中國審計結果公告作用的局限與完善

中國審計結果公告自2003年正式實施以來，起到了非常積極、有力的作用，尤其是在發布審計信息、發揮監督作用方面取得了很好的效果，但從更高的期望角度看，還存在著一定程度的局限性，需要在實踐中予以重視，得到完善。

一、發布信息作用的局限性

一是中國審計結果公告還沒有涵蓋所有審計項目或審計調查項目，仍有一部份項目的結果因各種原因沒有公告。以審計署2007年度實施的項目為例，根據審計署2009年第1號公告《2007年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的糾正情況和整改結果》，同審計署已發布的單項審計結果公告比較，還有涉及鐵路建設項目審計、金融資產管理公司處置不良資產審計調查、3家中央企業原領導人員任期經濟責任審計、5家電信運營企業投入產出效益審計調查、鐵道部鐵路運輸企業財務收支審計等項目沒有發布單項審計結果公告，只是在審計署審計長代表國務院向全國人民代表大會常務委員會所作的《關于2007年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》進行了綜合、擇要的反映。

二是中國審計結果公告的內容不夠詳實、具體，還存在一定的選擇性，有較多的概括性陳述、模糊性字眼，尤其是問題涉及的地區、單位、情節不具體。如引起新聞傳媒和社會公眾廣泛關注的審計署2008年第4號審計結果公告《國有土地使用權出讓金審計調查結果》，涉及11座城市3個年度的審計調查結果，據某網友統計，全文包括標點符號僅3465字，內容涉及審計發現問題、建議及整改情況的只有2083字，平均11個城市不足200字，而且公告全文對問題涉及地區、部門點得不清楚、不明確，較多地方使用了“有的”(10個)、“逐步”(5個)、“基本”(3個)、“絕大部分”、“多數”、“一些”、“個別”等模糊措辭。

三是中國審計結果公告關于項目及問題的背景及解析性的資料不夠，審計監督是專業性的監督行為，涉及的往往也是比較專業性的領域，但審計結果公告就事說事的多，對公告涉及的制度及問題普及性的陳述、說明不多，影響了普通受眾對審計結果公告內容的全面理解和把握。這種情況在中國審計結果公告中比較普遍，比如前述的《國有土地使用權出讓金審計調查結果》中，沒有專門對國有土地使用權出讓金的制度規定、主要政策作相應的交代，非專業人員很難全面理解和把握公告中涉及事項的重要程度，另外公告涉及的征地農民社會保障、土地儲備貸款等等概念均未作必要的解釋，不利于普遍受眾了解相關問題的性質和后果。

四是中國審計結果公告后的再次傳播可能發生偏差。公告的再次傳播和利用客觀上就交由傳播者、利用者去把握，傳播者、利用者的角度、水平必然影響審計結果公告的傳播及效果。這個過程中可能出現一些不準確、不全面的情況，其中有些情況可能是由于傳播者、利用者的專業水平有限，對中國審計結果公告涉及的內容理解有誤、有錯;有些情況可能是由于傳播者、利用者出于不同的目的，而有意進行一些選擇性的、片面性的傳播。

二、監督作用局限性的主要表現

一是由于中國審計結果公告發布信息作用的局限性，造成其監督作用的基礎信息不夠全面、完整，監督范圍和深度受限制。例如前文所述的沒有發布審計結果公告的審計項目或審計調查項目，自然談不上發揮審計結果公告的監督作用，社會各界更是無法了解相關情況。另外，雖然發布了審計結果公告，但是對問題及問題涉及的部門、單位公告不全面、不清楚，也限制了監督作用的發揮。

二是監督作用還主要停留在輿論監督層面，無法進入或啟動問責機制等實質性程序，對相關問題的處理主要依靠審計機關自身的權限和作為。審計結果公告所能起到的審計機關無法實施的監督作用還主要停留在輿論監督層面，并沒有要求被公告的部門或單位必須做出一定程度回應的制度設計，新聞媒體或社會公眾還只能批評和呼吁政府或有權部門、有關單位的作為，盡管這已經發揮了很重要的作用，但作用還是有限。

三是中國審計結果公告所帶來的監督作用有時也會有負面效果，審計結果公告所反映問題許多是由于體制、制度層面的原因而產生，其糾正和完善需要一個過程，但新聞傳媒和社會公眾未必能夠了解理解這個背景，加之審計結果公告引人注意的主要是審計監督發現的問題，而這些問題可能是做了大量工作取得大量成績的過程中出現的，問題的產生可能有客觀原因或特殊困難，如果傳媒和公眾不能全面準確地把握，或許會形成誤導。

三、局限性存在的主要原因

一是中國審計監督制度的局限性。中國審計監督機關設置在政府系統，屬行政型審計機關，其承擔的主要職責是監督政府及公營部門的財政、財務收支活動，實際上是政府的內部審計機構。雖然在現有國情下，中國審計監督的理論界、實務界許多人認為現有體制有利于更有效地發揮審計監督的作用，但不可否認這種狀況從根本上會制約審計監督工作的獨立性，會對審計監督工作產生全面而重要的影響。這是中國審計結果公告傳播作用存在局限性的重要原因。

二是中國審計結果公告制度自身不完善。在法律規定方面，《中華人民共和國審計法》中關于審計機關公告審計結果所使用的提法是“可以”，是采用授權式的條款進行規定，這就意味著審計機關是否公告、是全部公告還是局部公告并不明確，審計機關公告審計結果是法律權利，而不是法律義務。在公告制度方面，中國審計結果公告的相關準則的具體內容并不細化，哪些內容必須公告、怎樣公告、哪些內容不宜公告并不清楚、詳細，這就使審計結果公告可能“依政府意志”公告審計結果。在信息反饋機制方面，目前的中國審計結果公告制度沒有建立有效的信息反饋機制，盡管審計機關可能通過大眾傳媒了解社會各界對公告的反映和影響，但沒有雙向溝通的機制，“在現有的關于審計結果公開的準則與規范中沒有任何關于審計結果信息反饋問題的規定和指引，說明審計機關并沒有充分重視開發反饋資源。反饋機制的弱化使得審計機關無法利用這條通道與公眾進行溝通，這對審計結果本身的優化和信息傳遞機制的改進以及傳播者對自身的調整會造成很大的損失。”

三是新聞傳媒和社會公眾對審計監督了解有限。中國審計結果公告作用的發揮，很大程度有賴于新聞傳媒和社會公眾的力量，但因為審計機關與新聞傳媒、社會公眾結合力度不夠等等原因，新聞傳媒和社會公眾對審計監督了解有限，對中國審計結果公告的理解和把握能力有限，也是形成中國審計結果公告傳播作用局限性的一個原因。

四、中國審計結果公告傳播作用局限性的克服

首先，社會各界要充分認識和理解中國審計結果公告的實施已是中國民主法制進程的重大突破，非常有必要更全面、更充分地發揮中國審計結果公告的發布信息作用和監督作用。但與此同時，社會各界在看到黨和國家在努力推進陽光政務的同時，也要意識到這需要一個過程和時間，還得依靠各方面的共同努力和推進。社會各界要有信心，同時積極參與推動中國審計結果公告，促進中國審計結果公告充分發揮其重要而獨特的傳播作用。

其次，從法律體系和制度設計上完善中國審計結果公告。現階段而言，主要從著力于規范和完善審計結果公告的規范化入手，即從更詳細的層面明確審計署要公告什么、如何公告、詳細到哪種程度，還要探討建立一種途徑供新聞媒體或社會公眾需要更進一步或更詳細的內容時采用，以及建立可行的信息反饋機制。長遠一點而言，可以推進《中華人民共和國審計法》或其《實施條例》的修訂，明確審計結果公告的法定性，將“可以”改為“應當”或“必須”，使審計機關公告審計結果由法律權利變更為法律義務，當然也要明確審計機關有權決定是否對外公告涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外公告的內容。更長遠一點，考慮修訂《中華人民共和國憲法》，改變行政型模式的國家審計監督體制，轉向立法型轉變，賦予審計監督機關更獨立的地位，從而從根本上完善中國審計監督制度，也將有利于中國審計結果公告的傳播和監督作用的更充分發揮，當然，這一步必須要與我國政治、經濟國情，以及審計監督工作自身的發展條件相適應。

第三，建立審計機關與新聞傳媒、社會公眾更緊密的結合。采取必要的途徑和方式，實現審計機關與新聞傳媒、社會公眾更緊密的結合，幫助新聞傳媒、社會公眾更深入、更全面地了解審計監督工作和審計結果公告制度，幫助審計機關更準確、更充分地了解社會公眾的需要和利用把握新聞傳媒的作用，從而實現審計結果公告傳播作用的更充分發揮。

(作者單位:審計署駐深圳特派員辦事處)