基于森林碳匯的生態補償法律機制之構建

[摘要]森林由于具有吸收二氧化碳、減緩全球變暖這一碳匯功能，使得其在應對氣候變化中發揮著重要作用。但是森林碳匯本身是外部性很強的生態公共物品，其功能的有效發揮需要完善的生態補償法律機制作保障。國際法框架下的“京都規則”碳匯交易的市場化補償和我國確立的以國家補償為主的森林生態效益補償法律制度，在應對森林碳匯補償方面都有其自身的局限。森林碳匯在發展初期應當確立起由國家補償、地方補償、市場補償和社會補償有機結合的多元化生態補償機制。

[關鍵詞]氣候變化;森林碳匯;生態效益補償

[中圖分類號]DF468.6;X37[文獻標識碼]A[文章編號]1674-6848(2010)04-0057-05

[作者簡介]顏士鵬(1976—)，男，黑龍江呼瑪人，法學博士，復旦大學環境資源與能源法研究中心博士后研究人員，東北林業大學文法學院副教授，主要從事環境與資源保護法學研究，(上海200438)。

[收稿日期]2010-06-30

On Construction of Legal Mechanism for Ecological Compensation Based on Forest Carbon Sink

■YAN Shi-peng

Abstract: Forests are playing an important role in addressing the climate change， due to the function of absorbing carbon dioxide and mitigating the global warming. However， forest carbon sinks themselves are external eco-public articles， which should be safeguarded with a comprehensive legal mechanism for ecological compensations. Both legal systems of the market-oriented compensations for Kyoto-based carbon credit trading under the framework of the International Law and China's forestry ecological benefit compensations based on the state compensation have their own limitations in addressing compensations for forest carbon sinks. For the early stage of forest carbon sinks， the diversified ecological compensation mechanism in the combination of com-pensations from state and local governments， markets and societies should be established.

Key words: climate change; forest carbon sink; ecological benefit compensation

一、碳匯:森林應對氣候變化的生態效益

森林是陸地生態系統的主體，具有生態效益、經濟效益和社會效益等多重屬性。其中，生態效益是森林生態系統價值的最主要體現，也是其他生態系統所不能替代的。森林的生態效益表現為多個方面，如凈化空氣、涵養水源、防風固沙、降低噪音、調節氣候以及保護生物多樣性等。而在應對氣候變化中，森林也具有十分重要和不可替代的作用，這種作用就表現為森林碳匯。根據《聯合國氣候變化框架公約》的定義，將“從大氣中清除二氧化碳的過程、活動和機制”稱為“碳匯”。森林碳匯應對氣候變化的作用機制是通過實施造林、再造林、森林管理和保護等活動，使森林植物通過光合作用吸收二氧化碳，釋放出氧氣，把大氣中的二氧化碳以生物量的形式固定在植被和土壤中，從而減少大氣中的溫室氣體，以此來減緩氣候變化。通過造林、再造林、退化生態系統恢復、森林保護、森林可持續經營管理等活動增加森林吸收二氧化碳，是目前成本最低的減緩全球變暖的辦法。IPCC于2007年發布的《氣候變化減緩對策報告》，首次提出了關于二氧化碳的削減成本和減排量的測算值，而且以能源供應、交通運輸、建筑、工業、農業、林業和廢棄物等7個部門為對象提出了有效對策，評價指出林業在減少排放和增加吸收源兩方面可以以較低的成本作出很大的貢獻。目前，森林以其巨大的生物量成為陸地生態系統中最大的碳庫。因此，在全球氣候變暖的態勢下，森林所提供的最大生態效益就在于森林碳匯。

由于森林的生態效益具有非排他性和非競爭性的特點，因而是一種典型的外部性很強的公共物品。森林所具有的多重生態效益使之為社會提供了廣泛的生態公共物品，其中森林碳匯是森林在應對氣候變化方面提供的主要生態公共物品。森林碳匯的公共物品屬性表現為:森林吸收二氧化碳等溫室氣體，降低溫室氣體的濃度，從而達到減緩氣候變暖的效果。其受益主體是非特定的，要想將一些主體排除這種受益是不可能的，而每一個受益主體享用這種效果也不會減少或損害其他受益主體的利益。基于森林碳匯是一種外部性很強的公共物品，若要解決森林碳匯的外部性問題，最好的途徑即是通過生態效益補償制度來實現。生態效益補償制度的確立，目的就是為了使提供森林碳匯的行為者得到合理的利益補償，激勵其以積極的態度和措施增加森林碳匯的功能。

二、現有生態補償法律框架對森林碳匯補償的局限

隨著《聯合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》相關談判的進展，森林的碳匯功能使得實施森林碳匯項目受到國內外的關注。目前國際上存在兩種規則的森林碳匯活動:一種是“京都規則”的森林碳匯，另一種是“非京都規則”的森林碳匯。“京都規則”的森林碳匯補償適用的是通過《京都議定書》確立下來的完全的市場補償，而“非京都規則”的森林碳匯補償并沒有確定的補償機制。從目前森林碳匯活動的現狀來看，“非京都規則”的森林碳匯活動占據著較大比例，確立合理的補償機制顯得更為迫切。

(一)國際法框架下“京都規則”森林碳匯補償的局限

森林碳匯是《京都議定書》中確立的排放貿易、聯合履約和清潔發展三種減排機制中清潔發展機制下的減排項目。清潔發展機制(CDM)是指發達國家與發展中國家通過開展項目合作向發展中國家提供資金和技術，將項目所實現的溫室氣體減排量，用于完成發達國家的減排目標。《京都議定書》規定，可以通過實施有關土地利用、土地利用變化和林業(簡稱“LULUCF”)等方面的項目，增加陸地生態系統的吸收匯。這些項目產生實質性的溫室氣體減排量，用來實現附件1國家在《京都議定書》中承諾的減排目標。但是《波恩政治協定》和《馬拉喀什協定》確立了極其嚴格的林業碳匯項目的開展和交易規則，同意將造林和再造林碳匯項目作為第一承諾期唯一合格的CDM林業碳匯項目，并通過了有關開展LULUCF活動的定義、方式、規則和方法學等一系列規定。其中，“造林”是指在50年以上的無林地進行造林，“再造林”是指在曾經為有林地、而后退化為無林地的地點進行造林，并且這些地點在1989年12月31日必須是無林地。此外，項目要經過參與國政府和主管機構批準，還要由聯合國清潔發展機制執行理事會(EB)派制定的審核機構(DOE)進行核證，最后由聯合國清潔發展機制執行理事會批準才可進行真正的交易。

可見，《京都議定書》對于開展森林碳匯項目的補償是通過碳匯交易的方式實現的，即發達國家為發展中國家提供森林碳匯項目的資金和技術，而森林碳匯項目所產生的實質性的溫室氣體減排量可抵消發達國家的減排量。應該說，“京都規則”所確立的碳匯交易補償方式實現了森林碳匯的市場化補償，但其局限也是非常明顯的。首先，它適用的范圍是特定的，即只適用于開展“京都規則”森林碳匯項目的特定發達國家向特定發展中國家給予補償。這種市場補償并不是自發的，而是在國際法律文件的框架下建立起來的。其他不受“京都規則”限制的森林碳匯項目則不能完全通過碳匯交易的方式得到補償。“非京都規則”森林碳匯市場是一種自愿市場，并非所有的森林碳匯都能在市場上找到買家，諸多潛在的“非京都規則”森林碳匯項目尚需國家給予補償。其次，交易規則的嚴格限制了“京都規則”森林碳匯項目的開展。“京都規則”森林碳匯項目交易規則繁瑣復雜，需要制定方法學、證明額外性、避免碳泄漏等，每個項目都需要經過嚴格的設計、審定、計量和核證，由聯合國清潔發展機制執行理事會批準才可進行真正的交易。而且《波恩政治協定》為附件1國家利用林業碳匯項目獲取減排量設定了上限，即在第一承諾期內，附件1國家每年從CDM林業碳匯項目中獲得的減排抵消額不得超過其基準年(1990年)排放量的1%。這一規定限制了“京都規則”森林碳匯項目的數量，同時也為“非京都規則”森林碳匯的發展帶來了空間。從目前的國際森林碳匯市場來看，“非京都規則”森林碳匯項目的數量要遠遠高于“京都規則”森林碳匯項目的數量，因此“單純依靠‘京都規則’碳市場的森林碳匯交易來解決林業的生態補償問題是不現實的”(王見等，2008)。除基于碳匯交易的市場補償外，還應確立適當的國家和社會補償機制，實現對“非京都規則”森林碳匯的補償。

(二)我國國內法中森林生態效益補償制度的局限

我國的森林生態效益補償制度最早是在1998年修訂的《森林法》中確立下來的。《森林法》第八條中規定，國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。根據這一規定，2007年財政部和國家林業局聯合發布新的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，具體細化了森林生態效益補償制度。首先，明確了生態效益補償的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區、鄉村集體組織、林農個人等。其次，明確了補償范圍是重點公益林林地。根據國家林業局和財政部聯合頒布的《重點公益林區劃界定辦法》，重點公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林。再次，明確了中央財政補償基金是森林生態效益補償基金的重要來源。中央財政補償基金平均標準為每年每畝5元，用于重點公益林的營造、撫育、保護和管理。

2007年《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》的頒布，使我國確立起了以中央財政補償為主體的森林生態效益補償制度。但是我國目前所確立的森林生態效益補償制度在應對森林碳匯補償方面還有一些局限。

首先，補償的范圍過窄。我國目前的森林生態效益補償范圍只限于生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱的重點防護林和特種用途林。我國公益林分布較廣，而這些公益林都是潛在的“非京都規則”森林碳匯項目。如果森林生態效益補償只限于重點公益林，那么大部分“非京都規則”森林碳匯項目所屬的非重點公益林則不能得到國家的補償，而這些區域的公益林又都發揮著碳匯的功能。此外，天然林保護工程區內的重點公益林也均未列入補償范圍。很顯然，補償范圍過窄將限制“非京都規則”森林碳匯項目在我國的發展，進而會影響森林碳匯的功能。

其次，補償資金來源渠道單一。我國的森林生態效益補償資金以中央財政補償基金為主要來源，同時輔助以地方財政補償。從我國目前的林業發展狀況來看，維護公益林生態效益的成本相對較高，單靠國家財政有限的投入是遠遠不夠的。同時從森林碳匯的長遠發展角度出發，形成以碳匯交易市場化和國家補償并存發展的格局是一種必然趨勢，因此應當在“受益者負擔原則”的指導下，實現良性的多渠道的補償資金機制。

再次，補償標準偏低。與其他的減排方式相比較而言，通過森林碳匯的減排是成本最低的方式之一，但就現在的每年每畝補償5元錢的標準還是遠遠不能達到森林碳匯的成本的。森林每增加1立方米木材，就能吸收1.83噸二氧化碳，而每噸二氧化碳在國際市場上能夠交易到30美元左右。很顯然，國家對公益林的補償標準與國際市場的碳交易價格之間存在相當大的差距。同時與經營商品林相比較而言，由于國家集體林權制度改革政策的出臺，農民經營林業積極性普遍提高，商品林的發展呈現一片繁榮的態勢，農民經營商品林獲得的收入比以前大幅度增加，而經營重點公益林得到的補償基金遠低于商品林獲得的收入。總體而言，補償標準偏低嚴重影響了公益林經營者的積極性。

最后，補償標準未實行分類。不同地域、區位、種類和質量的公益林，其管護成本和生態價值是不相同的，它們之間存在的差異具體表現在以下幾個方面:一是區域重要性有差異，二是管護成本有差異，三是不同類型公益林經營投入有差異，四是不同經營主體在投入水平上也會存在差異(戴廣翠等，2009)。就森林碳匯而言，不同樹種的碳吸收能力具有一定差異，甚至差異較大，即使在同一氣候區，不同樹種的碳吸收水平也有高有低。而相同樹種在同一氣候區的不同地帶、甚至不同地貌類型的碳吸收水平也存在差異。同一樹種采取不同的管護經營措施，其碳匯的能力也不盡相同。因此對于不同的碳匯林而言，一刀切的補償標準既不能體現其在應對氣候變化中的生態價值，也有違公平原則。

通過上述分析可以看出，無論是國際法下“京都規則”的市場化森林碳匯補償框架，還是我國國內法確立的森林生態效益國家補償制度，其單一的補償方式都不能很好地解決森林碳匯的生態補償問題。基于此，構建多元化的森林碳匯生態補償機制是森林碳匯良性發展的重要保障。

三、森林碳匯生態補償機制的框架

(一)國家補償

我國發展森林碳匯的前景是十分樂觀的，不僅擁有全球第一個通過聯合國清潔發展機制理事會批準注冊的林業碳匯項目——中國廣西珠江流域再造林項目，而且第七次全國森林資源清查結果顯示，全國森林植被總碳儲量達78.11億噸，這標志著我國“非京都規則”森林碳匯的發展空間十分巨大，未來對于“非京都規則”森林碳匯的補償將是我國重點關注的領域之一。“在現有政策制度框架下，碳匯產品由于稀缺性和作為公共產品的外部性特征，其價值的實現既要求市場化來保證，又不能通過市場的自身運行得到完全實現，從這個意義上，要彌補市場失靈對碳匯產品價值實現帶來的損失，政府的外部調節就顯得十分重要”(李怒云，2007:17)。因此，國家補償依然是森林碳匯生態補償的最主要形式。目前在現有森林生態效益補償的法律框架下，作為森林碳匯的國家補償應主要解決以下幾個方面的問題。

第一，放寬國家森林生態補償的范圍，對全部公益林都予以生態補償。從理論上說，能夠形成森林碳匯的都屬于公益林，因為商品林面臨著采伐等問題，會導致碳排放。公益林因形成碳匯都會起到減緩氣候變化的作用，部分公益林會以森林碳匯交易的方式實現部分或全部補償，而沒有形成交易的公益林(事實上這部分公益林在我國所占比重很大)所提供的森林碳匯則必須由國家予以補償。如果只對國家劃定的重點公益林進行補償，勢必會造成其他公益林管護激勵機制的缺失，喪失部分森林碳匯功能。

第二，提高森林生態補償的標準。我國森林生態補償標準偏低已成為社會各界的共識，尤其是在當今全球減排的大環境下，碳交易的價格大有逐步升高之趨勢，如果通過生態補償所提供的激勵不足，也勢必會影響森林碳匯的增加。我國在補償標準的確定上，應當提高現有的標準，適當考慮碳交易的市場價格，并對不同樹種、不同氣候區的森林碳匯實行分類補償。

第三，拓寬補償資金的來源渠道。僅僅依靠中央財政轉移支付，既會增加國家財政的負擔，也不能形成良性的激勵機制。國家應當建立起財政轉移支付、征收碳稅、森林資源使用費、設立專項森林碳匯基金等多種來源渠道的資金機制。除此之外，國家還可以通過一些森林碳匯的政策補償激勵森林碳匯的經營者，如生態建設和保護投資政策、稅收優惠政策、扶貧和發展援助政策、經濟合作政策等。

(二)地方補償

森林生態效益的地方補償與國家補償類似，是通過地方財政轉移支付的方式對森林生態效益進行補償。截至2006年底，全國共有25個省(區、市)建立了地方森林生態效益補償制度。地方財政轉移支付是地方生態補償資金的主要來源。據調研，廣東、浙江、北京、福建、江西、廣西、云南等7省(區、市)均在省級政府財政預算設立地方補償基金(戴廣翠等，2009)。地方森林生態效益補償制度建立的目的，一方面是彌補中央財政森林生態效益補償基金的不足，如廣東、浙江兩省在中央財政森林生態效益補償基金標準每年每畝補償5元的基礎上，再增加3元，達到每年每畝補償8元;北京市山區公益林補償，平均每畝每年達到21元。另一方面在于對未劃入國家重點公益林的地方公益林進行補償，而且地方的生態補償資金也主要是用于這一方面。就目前森林碳匯發展的狀況而言，對于諸多不在國家補償范圍的碳匯公益林，地方補償是最主要的補償方式。

(三)市場補償

《京都議定書》催生了國際碳市場的產生和發展。“京都規則”森林碳匯項目的初衷也是希望通過市場化的方式為森林應對氣候變化籌集所需要的資金，從而為生態公益林的經營者提供補償，這也為“非京都規則”森林碳匯交易提供了很好的可供借鑒的市場補償模式。目前國際碳市場已經形成，但在國際碳市場的交易中，林業碳匯所占份額較少。從長遠發展來看，森林碳匯交易將在碳市場中越來越受到重視。對于我國來說，由于不承擔減排任務，沒有對企業作出任何具體的減排要求，因此我國國內碳市場處于潛在狀態。但可以肯定的是，我國已經開始通過采取各種手段進行減排，國內碳市場的形成將是大勢所趨。森林碳匯的市場補償主要是通過碳匯交易來實現的。碳匯交易必須依據一整套的市場規則，就國內而言，必須通過立法的形式確定二氧化碳排放企業的減排配額，并明確其可以通過森林碳匯交易的進行減排的配額，這樣在森林碳匯市場中就有了法定的購買主體，基于森林碳匯交易的市場補償就可以實現。

碳匯的交易機制證明了森林的生態價值可以通過市場手段實現價值補償，從而使得具有很強外部性特征的森林生態效益通過交易實現效益內部化，為社會提供生態公共產品的森林通過市場機制找到了除政府以外的買家。從我國森林生態補償的實際情況來看，僅僅依靠政府補償難以滿足我國森林碳匯的發展。市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低、適用范圍廣泛等特點，因此，應當積極引入市場機制，依托市場法則來規范市場行為，通過市場的參與來彌補國家補償管理成本高、效率低的弊端。

(四)社會補償

社會補償并不是森林生態效益補償中的主要形式，其資金來源一般包括兩種:一是直接捐助，包括接受國際組織、外國政府、單位、個人的捐助;二是設立某種形式的社會基金。森林碳匯的社會補償主要指社會主體出于自愿減排或進行森林保護，通過直接向森林碳匯經營者進行捐助或者通過基金募集對森林碳匯進行的補償。2007年由國家林業局、中國綠化基金會、中國石油天然氣集團公司等共同發起的中國綠色碳基金，就吸收了大量環境組織、企業、個人等自愿投資造林或進行森林保護和管理的資金。目前通過中國綠色碳基金所進行的造林活動已經取得成效，2010年5月7日，國家林業局造林綠化管理司在北京組織召開了首批中國綠色碳基金造林項目碳匯計量與監測報告審定會。從一定角度說，每個人都在引起全球變暖，森林碳匯的社會補償是每個社會主體在全球變暖的情況下對森林碳匯進行補償的最好方式，是樹立良好社會形象、展示社會責任的最好途徑。

四、結論

森林碳匯對于大多數國人來說還是一個陌生的詞匯，但其在應對全球變暖的過程中卻占有重要的戰略地位。我國發布的《中國應對氣候變化國家方案》和《應對氣候變化的林業行動計劃》都肯定了林業在應對氣候變化中的作用。森林碳匯在發展初期面臨著諸多的理論困境與實踐障礙，如何解決森林碳匯這種外部性很強的生態公共物品的生態補償問題是研究森林碳匯不能回避的現實。過于依賴政府或者過于依賴市場對于剛剛起步的森林碳匯都不是最好的選擇;相反，由國家補償、地方補償、市場補償、社會補償有機結合的多元化森林碳匯生態補償機制可以更好地發揮其優勢。

[參考文獻]

戴廣翠，等.關于完善森林生態效益補償政策的幾點建議[EB/OL].(2009-04-03)[2010-06-20].http//jjyj.forestry.gov.cn.

李怒云.2007.中國林業碳匯[M].北京:中國林業出版社.王見，等.2008.我國“非京都規則”森林碳匯市場構建研究[J].中國林業經濟，(3).

責任編輯:胡穎峰