我國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中的財(cái)政體制改革變遷

趙祺源

【摘要】自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制發(fā)生過(guò)兩次大的變遷。這兩次轉(zhuǎn)變是在特定的經(jīng)濟(jì)條件和制度環(huán)境下發(fā)生的，具有邏輯上的客觀必然性。本文旨在論述這兩次財(cái)政體制變遷的前后因果關(guān)系，回顧歷史。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政體制;改革變遷

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制發(fā)生過(guò)兩次大的變遷。第一次發(fā)生在1980年，由傳統(tǒng)的高度集中的財(cái)政體制向—財(cái)政包干體制轉(zhuǎn)變;第二次發(fā)生在1994年，財(cái)政包干體制向分稅制財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。這兩次轉(zhuǎn)變是在特定的經(jīng)濟(jì)條件和制度環(huán)境下發(fā)生的，具有邏輯上的客觀必然性。

以1978年黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期。我國(guó)的改革是從搞活微觀經(jīng)濟(jì)開(kāi)始的，受傳統(tǒng)的高度集中計(jì)劃體制的制約，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域普遍存在的生產(chǎn)效率低下、勞動(dòng)激勵(lì)不足等問(wèn)題逐漸暴露，個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益增長(zhǎng)在原則制度安排下已無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)，于是從微觀領(lǐng)域入手進(jìn)行了一場(chǎng)以“放權(quán)讓利”為特征的經(jīng)濟(jì)體制改革。通過(guò)一系列微觀制度的重新安排，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度創(chuàng)新環(huán)境發(fā)生了巨大變化，制度短缺程度日益顯露，從而打破了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的制度均衡狀態(tài)。而這時(shí)原有的統(tǒng)收統(tǒng)支體制已無(wú)法滿足需求，增加供給的愿望非常迫切。這是因?yàn)椋何⒂^經(jīng)濟(jì)活力的增強(qiáng)和能量的釋放，使得增加財(cái)政收入的空間和余地增大，各級(jí)政府面對(duì)已存在的“潛在利潤(rùn)”上有了盡快將其轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)利潤(rùn)”的強(qiáng)烈愿望。

一、“分灶吃飯”改革

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的醞釀，我國(guó)于1980年按照經(jīng)濟(jì)管理體制的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，簡(jiǎn)稱“分灶吃飯”體制。到了1985年，在第二步利改稅的基礎(chǔ)上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”也就是按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定中央、地方各自的固定收入，另有共享收入;支出仍按照隸屬關(guān)系劃分。1988年，在1985年體制的基礎(chǔ)上，對(duì)收入上解比重較大的17個(gè)省、直轄市和計(jì)劃單列市，實(shí)行了“收入遞增包干”和“總額分成加增長(zhǎng)分成”等幾種不同形式的包干方法，簡(jiǎn)稱“地方包干”。雖然我國(guó)的財(cái)政體制在1994年以前經(jīng)歷過(guò)不斷的調(diào)整，但是這些調(diào)整都是在財(cái)政包干體制的框架內(nèi)進(jìn)行的。

與原有的財(cái)政體制比較，“分灶吃飯”體制將財(cái)力按照隸屬關(guān)系由中央下放到地方，顯著地?cái)U(kuò)大了地方財(cái)政的權(quán)限，有利于地方根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排財(cái)力，發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，為總體的經(jīng)濟(jì)體制分權(quán)改革和市場(chǎng)化改革，提供了初始條件。但是，這一體制造成了許多問(wèn)題。

第一、我國(guó)連年赤字。1980年時(shí)，我國(guó)的財(cái)政赤字額為68.9億元，到了1993年已變成293.35億元。

第二、我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重也持續(xù)下滑，由1980年的25.7%持續(xù)下降到1993年的12%。財(cái)政收入產(chǎn)GDP的比重表現(xiàn)著一國(guó)政府在社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值形態(tài)的分配中所能直接分配的份額。這一比重的持續(xù)下滑，是財(cái)政收入能力下降和財(cái)政條件能力衰弱的集中表現(xiàn)。

第三、中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重下降。這一比重在1985年為40%，到了1993年下降為22%。此時(shí)的中央政府無(wú)疑成了“弱中央”。

二、分稅制改革

面對(duì)這些問(wèn)題，同時(shí)也為我國(guó)剛建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)，我國(guó)決定進(jìn)行財(cái)政體制改革，在經(jīng)過(guò)理論界和實(shí)際部門(mén)反復(fù)研討的基礎(chǔ)上，1994年1月1日稅改方案如期出臺(tái)，也被稱為“分稅制”改革。新體制的內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：

第一、根據(jù)中央與地方的事權(quán)確定相應(yīng)的財(cái)政支出范圍。中央財(cái)政支出主要包括：基本建設(shè)投資、地質(zhì)勘探費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、武警經(jīng)費(fèi)等。地方財(cái)政支出主要包括：支農(nóng)支出、城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方的文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)和行政管理費(fèi)。

第二、按照稅種劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政收入。中央固定收入主要包括：關(guān)稅、消費(fèi)稅，海關(guān)代征的消費(fèi)稅和增值稅，中央企業(yè)所得稅等。地方財(cái)政收入主要包括：營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、農(nóng)業(yè)稅，印花稅，屠宰稅等。

第三、實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度。就其性質(zhì)而言，它是一種轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基數(shù)年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革以后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財(cái)力。

1994年的分稅制改革取得了巨大的成功，實(shí)現(xiàn)了來(lái)之不易的成功轉(zhuǎn)變：

（1）調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府理財(cái)、抓效益、抓收入的積極性，都將精力和財(cái)力用于對(duì)自己有利的新財(cái)源的培育上來(lái)，努力尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高了對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的投資力度，減少了對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)。

（2）中央政府和地方政府開(kāi)始不再按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系，二是按照稅種組織財(cái)政收入的新軌道。它標(biāo)志著我國(guó)的改革終于走過(guò)了由“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

（3中央和地方的關(guān)系愈加明晰和規(guī)范，有利于長(zhǎng)期行為的形成。

雖然分稅制改革取得巨大的成果，但是由于這次改革的特點(diǎn)之一就是保護(hù)地方的既得利益，因而帶有濃重的過(guò)渡色彩。在體制方面遺留下來(lái)三個(gè)方面的問(wèn)題：一是事權(quán)的劃分不明確，中央和地方之間事權(quán)存在重復(fù)和重疊。二是保留了企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系劃分，這與原有的舊體制一摸一樣。三是共享稅在全部稅收收入中的比重非常高。

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