氣候變化背景下我國低碳城市立法初論

[摘要]低碳城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為我國應(yīng)對氣候變化的一項重要戰(zhàn)略措施。我國的低碳城市建設(shè)，要以有序、有效、規(guī)范的方式推進(jìn)，盡快出臺低碳城市立法，以公眾參與、發(fā)展、特色、創(chuàng)新、激勵為基本原則，對低碳城市的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)碳信息披露、碳金融和碳交易、低碳社區(qū)等重點制度作出規(guī)定。我國低碳城市的立法模式應(yīng)當(dāng)采取中央統(tǒng)一立法與城市特色立法相結(jié)合的方式，以中央立法為輔，地方立法為主。

[關(guān)鍵詞]氣候變化;低碳城市;立法

[中圖分類號]DF01;X22[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1674-6848(2010)04-0043-06

[作者簡介]張梓太(1964—)男，安徽天長人，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境資源與能源法研究。(上海200438)

[基金項目]國家社科基金重點項目“氣候變化背景下的低碳城市政策措施研究”中期研究成果(09A2D048)。

[收稿日期]2010-06-30

Preliminary Study on China's Low-Carbon City Legislation in the Context of Climate Changes

■ZHANG Zi-tai

Abstract: The low-carbon city construction， an important strategic measure to address climate changes in China， should be undertaken in an orderly， effective and normative way. The low-carbon city legislations in China should be published as soon as possible to take public participations， developments， features， innovations and motivations as the basic principle of the low-carbon city construction in China， and establish regulations with regard to urban planning and standards as well as enterprise carbon information disclosures， carbon finances and trades， low carbon communities， in the combination of the uniform legisla-tion by the Central Government and distinctive legislations by local cities， supplemented by the Central legislation and based on local legislations.

Key words: climate change; low-carbon city; legislation

全球氣候變暖問題已引起人類社會的共同關(guān)注。哥本哈根大會雖未達(dá)成有約束力的協(xié)議，但大會引起的后續(xù)效應(yīng)將是巨大的。我國作為發(fā)展中大國，同時也是溫室氣體排放大國，如何應(yīng)對氣候變化帶來的影響，以及如何應(yīng)對氣候變化背景下復(fù)雜國際形勢的挑戰(zhàn)，已是亟待深入研究的問題。本文擬從構(gòu)建我國低碳城市法律制度的角度，就應(yīng)對氣候變化國內(nèi)法律制度建設(shè)的相關(guān)問題作一分析。

一、背景與意義

所謂低碳城市就是通過在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新低碳技術(shù)，改變生活方式，最大限度地減少城市的溫室氣體排放，徹底擺脫以往大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)和大量廢棄的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、循環(huán)利用、節(jié)能高效的經(jīng)濟(jì)體系，形成健康、節(jié)約、低碳的生活方式和消費(fèi)模式，最終實現(xiàn)城市的清潔發(fā)展、高效發(fā)展、低碳發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展(付允、汪云林、李丁，2008)。低碳城市概念是在低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會概念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。2003年英國政府發(fā)表了題為“我們未來的能源:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)”的報告，首次提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。報告指出，低碳經(jīng)濟(jì)是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，通過創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機(jī)會，為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造機(jī)會，同時創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會。2007年，日本環(huán)境部發(fā)布了“低碳社會”規(guī)劃草案，提出了實現(xiàn)低碳社會的三個原則，即:在所有部門減少排放;提倡物盡其用的節(jié)儉精神，通過更簡單的生活方式達(dá)到高質(zhì)量的生活，從高消費(fèi)社會向高質(zhì)量社會轉(zhuǎn)變;與大自然和諧生存，保持和維護(hù)自然環(huán)境成為人類社會的本質(zhì)追求。如果說低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，低碳社會強(qiáng)調(diào)的是生活方式的轉(zhuǎn)變，那么低碳城市強(qiáng)調(diào)的則是兩者的結(jié)合。

低碳城市建設(shè)在我國應(yīng)對氣候變化問題上有著特殊的意義。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展處在一個特殊的歷史階段，即以大規(guī)模、高速度為基本特征的工業(yè)化和城市化時期，城市化水平從1978年的17.9%快速增長到2000年的36.22%，平均增長速度每年超過1%。據(jù)專家預(yù)測，中國的城鎮(zhèn)化水平在2010年為46.5%左右，2014年可能超過50%，預(yù)計2023年可能超過60%(戴亦欣，2009)。城市建設(shè)對今后的能源消耗有著極其深遠(yuǎn)的影響，城市成為了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最基本的、可操作的綜合政策單元。無論是低碳經(jīng)濟(jì)、低碳社會還是循環(huán)經(jīng)濟(jì)，都能在城市單元上得以實施。

正是在此背景下，低碳城市概念提出后，得到了我國許多城市的響應(yīng)。2008年初，世界自然基金會(WWF)與當(dāng)時的國家建設(shè)部以河北省保定市和上海市為試點，推出低碳城市發(fā)展示范項目，低碳城市建設(shè)在我國正式起步。目前，我國已有珠海、杭州、貴陽、吉林、南昌、廣元、贛州、無錫等多個城市提出建設(shè)低碳城市的構(gòu)想。

在各地紛紛提出建設(shè)低碳城市的同時，也出現(xiàn)了一些亂象，包括建設(shè)目標(biāo)不切實際 、建設(shè)方法和手段缺乏科學(xué)性等。若不從制度層面加以規(guī)范，我國的低碳城市建設(shè)很難向縱深推進(jìn)。構(gòu)建我國低碳城市法律制度，盡快出臺相應(yīng)立法，可以起到以下幾點作用。

第一，使我國的低碳城市建設(shè)在規(guī)范化與制度化的層面上發(fā)動和展開。如前所述，低碳城市建設(shè)不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時也涉及生活方式的轉(zhuǎn)變，這樣的轉(zhuǎn)變僅靠運(yùn)動式、躍進(jìn)式的方法，靠單一的行政力量推動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是不科學(xué)和不可持續(xù)的，必須靠常態(tài)化的制度力量推動。我們必須看到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活方式轉(zhuǎn)變的背后，是對既有的根深蒂固的發(fā)展理念、生活習(xí)慣、行為方式乃至文化傳統(tǒng)的改變，這將是一個長期的、漸進(jìn)的、艱巨的過程。因此，法律制度的規(guī)范與推動是我國低碳城市建設(shè)的基本抓手。

第二，有利于進(jìn)一步完善我國的節(jié)能減排機(jī)制。我國現(xiàn)行的節(jié)能減排機(jī)制是一種自上而下的、主要靠政府發(fā)動的機(jī)制，即由中央政府給出約束性指標(biāo)，再層層分解，并由各級政府監(jiān)督實施。這種自上而下的機(jī)制，是傳統(tǒng)的單向度政府管制方式的延續(xù)，其優(yōu)點是易于發(fā)動且便于管理，缺點則是缺乏激勵性與能動性——節(jié)能減排的義務(wù)主體被動地按照政府的意愿去節(jié)能減排，仿佛是在為政府做事，主動性與積極性嚴(yán)重不足，這樣勢必影響節(jié)能減排的效率與效果(張梓太，2009)。低碳城市立法以城市為節(jié)能減排主戰(zhàn)場，通過條塊結(jié)合的方式，調(diào)動城市的各種資源(包括市場、資金、技術(shù)等)為節(jié)能減排服務(wù)，同時發(fā)動起自下而上的節(jié)能減排力量，可以對現(xiàn)行的節(jié)能減排機(jī)制起到補(bǔ)充和完善的作用。

第三，有利于明晰低碳城市建設(shè)過程中各方的權(quán)利和義務(wù)。低碳城市建設(shè)不是一個宣示性的號召，而是一系列切切實實的行動。在落實每一個具體的減排行動時，都會涉及權(quán)利義務(wù)的配置問題，而權(quán)利義務(wù)配置的最有效方式就是立法，通過立法將相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明晰和固化。過去一段時期，我們在節(jié)能減排的權(quán)利義務(wù)配置上，主要是通過政策、行政命令和一些臨時性措施進(jìn)行的。這樣的制度設(shè)計，在短時期內(nèi)可能會有效果，但從長遠(yuǎn)看一定須用立法取而代之。節(jié)能減排主體只有在明確的并有國家強(qiáng)制力保障或約束的權(quán)利義務(wù)面前，才會有持久的節(jié)能減排的動力與壓力。

二、我國低碳城市立法的基本原則

我國低碳城市立法應(yīng)堅持以下幾項原則。

第一，公眾參與原則。我國的低碳城市建設(shè)離不開公眾的參與和支持，必須有效地整合和協(xié)調(diào)各種力量參與到建設(shè)中來，特別是要有效地整合政府、企業(yè)、居民三方面的力量，因為發(fā)展低碳城市需要政府同企業(yè)和居民三方通力合作，需要各部門共同參與。發(fā)展低碳城市既不是簡單的市場行為，也不可能是完全的政府行為，而是公共治理的三方主體相互影響、相互作用、共同參與的過程。政府在低碳城市的發(fā)展中主要起到規(guī)劃、引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的作用，居民和企業(yè)對低碳城市的發(fā)展也有不可或缺的作用(劉志林等，2009)。低碳城市的核心和可持續(xù)的動力是擁有低碳理念的城市居民。進(jìn)行低碳消費(fèi)引導(dǎo)、低碳理念教育和低碳生活宣傳是提升公民低碳意識的基本手段，也是未來建立低碳決策的全民參與以及設(shè)立低碳的全民監(jiān)測體系的基礎(chǔ)(戴亦欣，2009)。企業(yè)作為碳減排的主要對象，其參與的深度與廣度，在一定程度上決定著低碳城市建設(shè)的成敗。因此，我國低碳城市立法的首要任務(wù)，就是協(xié)調(diào)好政府、居民、企業(yè)三者關(guān)系，明確公眾參與對低碳城市建設(shè)的極端重要性，將公眾參與原則作為立法的最基本原則加以規(guī)定。

第二，發(fā)展原則。我國低碳城市建設(shè)的根本目的是為了在氣候變化的大背景下如何更好更快地發(fā)展。誠如胡錦濤同志在2009年G20會議上所言:“氣候變化歸根結(jié)底是個發(fā)展問題。”發(fā)展是低碳城市建設(shè)的主旋律。與發(fā)達(dá)國家不同，中國的低碳城市建設(shè)不是后工業(yè)化的低碳發(fā)展，而是要探索一條工業(yè)化過程中的低碳發(fā)展模式。這要求我們必須遵守以下的原則:(1)低碳城市的發(fā)展不能以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價，相反，低碳城市的發(fā)展必須同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，做到雙贏。(2)中國的低碳城市發(fā)展會包含有國外經(jīng)驗不具備的內(nèi)容，需要我們不斷探索和創(chuàng)新，例如英國、日本等國家將交通、商業(yè)與公用建筑以及住宅能耗問題作為低碳城市的三大重點領(lǐng)域，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)能耗降低等應(yīng)當(dāng)是中國低碳城市發(fā)展的重要組成部分(劉志林等，2009)。

第三，特色原則。作為發(fā)展中的大國，我國眾多城市各自的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展水平、資金技術(shù)支撐能力、文化歷史傳承等不盡相同:從城市規(guī)模上看，大、中、小城市低碳建設(shè)的要求有所不同;從區(qū)域分布看，東、中、西各地的城市差異性較大。因此，我國的低碳城市建設(shè)必須因地制宜，因城市而異，充分發(fā)揮各自的特色和優(yōu)勢，不應(yīng)搞一刀切。在這一點上我們可以借鑒國外的一些好的做法，如日本低碳社會規(guī)劃考慮了兩種情境，可以依據(jù)實際情況進(jìn)行選擇，兩種模式的思維方式不完全一樣:模式A側(cè)重于城市集中地區(qū)形成高密度、高科技的社會方式，模式B則側(cè)重將人口、資源分散化，倡導(dǎo)一種輕松、悠閑的生活方式;模式A追求GDP的增長，而模式B則追求舒適、慢節(jié)奏的生活，不追求GDP的高增長(“2050 Japan Low-Carbon Society”Scenario team，2009)。我國的一些城市在相關(guān)的低碳城市建設(shè)規(guī)范中也體現(xiàn)了特色原則，如《杭州關(guān)于建設(shè)低碳城市的決定(征求意見稿)》把低碳城市建設(shè)同健康城市建設(shè)結(jié)合起來就是一個很好的范例。

第四，創(chuàng)新原則。低碳城市本身就是一個創(chuàng)新的概念，它是人類社會在面臨復(fù)雜的氣候問題、環(huán)境問題、能源問題的大背景下提出來的，是對既有的發(fā)展方式與生活方式全新反思的結(jié)果。我國低碳城市建設(shè)沒有前路可循，創(chuàng)新是唯一的路徑。低碳城市立法應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)和促進(jìn)創(chuàng)新。低碳城市建設(shè)創(chuàng)新應(yīng)著重從兩個方面進(jìn)行:一是制度創(chuàng)新，二是技術(shù)創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，技術(shù)創(chuàng)新是基礎(chǔ)。制度創(chuàng)新包括國家的政策、法律等正式制度的創(chuàng)新，也包括人們在長期實踐中無意識形成的、具有持久的生命力并構(gòu)成世代相傳的城市文化一部分的非正式制度創(chuàng)新，如價值信念、規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識形態(tài)等。應(yīng)當(dāng)說，非正式制度創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的難點，但卻是不可忽視的一點。技術(shù)創(chuàng)新則包括提高能源使用效率的節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新以及新能源的生產(chǎn)和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新等。

第五，激勵原則。與傳統(tǒng)的立法有所不同，我國的低碳城市立法應(yīng)當(dāng)以激勵為主，因為在低碳城市建設(shè)的過程中，很多時候是對企業(yè)、市民、公共機(jī)構(gòu)等既有權(quán)利的一種限制，是對既有生產(chǎn)方式、生活方式、行為方式的一種改變。在此情況下，若無有效的激勵，很難讓企業(yè)、市民、公共機(jī)構(gòu)積極參與其中。激勵應(yīng)當(dāng)在兩個層面上展開:一是經(jīng)濟(jì)激勵，包括對積極參與者給予財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、政府低碳采購、技術(shù)扶持、物質(zhì)獎勵等。二是意愿激勵，給予相關(guān)當(dāng)事人以充分的意愿尊重，在低碳城市建設(shè)過程中所采取的一些方法和手段，盡可能在取得當(dāng)事人合意的情況下實施，如合同管理方式。唯有如此，才能調(diào)動當(dāng)事人的積極性和主動性，低碳城市建設(shè)才能落到實處。

三、我國低碳城市立法的重點制度

第一，規(guī)劃制度。規(guī)劃制度是我國低碳城市立法的重中之重，科學(xué)合理的城市規(guī)劃是低碳城市建設(shè)的前提和基本保證。我國當(dāng)前的城市建設(shè)存在兩大問題。一是建設(shè)過程的高碳化。重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、過度超前、貪大求洋等現(xiàn)象的存在帶來了極大的資源浪費(fèi)，造成了許多沒有效率的碳排放。通過合理的城市規(guī)劃可以減少這些現(xiàn)象的發(fā)生，使鋼鐵、水泥等高碳強(qiáng)度產(chǎn)業(yè)維持在合理規(guī)模而不過度擴(kuò)張。二是城市運(yùn)行過程的高碳化。我國的城市運(yùn)行(包括城市密度、功能分區(qū)、空間布局等方面)存在著一系列的不合理問題，解決這些問題需要從城市規(guī)劃著手，即在規(guī)劃環(huán)節(jié)就從城市布局、規(guī)模、功能各方面將低碳運(yùn)行問題納入考慮范圍。規(guī)劃是保障城市低碳運(yùn)行的源頭。

我國低碳城市立法在規(guī)劃方面應(yīng)側(cè)重解決四類問題。一是如何避免重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、過度超前、貪大求洋、規(guī)劃不連續(xù)等問題。二是空間配置問題，即城市功能中心和空間組團(tuán)的科學(xué)配置，避免大量無謂的人員和物質(zhì)流動。三是交通系統(tǒng)問題，即不同規(guī)模城市交通體系的合理設(shè)置，把握好步行出行、公共交通和私家車之間的關(guān)系。四是密度問題，把握好城市密度和能耗的關(guān)系，做好科學(xué)合理的人口預(yù)測條件下的城市規(guī)劃。

第二，標(biāo)準(zhǔn)制度。低碳城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計與要求，使人們在建設(shè)過程中有依據(jù)，有遵循，做到有所為有所不為。立法時可將標(biāo)準(zhǔn)分為推薦性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)兩大類，并且以推薦性標(biāo)準(zhǔn)為主，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為輔。推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦通過合同等方式得到當(dāng)事人的認(rèn)可，當(dāng)事人就有責(zé)任予以遵守。

我國的低碳城市立法需要對以下幾個方面的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。(1)碳核算方法標(biāo)準(zhǔn)。低碳城市建設(shè)要以科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。由于碳減排問題的復(fù)雜性，數(shù)據(jù)、指標(biāo)和核算體系的重要性不言而喻。我國目前尚未開展系統(tǒng)的碳核算工作，世界范圍內(nèi)的碳核算也遠(yuǎn)未成熟，但低碳城市建設(shè)必須有相對統(tǒng)一的碳核算方法。沒有科學(xué)有效的碳核算方式，低碳城市建設(shè)就很難有實際效果。我國的碳核算方法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，可參考IPCC的《國家溫室氣體清單指南》和ISO的《國際溫室氣體排放核算、驗證標(biāo)準(zhǔn)——ISO14064》等國外已有的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我國城市發(fā)展的實際情況。在建立碳核算方法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國低碳城市建設(shè)還應(yīng)當(dāng)逐步開展碳標(biāo)識計劃。所謂碳標(biāo)識，實際上是指碳足跡標(biāo)識，即將產(chǎn)品的碳足跡通過一定的方式顯示在產(chǎn)品上，讓消費(fèi)者了解其消費(fèi)的產(chǎn)品所導(dǎo)致的溫室氣體排放量。城市作為消費(fèi)的主要場所，通過開展碳標(biāo)識計劃，能從消費(fèi)環(huán)節(jié)有效引導(dǎo)人們走低碳之路。(2)低碳城市建筑標(biāo)準(zhǔn)，低碳城市交通標(biāo)準(zhǔn)，低碳城市公共機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。2007年修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》，對工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的節(jié)能問題作了規(guī)定。有關(guān)部門根據(jù)該法的規(guī)定，陸續(xù)出臺了一系列節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對推動我國的節(jié)能工作發(fā)揮了重要作用。低碳城市立法可參照《中華人民共和國節(jié)約能源法》的規(guī)定，制訂低碳城市的建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。(3)綜合考核標(biāo)準(zhǔn)。低碳城市建設(shè)需要來自外力的監(jiān)督與考核，需要有一種綜合性的考核標(biāo)準(zhǔn)。考核標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)城市類型的不同，設(shè)置若干不同的考核項目，并將考核結(jié)果予以公布，以此作為一種激勵。

第三，信息披露制度。企業(yè)碳排放相關(guān)信息的披露，是低碳城市政策制定與執(zhí)行的前提，完整、準(zhǔn)確、及時的企業(yè)碳排放信息披露直接影響著低碳城市建設(shè)的質(zhì)量。我國的低碳城市立法必須對信息披露制度作出規(guī)定，對信息披露制度的寬度、深度與時效進(jìn)行明確界定，以確保該制度具有可操作性。

鑒于企業(yè)碳排放信息披露的復(fù)雜性，立法時可根據(jù)信息的敏感度作區(qū)別規(guī)定。一是強(qiáng)制性信息披露，包括企業(yè)的碳排放量、排放時間等。二是自愿性信息披露，主要是和企業(yè)、商業(yè)秘密相關(guān)的一些排放信息。對企業(yè)違反強(qiáng)制性信息披露的行為，必須規(guī)定相應(yīng)的制裁措施。

第四，碳金融與碳交易制度。低碳城市建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮市場的功能，運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)低碳化。在低碳城市建設(shè)中引進(jìn)市場機(jī)制，有兩點作用是明顯的。首先是對我國現(xiàn)行的以行政指令為主導(dǎo)的減排機(jī)制起到彌補(bǔ)作用，克服現(xiàn)行機(jī)制中存在的缺乏彈性、效率損失和缺乏適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制等缺陷;其次是有利于各方面力量廣泛參與、共同合作，使碳減排的方式和路徑多元化。

從國外的實踐看，市場機(jī)制方面有兩大制度值得關(guān)注，即碳金融與碳交易制度。所謂碳金融泛指所有服務(wù)于限制溫室氣體排放的金融活動，包括直接投融資、碳指標(biāo)交易和銀行貸款等。碳金融概念是由環(huán)境金融概念衍生而來的。目前國外常見的碳金融產(chǎn)品有以下幾種:(1)綠色抵押等銀行類碳金融產(chǎn)品;(2)碳基金等基金類金融產(chǎn)品;(3)期貨、期權(quán)等低碳衍生品。碳交易也稱碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)是污染權(quán)(P011ution Right)的一種，是指權(quán)利人在符合法律規(guī)定的條件下向環(huán)境排碳的權(quán)利。1968年，美國人戴爾斯(Dales)首先提出污染權(quán)概念，其內(nèi)涵是政府作為社會的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權(quán)利像股票一樣出賣給出價最高的競買者。污染者可以從政府手中購買這種權(quán)利，也可以向擁有污染權(quán)的污染者購買，污染者相互之間可以出售或轉(zhuǎn)讓污染權(quán)。通過污染權(quán)交易，有助于形成污染水平低、生產(chǎn)效率高的合理經(jīng)濟(jì)格局(張梓太，1998)。

《京都議定書》引入了三種靈活機(jī)制，即排放交易(Emission Trading，ET)、聯(lián)合履行(Joint Imple-mentation，JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，CDM)，允許附件1國家通過相互之間及其同發(fā)展中國家之間的合作，完成其有關(guān)限制和削減排放的承諾。《京都議定書》的規(guī)定，大大拓展了碳排放交易的內(nèi)涵與外延，也使得該項制度備受國際社會的關(guān)注與重視。我國目前已經(jīng)建立了北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所及天津排放權(quán)交易所等交易平臺。如何運(yùn)用這些平臺為低碳城市建設(shè)服務(wù)，建立和完善我國的碳交易制度，是我國低碳城市立法中需要認(rèn)真思考的問題。

第五，低碳社區(qū)制度。城市是由若干社區(qū)構(gòu)成的。社區(qū)是居民的共同體，是城市生活的基本單元。社區(qū)一級的共建共享、宣傳教育、互助機(jī)制是城市低碳生活方式建立的基礎(chǔ)。

低碳社區(qū)制度應(yīng)包括這樣幾個方面的內(nèi)容:(1)確立低碳社區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。以社區(qū)為單位，對能源結(jié)構(gòu)、建筑節(jié)能、出行方式、消費(fèi)方式、就業(yè)方式等提出具體要求。(2)普及推廣低碳生活方式。通過宣傳動員，指導(dǎo)社區(qū)居民制定碳減排計劃，養(yǎng)成低碳生活方式。(3)建立低碳社區(qū)管理平臺。政府、企業(yè)、傳媒、居民等團(tuán)體協(xié)作，形成組織化程度較高的社區(qū)低碳促進(jìn)組織，共同促進(jìn)社區(qū)公共設(shè)施的低碳化管理，形成吸引專業(yè)人員提供研究、教育、培訓(xùn)服務(wù)的長效機(jī)制。(4)促進(jìn)低碳化的社區(qū)公共服務(wù)。在社區(qū)提供節(jié)能改造咨詢、資質(zhì)認(rèn)證等公共服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)各領(lǐng)域的低碳化。

四、我國低碳城市立法的模式選擇

在我國低碳城市立法模式選擇問題上應(yīng)重點關(guān)注兩個方面的問題，一是同已有立法關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，二是同我國城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)調(diào)的問題。如何實現(xiàn)法律體系內(nèi)部的和諧以及立法同城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化的和諧，是我國低碳城市立法模式選擇的基本出發(fā)點。

首先，關(guān)于低碳城市立法同已有立法關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。由于低碳城市建設(shè)涉及面廣，同低碳城市相關(guān)的立法有很多，主要有這樣幾個領(lǐng)域:(1)環(huán)境保護(hù)法，包括《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等;(2)自然資源法，包括《森林法》、《土地法》、《水法》等;(3)能源與節(jié)約能源法，包括《電力法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等;(4)城市規(guī)劃、建筑與交通法，包括《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等;(5)氣候法，包括《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)<聯(lián)合國氣候變化框架公約>的決定》、《氣象法》等;(6)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，包括《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。以上這些領(lǐng)域的立法同低碳城市立法的關(guān)系處理有兩種選擇。一是根據(jù)低碳城市建設(shè)的需要，對上述領(lǐng)域的法律進(jìn)行修訂，將低碳城市建設(shè)的基本原則和主要制度反映到這些立法中去。二是制定專門的低碳城市法，名稱可以是“低碳城市法”，或“低碳城市促進(jìn)法”，或“低碳城市建設(shè)法”，將低碳城市建設(shè)的基本原則和主要制度進(jìn)行集中統(tǒng)一。當(dāng)然，這兩種選擇各有利弊，但考慮到中央立法資源的高度稀缺以及低碳城市建設(shè)的緊迫性，我國目前還是適宜制定專門的低碳城市立法。在立法的位階上，可以考慮先由國務(wù)院制定行政法規(guī)，待條件成熟時再制定法律。

其次，關(guān)于低碳城市立法同我國城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)調(diào)的問題。城市與城市之間，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面，既有共性又存在差異，這就需要低碳城市立法分別對共性問題和差異性問題作出不同的調(diào)整，反映到立法模式上就是:共同性的問題，如信息披露制度、碳金融與碳交易制度等，應(yīng)當(dāng)由中央立法統(tǒng)一規(guī)范;差異性的問題，如規(guī)劃制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、低碳社區(qū)制度等，應(yīng)當(dāng)由各個城市以地方立法的形式分別進(jìn)行規(guī)范。從體量上看，低碳城市立法的主要內(nèi)容需要由地方立法來規(guī)定。因此，從中央和地方立法權(quán)限劃分的角度看，我國低碳城市立法模式應(yīng)以中央立法、統(tǒng)一立法為輔，地方立法、特色立法為主。(在本文寫作過程中，曾多次與復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系戴星翼教授、張真副教授、陳紅敏老師和法學(xué)院李傳軒老師討論，在此致謝!)

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