后金融危機(jī)時代我國銀行審計監(jiān)督分析

一、我國銀行審計監(jiān)督存在的問題

目前，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管框架上看，我國銀行審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)已經(jīng)初步形成政府審計、社會審計和內(nèi)部審計共同作用的大監(jiān)督體系，并且與“一行三會”、工商、稅務(wù)、監(jiān)察等監(jiān)管部門從不同的層次、角度對銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，從而形成了多重、立體的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了較為完善的監(jiān)管框架，這為我國銀行業(yè)的有效監(jiān)管提供了組織保障。

另外，相關(guān)的銀行審計監(jiān)督法律法規(guī)的出臺也為我國銀行審計監(jiān)督提供了法律法規(guī)依據(jù)，對監(jiān)管者和被監(jiān)管者形成了明確的約束，為確保我國銀行審計監(jiān)督的公開性、公正性和有效性提供了執(zhí)法基礎(chǔ)。但在我國銀行審計監(jiān)督實(shí)踐中，我國銀行審計監(jiān)督體系仍存在以下問題:

1.我國銀行審計監(jiān)督的“重復(fù)審計”導(dǎo)致審計效率低下。

(1)銀行政府審計“監(jiān)管誤區(qū)”和“監(jiān)管盲區(qū)”同時并存。在現(xiàn)有的銀行監(jiān)管部門中，財政部負(fù)責(zé)中央國有金融資產(chǎn)的保值增值，金融監(jiān)督三駕馬車(銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會)負(fù)責(zé)金融風(fēng)險的監(jiān)督，央行負(fù)責(zé)金融貨幣政策的有效性。而按照審計法的規(guī)定，政府審計可以全面檢查金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債和損益情況，既查財務(wù)，也查風(fēng)險，這就有“越俎代庖”之嫌。另外，金融監(jiān)管又存在“盲區(qū)”，銀行政府審計和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)都很少檢查中小銀行等“非重要”金融機(jī)構(gòu)，更不用說國家審計部門對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管情況進(jìn)行再監(jiān)管了。

(2)“群龍治水、重復(fù)監(jiān)管”。銀行政府審計與其他金融監(jiān)督部門由于缺乏相互間權(quán)責(zé)的明確界定和職能的嚴(yán)格定位，使得這些部門常常利用其各自享有的行政監(jiān)督權(quán)各行其是，進(jìn)行無休止、短期應(yīng)景運(yùn)動式的檢查，施以炫耀式的監(jiān)管措施，這必然造成“群龍治水、重復(fù)監(jiān)督”的局面。

而就銀行政府審計與社會審計而言，也存在著“重復(fù)審計”問題，由于在審計取證的基本方法、具體方法和審計程序上，政府審計與社會審計存在著某種程度上的相似之處，因此難免存在著“重復(fù)審計”。

2.我國銀行審計監(jiān)督的“審計不足”導(dǎo)致審計監(jiān)督作用弱化。

目前，我國政府審計面臨著審計任務(wù)繁重和審計力量不足的矛盾，政府審計力量滿足不了社會要求，審計監(jiān)督缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，防范金融風(fēng)險的能力有限。國家審計署的審計對防范金融風(fēng)險起到了一定作用，但相對我國地域廣闊、經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大和金融機(jī)構(gòu)眾多的情況而言，明顯顯得寡不敵眾。按照《審計法》規(guī)定的管轄范圍，國有及國有控股商業(yè)銀行都是審計署及其派出機(jī)構(gòu)的審計范圍，我國國有上市銀行在全國3 000多個縣、市、區(qū)均設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，而審計署及其特派辦從事金融審計的人員僅幾百人。相對我國地域廣闊、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和眾多的銀行機(jī)構(gòu)而言，審計力量薄弱。雖然近20年來加大了對4大國有商業(yè)銀行進(jìn)行了審計，但有許多銀行的分支機(jī)構(gòu)從未接受過檢查，而且審計監(jiān)督不連續(xù)，間隔一般在8年左右，由于審計面窄和間隔時間長，不能及時發(fā)現(xiàn)和揭露商業(yè)銀行經(jīng)營中的問題和風(fēng)險隱患，弱化了審計監(jiān)督的作用。

另外，商業(yè)銀行社會審計是金融市場成熟到一定階段的產(chǎn)物。國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及商業(yè)銀行業(yè)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局都非常重視利用注冊會計師進(jìn)行銀行的社會審計工作，但在我國銀行社會審計在商業(yè)銀行監(jiān)管體系中的作用還十分有限。從法律層面來看，目前我國并沒有正式確立社會審計在銀行審計監(jiān)督中的法律地位，有一些相關(guān)的規(guī)定只是一筆帶過，同時，我國目前對銀行社會審計工作尚未制訂統(tǒng)一的管理辦法和操作指南。因此，盡管我國社會審計市場具有巨大資源優(yōu)勢，但我國銀行社會審計還存在嚴(yán)重不足。

最后，我國銀行內(nèi)部審計也存在著審計不足的問題，主要體現(xiàn)在目前銀行往往從人均利潤考慮，壓縮專職內(nèi)審人員數(shù)量。據(jù)了解，國外商業(yè)銀行內(nèi)部審計人員占銀行員工總數(shù)的5%，而我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計人員僅占銀行員工總數(shù)的1%，離中國人民銀行總行出臺規(guī)定的2%還有一段差距。這勢必加重了銀行內(nèi)部審計人員的任務(wù)，提高了審計風(fēng)險。

二、我國銀行審計監(jiān)督體系存在問題的原因

1.銀行審計監(jiān)督功能重疊，缺乏協(xié)調(diào)性。

(1)銀行監(jiān)管與審計監(jiān)督的功能重疊。

銀行審計監(jiān)督的主要內(nèi)容是對銀行的資產(chǎn)、負(fù)債和損益狀況進(jìn)行監(jiān)督;而以銀監(jiān)會為主體的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要內(nèi)容是對金融機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)和金融風(fēng)險進(jìn)行管理和監(jiān)督。二者存在密切的聯(lián)系，因而往往形成監(jiān)管上的功能重疊:二者監(jiān)督的對象和目標(biāo)基本一致;二者工作內(nèi)容有交叉;二者工作的執(zhí)行依據(jù)和手段相似;二者工作的結(jié)果基本一致。盡管銀行審計與銀行監(jiān)管存在許多功能上的重疊，但是，銀行審計主要通過對銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)的考察和審核，偏重于對銀行內(nèi)部控制方面的檢查和監(jiān)督，正好作為對銀監(jiān)會職能的重要補(bǔ)充，在完善我國銀行風(fēng)險管理體系中起著不可替代的作用。在這個意義上說，不能因為銀行審計與銀行監(jiān)管存在重復(fù)監(jiān)管問題而忽視或取消銀行審計，相反，應(yīng)該在更加清晰的劃分各自職責(zé)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)銀行審計監(jiān)督的作用。

(2)銀行審計監(jiān)督體系內(nèi)的功能重疊。

在銀行審計監(jiān)督體系中之所以出現(xiàn)“審計重復(fù)”問題，其主要原因在于政府審計、社會審計和內(nèi)部審計的作用與分工界定不明確，從而導(dǎo)致功能的重疊。特別是就外部審計的政府審計與社會審計而言，雖然兩者存在很大的區(qū)別，但是由于兩者的作用與分工不明確，使得其功能存在重疊的地方。銀行政府審計是審計署或其他審計機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)使用情況進(jìn)行的一項獨(dú)立審計，主要是對經(jīng)濟(jì)資源使用的合理、合法、有效性進(jìn)行評價。而社會審計是注冊會計師對財務(wù)報表所有重大方面是否公允表達(dá)進(jìn)行的一項獨(dú)立審計，其審計的對象也是經(jīng)濟(jì)資源的效率問題。兩者存在一定程度的重復(fù)，這會使得審計資源的浪費(fèi)，也會降低審計的效率。因此，為避免審計資源的浪費(fèi)，必須將兩者的職能分工更加的明確，使審計工作更加具有效率，也可以減輕被審計單位的負(fù)擔(dān)。

2.銀行政府審計定位不能適應(yīng)銀行監(jiān)管發(fā)展需要。

從公共受托責(zé)任理論的角度來看，銀行政府審計既可以對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，又可以對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督，在金融監(jiān)管體制中具有雙重的功效。但就目前的審計現(xiàn)狀來看，隨著我國金融業(yè)的不斷創(chuàng)新，多層次、多元化的金融體系形成，金融工具和金融業(yè)務(wù)多樣而復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)金融化、金融混合化、自由化、電子化和國際化已成發(fā)展趨勢。銀行審計環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，由于政府審計資源的有限，需要在公共受托責(zé)任理論基礎(chǔ)上，重新界定銀行政府審計的功能:銀行政府審計應(yīng)該集中力量確保銀行業(yè)公共受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該立足于防范金融市場風(fēng)險，促進(jìn)政府金融管理機(jī)構(gòu)充分有效地行使權(quán)力，確保我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效實(shí)施，保障國家金融安全和金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。

3.銀行社會審計參與力度不夠。

社會審計是基于委托代理理論基礎(chǔ)上形成的審計模式，但對于商業(yè)銀行來講，委托代理關(guān)系要復(fù)雜的多。商業(yè)銀行就是一個由多重委托—代理關(guān)系組成的網(wǎng)絡(luò)。簡單而言，商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系主要體現(xiàn)在以下四個方面:存款人與銀行之間、股東與銀行之間、銀行與借款人之間、監(jiān)管者與銀行之間。這樣在商業(yè)銀行經(jīng)營管理者和各類投資人之間，商業(yè)銀行經(jīng)營管理者和各類債權(quán)人之間就形成了一種多方位，多元化的受托責(zé)任關(guān)系，這種新的受托責(zé)任關(guān)系，需要與之相適應(yīng)的社會審計來調(diào)節(jié)。但就目前審計現(xiàn)狀而言，銀行政府審計和監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查仍然暫居主要地位，社會審計的應(yīng)用還不是十分廣泛，與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，在地位、素質(zhì)、管理以及運(yùn)作機(jī)制等方面都存在著較大差距。從長遠(yuǎn)來看，要發(fā)揮金融監(jiān)管的有效性，勢必要更大程度地發(fā)揮社會審計的作用，從而促進(jìn)審計效率的提高，更好的解決我國銀行審計監(jiān)督體系中存在的問題。除此之外，銀行社會審計還具有其特殊目標(biāo):配合銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對商業(yè)銀行執(zhí)行和實(shí)施審慎監(jiān)管法規(guī)的情況進(jìn)行審計檢查，以促進(jìn)和改善商業(yè)銀行的審慎經(jīng)營的水平，從而有助于實(shí)現(xiàn)和保護(hù)投資人權(quán)益，維護(hù)銀行體制安全運(yùn)行的目標(biāo)。

4.銀行內(nèi)部審計忽視風(fēng)險管理。

內(nèi)部審計是風(fēng)險管理的倡導(dǎo)者和推動者，也是風(fēng)險管理的最后一道防線。內(nèi)部審計人員要正確的認(rèn)識組織所處的環(huán)境，加強(qiáng)與風(fēng)險管理部門合作與交流，站在企業(yè)全局、整體的角度充分認(rèn)識企業(yè)的風(fēng)險，并引導(dǎo)組織的其他成員樹立風(fēng)險意識，自覺參與風(fēng)險管理。然而，由于我國國有上市銀行的管理層沒有認(rèn)識到風(fēng)險管理的重要性，導(dǎo)致銀行對風(fēng)險管理的忽視，從而使得內(nèi)部審計人員普遍缺乏風(fēng)險管理理念，風(fēng)險管理意識差。目前我國銀行業(yè)在風(fēng)險管理體系的構(gòu)建方面，還沒有足夠的重視，僅僅處于起步階段。這直接導(dǎo)致了在我國國有上市銀行中風(fēng)險管理機(jī)制十分不健全，內(nèi)部審計參與風(fēng)險管理的程度很低。

三、“后金融危機(jī)時代”完善我國銀行審計監(jiān)督的建議

1.明確分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共筑協(xié)調(diào)一致的銀行審計監(jiān)督體系。

構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的銀行審計監(jiān)督體系是提高我國銀行審計監(jiān)督效率的前提。構(gòu)建一個以政府審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為主力的銀行立體審計監(jiān)督體系，通過協(xié)調(diào)分工，充分發(fā)揮不同審計方式的優(yōu)勢與作用，能夠有效地避免內(nèi)、外審計之間的重復(fù)審計。同時，也能夠使“三者”的力量凝聚到一起，發(fā)揮1+1+1>3的作用，節(jié)約審計資源，提高審計效率，形成一個全方位的金融風(fēng)險審計防御體系，實(shí)現(xiàn)防范金融風(fēng)險，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)我國銀行業(yè)更快更好的發(fā)展。

(1)明確分工，加強(qiáng)銀行審計監(jiān)督與銀行監(jiān)管的協(xié)作。

為避免審計與監(jiān)管工作的重復(fù)，同時，也為了防止審計與監(jiān)管工作中的盲點(diǎn)，有必要對審計與監(jiān)管的職責(zé)作明確的劃分，明晰兩者各自的職能:①在性質(zhì)上，銀行審計監(jiān)督突出監(jiān)督職能而銀行監(jiān)管突出管理職能;②在職責(zé)上，銀行審計監(jiān)督突出檢查功能而監(jiān)管機(jī)構(gòu)突出處罰功能;③在作用上，銀行審計監(jiān)督突出宏觀性而銀行監(jiān)管突出微觀性;④在目標(biāo)上，銀行審計監(jiān)督突出系統(tǒng)性風(fēng)險而銀行監(jiān)管突出業(yè)務(wù)性風(fēng)險;⑤在對象上，銀行審計監(jiān)督突出再監(jiān)督而監(jiān)管機(jī)構(gòu)突出直接監(jiān)管。

(2)準(zhǔn)確定位與有效制度設(shè)計，形成監(jiān)管合力。

通過對三類審計進(jìn)行準(zhǔn)確定位，建立充分發(fā)揮審計作用的大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。建立以監(jiān)管當(dāng)局為軸心，專業(yè)監(jiān)管人員監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計為基礎(chǔ)，國家及社會審計部門為補(bǔ)充的大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。就是建立以政府審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為主體力量的銀行監(jiān)督體系，讓政府審計、內(nèi)部審計和社會審計在對銀行的審計中發(fā)揮不同的作用，開展側(cè)重點(diǎn)不同的審計工作。通過內(nèi)部審計和外部審計的協(xié)調(diào)分工，能夠有效地避免內(nèi)外審計之間的重復(fù)審計，也可以在一定程度上解決審計不足的問題。同時，也能夠節(jié)約審計資源，提高審計效率，形成一個全方位的金融風(fēng)險審計防御體系。

2.銀行政府審計合理定位，完善銀行政府審計“免疫系統(tǒng)”。

2008年3月，國家審計署審計長劉家義提出了“國家審計免疫系統(tǒng)論”的重要觀點(diǎn)。認(rèn)為國家審計(政府審計)是國家經(jīng)濟(jì)社會的免疫系統(tǒng)。因此，銀行政府審計監(jiān)督要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，應(yīng)當(dāng)突出銀行審計的宏觀性，使銀行審計工作與整個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局相適應(yīng)。我國銀行政府審計的定位應(yīng)當(dāng)是對政府金融管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行再監(jiān)督，重點(diǎn)是開展對其金融管理的績效審計，具體來說就是監(jiān)督央行貨幣政策的合理性和三會的監(jiān)督效率效果，監(jiān)督國有獨(dú)資或控股金融企業(yè)政策的合理性以及對金融資產(chǎn)保值增值的監(jiān)管質(zhì)量。銀行政府審計要逐漸淡出對金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查，加強(qiáng)對銀行內(nèi)部審計部門的指導(dǎo)，充分發(fā)揮社會審計的優(yōu)勢，起到金融監(jiān)管的核心作用。

總體而言，銀行政府審計“免疫系統(tǒng)”功能的充分發(fā)揮與完善，對處于國家經(jīng)濟(jì)中樞地位的金融體系安全的保障作用越來越大，通過嚴(yán)格有效的銀行政府審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、防范、化解和控制金融風(fēng)險，乃至金融危機(jī)，可我國金融與經(jīng)濟(jì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮更大的功能。

3.發(fā)揮社會審計在銀行審計監(jiān)督體系中的作用。

銀行社會審計的總目標(biāo)是對商業(yè)銀行財務(wù)報表的合法性、公允性發(fā)表審計意見，以提高財務(wù)信息的真實(shí)性和可信性。為充分發(fā)揮銀行社會審計在銀行監(jiān)管體系中的作用，引入銀行社會審計要注意兩個原則:一是充分利用，要將金融監(jiān)管與銀行社會審計有機(jī)結(jié)合起來，在監(jiān)管工作中最大程度的利用已有的銀行社會審計的成果;二是合理利用，在審計人員專業(yè)領(lǐng)域之外的監(jiān)管內(nèi)容仍然要進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管。通過引入銀行社會審計，發(fā)揮其在銀行監(jiān)管體系中的作用，維護(hù)銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)廣大投資者的利益。

4.建立健全銀行內(nèi)部審計的風(fēng)險管理機(jī)制。

銀行內(nèi)部審計的目的要從查錯防弊向以改進(jìn)銀行運(yùn)作和增加價值為目的轉(zhuǎn)變。通過系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法，對銀行風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的有效性與全面性進(jìn)行評價，提出改進(jìn)建議，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。為此，銀行內(nèi)部審計部門應(yīng)通過對全行風(fēng)險管理和內(nèi)部控制措施的有效性與完整性進(jìn)行評價，提出改進(jìn)風(fēng)險管理、內(nèi)部控制和高層管理過程的建議，最終實(shí)現(xiàn)提高銀行經(jīng)營管理活動的安全性、效益性和流動性目標(biāo)。目前，我國銀行的內(nèi)部審計方式是一種介于賬項基礎(chǔ)審計向制度基礎(chǔ)審計過渡的一個階段，其兼具二者的特點(diǎn)，其目的還是審查帳目有無錯弊。而風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷恼麄€業(yè)務(wù)流程，從編制審計計劃開始，一直到審計準(zhǔn)備、組織實(shí)施、審計報告、審計追蹤，都是圍繞風(fēng)險管理這個中心展開的;各項審計技術(shù)和方法也以防范風(fēng)險為目標(biāo)而構(gòu)造。因此，我國銀行內(nèi)部審計應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從制度基礎(chǔ)審計向風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷霓D(zhuǎn)變，這與銀行防范金融風(fēng)險、保證銀行資金的重要目標(biāo)和目前銀行所處的風(fēng)險環(huán)境相適應(yīng)。

(作者單位:江西財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院)