中部山地丘陵地區農地流轉調查報告

農村土地流轉在我國東部平原地區開展得比較成功，出現了諸如“南海模式”、“昆山模式”、“嘉興模式”等一批成功的范例，這些地區引入企業參與土地流轉，對農村土地利用率的提高、農村剩余勞動力的轉移、農村產業結構的升級及科技興農戰略的實施都起到重要的作用。但是，在農業地位同樣十分重要的中部丘陵地區，土地流轉卻始終無法大規模開展。個中原因何在?筆者于2009年7月前往江西省贛州市進行實地調研。

中部土地流轉困境成因

目前已有的研究發現，經濟環境、地形條件、政策引導效果等因素在土地流轉中發揮著重要作用。

從現有文獻分析來看，東部沿海經濟發達地區的土地流轉實施效果明顯優于內陸地區。此次我們調研的江西省贛州市位于我國中部山地丘陵地區，是中部地區的勞動力輸出大省。贛州地區特殊的山地丘陵地形和特殊的產業結構使得土地流轉在該地區具有異于東部地區的特色。為了更確切地了解是哪些因素在贛州地區土地流轉實施過程中影響了該地區土地流轉的開展，我們將從目前土地流轉比較成功的模式中挑選出對土地流轉產生顯著影響的因素，將其納入贛州地區土地流轉的調查中，從中分析出為什么相同的因素在東部地區促進了土地流轉的開展而在贛州山地丘陵地區卻失去了效用。

(一)思想意識約束

調查問卷所統計的數據顯示，當地農民的平均教育水平為初中一年級，與東南沿海平原地區相比略低，這在一定程度上造成了農民的意識相對保守，更多認同自給自足的生產模式，對土地的依賴程度較強，不愿、不敢放棄和轉包土地。另外，農民的思想意識上存在誤區，有相當多的農民把“流轉”與“失地”等同，這也在很大程度上制約了土地的流轉進行。

在走訪的過程中，筆者發現，部分鄉鎮干部特別是村級干部對農戶土地流轉不夠了解，不夠重視，很少直接參與這項工作，認為土地流轉是農戶與種養大戶或農業企業的事情，以至于沒有將一些土地流轉的政策向群眾講明白，一些促進流轉的工作也沒有落實到位，這在一定程度上使當地土地流轉陷入了困境。

(二)流轉市場不活躍

農業收益的高低是影響農地流轉的直接因素，農民作為獨立的經濟人，會進行成本收益核算。

對土地需求方而言:只有當土地的規模收益大于租地的成本時，才有對土地的需求。調查數據顯示， 由于贛州地區的地形以山地丘陵為主，一方面耕地面積少，人均耕地僅有1.2畝左右;另一方面耕地的分布非常分散，這兩方面共同導致規模經營在當地無法順利展開。因此，筆者認為如果單純就耕地流轉來講，土地轉入方的市場非常有限。

對土地供給方而言:只有當流轉的收益大于自己耕種的收益時，才有將土地流轉出去的意愿。將土地流轉出去后，農民大多會選擇外出打工以提高收益，也就是說轉出土地所獲得的租金與打工收入的總和要高于自己耕種土地的收益。從當地情況來看:首先，盡管非農就業率比較高，大約為80%。但打工時間和打工收入都不穩定， 這主要是由于全年打工時間只是集中在其中的某幾個月份，大多數家庭仍以兼業(既有打工收入也有農業收入)為主。再者，在我們調查的問卷中，土地流轉的交易價格為零的比例已接近73%。經調查，土地流轉大多是在親屬之間進行，這使得轉出方在利益比較時更少地考慮租金收入，取而代之的是人情因素。因此當地土地轉出方市場也非常有限。

與贛州地區形成鮮明對比的是，東部平原一些地區的土地流轉市場非常活躍。拿溫州來說，盡管人均耕地面積比較有限，但優質耕地多并且分布非常集中。農業大戶可以將零散的土地集中起來，進行規模化、機械化、產業化經營，以較低的成本獲取較高的收益。更為重要的是，溫州的小商品經濟發展非常成熟，農民從事二三產業的比例很高，并且全年經營且收入穩定。這就使得打工收入與土地轉出收益的和能夠遠遠高于自己經營有限土地的收入，農民更愿意將自己的土流轉出去，以提高自己的收益。因此無論是轉入方還是轉出方市場都非常活躍。

(三)中介機構缺失

一是信息獲取渠道狹窄。

獲取信息作為進行土地流轉的第一步，其準確性、規范性以及時效性必然對整個土地流轉能否實現起著至關重要的作用。而既沒有專門的中介機構提供相關的信息服務也沒有政府相關職能部門參與指導的現實，使得當地土地流轉的供求雙方存在嚴重的信息不對稱，從而導致潛在流轉的土地不能順利流轉，直接影響了當地土地流轉的規模。

筆者調查發現，在36戶進行土地流轉的農戶中，只有2戶對誰要轉出土地和誰要轉入土地熟悉，僅占總體的5.56%。這意味著，絕大部分農戶對于土地流轉信息的獲取都是偶然的。即使對熟悉土地流轉信息的農戶而言，信息的獲取途徑也是非常狹窄的，主要是親朋好友間的偶然交流，這就使得土地流轉的發生也存在有一定的隨機性、偶然性。

二是流轉合同簽訂不規范。

經過筆者的調查，36戶進行了農地流轉的農戶均采用口頭協議，且沒有經過任何中介作證，不規范率竟達100%!

由于當地土地流轉中介機構的缺失以及政府服務不到位，土地流轉的合同簽訂過程極不規范，使得土地流轉的維護成本偏高。這將從以下兩個方面造成當地土地流轉的困境:第一，由于合同的不規范，使得土地流轉的價格制定極易偏離市場均值，更多被人情操控，也就間接地導致了農民流轉土地的收益不高;第二，在缺乏規范合同的情況下，一旦流轉雙方發生糾紛(在調查中發現，部分農戶甚至存在隨意中止流轉合同的現象)，將難以提供一個有效率的解決方案，從而使事后交易成本很高，農民會因此對土地流轉存在更多的顧慮。

(四)保障性政策缺失或不到位

農民的利益保障問題是影響農村土地流轉的重要原因，現在農民的保障就是土地，農民迫不得已只能視土地為命根子，如果農民具有獨立于土地之外的其他社會保障，具有了更多的社會就業渠道，則土地大規模流轉的可能性就大大提高。

作為實施保障性政策的主體——政府而言，應合理制定各種保障性政策，積極宣傳、推進保障性政策的實施。這影響到農民土地流轉的意愿和積極性。

通過調研數據分析我們了解到，在36戶進行土地流轉的農戶中有2/3的農戶表示沒有享受到任何保障性政策，僅有1/3的農戶享受了直補政策。

通過對東部平原地區土地流轉成功模式的分析，我們可以看到政府通過給予農民貸款、贈送良種、技術指導等方式提高農民流轉土地的積極性。并且通過直補，農村醫療保險、養老保險給予農民經濟上的保障使農民真正從土地流轉中獲益。直補通過直接的經濟補貼形式給予農民補償，使農民得到除因流轉土地本身意外的額外收入。農村的醫療保險和養老保險政策則通過間接將農民土地流轉行為與轉入土地的大戶或企業的經濟利益掛鉤，將農民的生存保障從直接的依賴土地轉向轉入土地的經濟主體方。

建議

黨的十七屆三中全會對加快農村經濟發展作出了重要決定，隨著城鄉經濟一體化進程的加快，現代農業的發展，必將帶來和需要大批土地的相互流轉。為此，筆者根據調查分析，對今后如何推進土地流轉、服務現代農業提出如下建議:

(一)廣泛宣傳《土地承包法》和十七屆三中全會精神，落實農村社會保障政策。逐步將農村的生活保障由依靠承包土地轉變為依靠國家社會保障制度。對已形成土地規模流轉的區域，優先建立農村低保、社保、醫保等農村社會保障體系，優先安排惠農項目，加大投資力度，優先改善其生產和生活條件，切實解決好流轉土地后農民的后顧之憂。

(二)加速農村城市化進程，推進發展二三產業。有序轉移農村勞動力，大力發展勞務經濟，使農民有新的就業機會和穩定的收入來源，使農村勞動力離開土地后穩得住、能致富。

(三)利用當地的特色農業，如臍橙，來吸引專業大戶、家庭農場、農民專業合作社將當地土地轉入，進行規模化的種植，同時因地制宜引進適合當地的機械，提高農業機械化水平以提高當地農業的經濟效益。

(四)建立健全縣、鄉鎮、村土地流轉管理服務機構。在縣和鄉鎮成立領導小組和辦公室，建立土地流轉服務中心，做好中介、協調、信息發布、合同鑒證、權屬變更、檔案管理等服務工作;村級主要依托鄉鎮土地流轉服務中心，做好農戶思想工作、處理矛盾糾紛、代表農戶與承包方簽訂合同、維護農戶利益等工作。同時完善土地流轉的各項工作制度，如審查制度、申請登記制度、權屬變更制度、檔案管理制度、信訪接待制度和糾紛調處制度等。規范流轉辦事程序，本著“依法、自愿、有償”的原則進行土地規范流轉。制訂科學的土地流轉價格標準，流轉價格堅持實行“實物計價、貨幣估算”或土地入股的辦法，要保證價格的合理性，以維護農民的利益不受損失。

(作者單位:南開大學經濟學系)