 政府誠信問題

在BT模式中，項目投資人的收益實現取決于回購環節的順利完成。當項目竣工驗收合格，投資人按時、保質移交項目時，如果政府沒有支付能力，或支付能力不足，又或者政府受到其它原因的限制，例如政府部門利益分配的調和困難、政府換屆等，將會導致投資人難以收回投資成本，無法償還銀行債務。投資人和債權人往往要求政府出具回購承諾或回購保函等，但這些回購承諾或擔保并不具有金融擔保的法律性質，不適用我國《擔保法》的相關規定，充其量只是政府表示對BT項目支持的一種承諾。

出于政府回購的不確定性，投資人往往又要求政府向同級人大申請出具將回購資金納入一般財政預算的決議。在大多數BT項目實踐中，人大決議往往是BT合同簽訂的前提條件。投資人往往認為，只有出具了人大決議，政府才可能按期履行回購義務。但是，人大的決議僅僅表明人大對政府與投資人簽訂的BT合同的確認，以及對項目的籌資計劃和還貸方案的批準。人大承諾的是定向行使其所掌握的公權力，保障投資人對政府的債權。因此，人大決議對公共基礎設施項目融資的保證與商業性安慰函的性質類似，其性質與擔保的事后性補救截然不同。如果政府到期不履行BT合同的約定按時還款，投資人根本不可能要求人大代替政府履行回購義務。

在我國，地方政府的信用缺失引起的區域信用危機已經屢見不鮮，基層地方政府行政決策存在較大隨意性，很大程度上削弱了政府的形象和公信力。政府失信會對整個市場經濟產生惡劣的傳導作用，更會對BT模式的運作實踐產生極大的破壞作用。由此可見，在BT模式中，政府的回購承諾最終必須建立在政府諾守誠信的基礎之上，加強政府自身的誠信建設，否則，無論是人大決議還是政府承諾，都難以在政府違約時要求政府或人大履行擔保責任。

4.3 法律規范問題

對于BT模式，各大城市雖出臺了一些規范性文件給予了政策上的積極倡導，但目前，我國還沒有專門或成文的BT模式法律法規，有關項目融資的法律體系也不完善，使得BT模式在實際操作中缺乏明確的法律依據，給BT項目的實施帶來了一定的難度。即使是上世紀80年代就已引進我國的BOT模式，至今也僅有一些政策和規范性文件，與之配套的法律法規非常缺乏。因此，當務之急是政府有關部門應賦予BT模式的法律嚴肅性，盡快制定專門的法律法規，通過程序法和實體法的完善對BT模式的實施規定詳細的操作程序，對運作過程中涉及的多方利益給予保護和制約，使BT模式在公共基礎設施建設中的應用更加有章可循。

參考文獻:

[1]吳泗宗.對我國基礎設施多元化融資的研究[J].價格理論與實踐，2005，(11):51-52.

[2]毛騰飛.中國城市基礎設施建設投融資問題研究[M].中國社會科學出版社，2007

[3]彭建偉，李多修.BT項目融資風險及應對策略[J].鐵路工程造價管理，2005，4:8-10

[4]沈其明. 略論建設-轉讓項目建設中的風險.重慶交通學院學報，2005，6:146

(作者單位:廣東恒健投資控股有限公司)