關于鄉鎮干部執行力情況的調查與思考

摘 要：執行力是完成任務的手段和能力，是鄉鎮干部能力素質的集中體現。直接性、綜合性、創新性、決斷性、靈活性是鄉鎮干部執行力的顯著特點。鄉鎮干部在執行上級路線方針政策和決策時存在不及時、不到位、不準確、不靈活等問題。力量配備、教育培訓、培養選拔、激勵約束、轉變作風是提高鄉鎮干部執行力的根本途徑。

關鍵詞：鄉鎮干部；執行力；調查；思考

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X(2010)05-0090－05

執行力是鄉鎮干部能力素質的集中體現，其執行力的強弱對全面落實科學發展觀，貫徹執行黨和政府在農村的各項方針政策，建設社會主義新農村。鞏固農村基層政權。確保農村穩定、農民增收、農業發展有著決定性意義。正所謂“三分策劃，七分執行”。筆者選擇安徽省阜陽、毫州、宣城、六安、蕪湖、合肥等地鄉鎮進行調查。通過實地調研、數據統計對比、查閱歷史資料等方式對鄉鎮干部執行力進行了研究，對鄉鎮干部執行力的特點、問題及原因和對策提出如下思考。

一、鄉鎮干部執行力的特點

1.直接性。鄉鎮作為我國最基層的政權組織，是國家行政架構的“末端神經”。是黨和國家與人民群眾之間的“直接橋梁”。而鄉鎮干部則是這個“末端神經”和“直接橋梁”的具體承載者，他們工作的對象是廣大農民群眾，面對的是最具體的問題，需要解決的是涉及群眾切身利益的熱點和難點問題。這決定了他們在貫徹執行上級方針政策、組織發展農村經濟、解決協調各種社會矛盾時必須與農民群眾面對面，中間沒有屏障和可以借用的力量。

2.綜合性。鄉鎮工作的特點是上面千條線，下面一根針。隨著政治體制改革的深化，鄉鎮政府職能發生了很大轉變，促發展保穩定、強管理優服務的任務更加繁重。加上鄉鎮普遍空編，使得鄉鎮人少事多的矛盾更加凸顯，鄉鎮干部不得不“一人多崗”、“一人多責”，要懂經濟會管理，懂法律會協調，懂政策會技術。要能夠兩手抓，一手抓發展，一手抓穩定；一手抓經濟一手抓組織。這種多樣性全面性工作任務決定了對于鄉鎮干部的執行能力是“全天候、多功能”。

3.創新性。我國地域遼闊，各地情況不一，特別是鄉鎮，自然環境、發展水平、農民群眾的愿望要求差異性更大，即便是在一個很小區域內，這種差異也十分明顯。鄉鎮干部在執行上級方針政策時不能“唯上”，照抄照搬；也不能“唯我”。搞實用主義。鄉鎮干部必須發揮主觀能動性，吃透上級的指示精神，立足當地的實際，找準結合點，把握著力點，創造性執行上級方針政策，卓有成效地推進各項工作。

4.決斷性。隨著黨在農村各項政策和改革措施的落實，體制的不斷創新，農村的經濟建設、政治建設及社會各項事業均取得了突破性進展。但伴隨著政策限制、體制障礙的打破，農民發展意識、自主意識、法律意識的增強，農村的各種社會矛盾也日益凸顯出來。發展與環保、社會發展與經濟發展、局部與整體、干群關系等等，各種矛盾交織在一起。鄉鎮干部在協調各種關系、控制矛盾、化解危機。維護農村穩定過程中，在依法穩慎的前提下。關鍵時刻必須果斷決策，否則貽誤時機。甚至小事演化成大矛盾，引發社會危機。

5.靈活性。鄉鎮干部不僅任務重、壓力大，而且工作對象具有多樣性，既有村干部又有農民群眾。特別是普通群眾，由于個體文化素質不同，個人訴求有政治的，也有經濟的；要求解決的問題既有合理的，也有不合理的；既有法律層面，也有世俗親情的。面對這種狀況，鄉鎮干部在執行上級方針政策時不能采取簡單化的方式，處理不同問題必須有不同的思路、不同的方式。靈活多樣這是鄉鎮干部執行力中的一個重要特征。

二、鄉鎮干部執行力存在的問題

1.執行上級的路線方針政策和決策不及時

有的鄉鎮干部政治敏銳性不夠強，行動慢，對上級方針政策不能快速反映，往往是慢半拍。有的雖然也認識到上級方針政策的重要性，但遲遲不付諸行動，“醒得早起得晚”。也有的鄉鎮干部宗旨意識不強，對群眾的問題、困難采取拖的辦法，踢皮球，互相推諉，造成能及時解決的問題長時間得不到解決，小問題拖成大問題，小矛盾拖成大矛盾，有的甚至引發群體事件，嚴重影響社會和諧穩定

2.執行上級的路線方針政策和決策不到位

少數鄉鎮干部對上級的方針政策和決策吃不透、把不準。在工作中老是左顧右盼，走一步看一步，等待觀望，坐失良機。有的工作能力弱，不能創造性開展工作，遇到熱點、焦點和難點問題束手無策，打不開局面。有的作風不實，缺乏韌性，貫徹上級方針政策熱衷于搞形式、圖熱鬧，布置工作不檢查、不落實，導致虎頭蛇尾。凡此種種，導致上級的方針政策被打折扣，得不到徹底的貫徹落實。

3.執行上級的路線方針政策和決策不準確

由于少數鄉鎮干部政績觀不正確，大局意識不強，對黨的路線方針政策和上級決策采取實用主義態度，甚至曲解政策，搞上有政策、下有對策，對自己有利的就執行，不利的就不執行，使得正確的方針政策，在實際執行中卻變味走樣。更有甚者，搞“愚民政策”，截留上級的方針政策，導致農民群眾得不到黨和政府的政策帶來的實惠和利益。

4.執行上級的路線方針政策和決策不靈活

有的鄉鎮干部不能把堅持原則的堅定性與處理具體問題的靈活性有機結合起來。對黨的路線方針政策和上級決策不思考不鉆研。把上級的規定要求作為教條，照本宣科，不顧實情，機械照搬；有的按慣例、憑經驗，工作方法機械，工作思路不寬、創新意識不強，工作沒有特色；有的凡事一刀切，沒有根據群眾的意愿和覺悟程度分步實施黨的路線方針政策和上級決策，把本來利國利民的政策變成群眾對黨和政府的誤解。

三、鄉鎮干部執行力不強的原因

一是能力水平不高。一些鄉鎮干部之所以執行力不強，主要是理論水平和業務能力與形勢發展不相符合。截至2008年底，安徽省鄉鎮干部中具有大學本科學歷的12387，占35.37％；大學專科學歷的17244人，占46.45％；中專以下學歷的7491人，占20.18％。透過表面現象看，相當多的干部初始學歷并不高，大多是工作后通過成人教育途徑獲得的學歷，知識的系統性不夠，專業結構相對單一。而鄉鎮干部在職學習薄弱是普遍現象，尤其是在崗在職培訓又是鄉鎮干部最薄弱的環節，有的鄉鎮干部有多年沒有進行系統的學習培訓，其中一些普通干部，工作幾十年從未參加過脫產集中培訓。

二是宗旨意識不強。鄉鎮干部與農民群眾應該有著一種天然的、直接的聯系。但少數鄉鎮干部恰恰在這個根本問題上出現了偏差。有的對上級領導的指示意見采取教條主義方式。惟命是從，不顧群眾的理解程度和承受能力，強行推進，導致怨聲載道；有的鄉鎮干部作風不扎實，對實際情況若明若暗，遇到問題拍腦袋，抓工作往往虎頭蛇尾；有的鄉鎮干部有明顯的鍍金思想，心浮氣躁，熱衷于搞表面文章、形象工程，追求短平快的經濟項目，缺少持續發展、科學發展的宏觀目標，結果投入與產出嚴重失衡，勞民傷財：也有少數干部價值取向發生偏離，思想上產生拜金主義，黨性觀念淡化，理想信念出現動搖，宗旨意識喪失，嚴重脫離群眾脫離實際，政治上沒有大局觀念，工作上弄虛作假，生活上貪圖享樂。這些人對黨的路線方針政策在農村的貫徹落實不僅沒有執行力，而是一種阻力。

從客觀上來說，主要因素是：

一是激勵機制不健全。與縣以上機關相比，鄉鎮工作任務重、壓力大，條件相對艱苦。但相應保障激勵機制卻沒有跟上，一是職務晉升難。在干部選拔任用上還沒形成真正重視基層的導向，對鄉鎮干部交任務、下指標多，關心愛護少，一些有能力口碑好的干部沒有得到及時使用。同時由于鄉鎮不設科級非領導職務。造成在鄉鎮工作和在縣(區)直機關工作的公務員之間存在著職務晉升方面的機會不均等和不均衡，多數公務員直到退休，也只能停留在副科甚至科員級別上。同時，許多地方在領導班子配備中簡單地搞任職年齡“一刀切”和層層遞減的做法，使得一些德才兼備、實績突出、群眾公認的“老黃牛”式鄉鎮干部因年齡原因得不到合理使用，挫傷了大批干部的工作積極性。二是管理考核不到位。平時缺乏有效的約束制度，考核時又沒有一套獎優罰劣的符合科學發展觀要求的綜合考核評價體系，考核內容與科學發展觀結合不緊密，考核辦法與干部崗位職責聯系缺乏針對性，造成“干多干少、干好干壞一個樣”。三是人員交流難。由于受經濟狀況、區位條件和編制職位等因素的影響，鄉鎮干部特別是普通干部面臨交流難題。一旦進入某個鄉鎮、某個崗位工作，一干就是十幾年甚至更長時間，難以上下交流和橫向交流，很大程度上降低了鄉鎮干部隊伍的整體活力。四是工資待遇低。目前，安徽省鄉鎮干部工資福利待遇普遍偏低，特別是一些配偶為農民的“半邊戶”，更是艱難。此外，一些鄉鎮由于行政經費不足，公務差旅費得不到及時報銷，不僅加重了鄉鎮干部的經濟負擔，而且容易導致鄉鎮干部的心理失衡，挫傷了鄉鎮干部的積極性和主動性。

二是干部結構不合理。執行力的核心是素質，但也要有相應的人力作保障。安徽省鄉鎮干部隊伍數量、結構與承擔的任務不相匹配。一是空編嚴重。由于對鄉鎮編制使用的嚴格控制和人員的流失，全省鄉鎮普遍空編，據統計平均空編20％左右。如長豐縣自2001年機構改革后，鄉鎮行政干部數量逐年減少。到2008年底實際空編達161個，占總編制的36.8％；繁昌縣12個鄉鎮。行政總編制477名，空編207個，達43％；阜陽市穎東區有兩個偏遠鄉鎮空編競達50％以上。特別是鄉鎮撤并以后，鄉鎮的規模擴大，任務加重，但鄉鎮編制沒有同步調整或調整不到位。更加劇了“人少事多”的矛盾。如無為縣長江邊上的一個鎮，是由原幾個鄉鎮合并的，人口近10萬，但行政編制不到40個，工作任務與人力資源配備明顯不合理。二是青黃不接。由于鄉鎮公務員招考力度不夠，鄉鎮干部隊伍缺少源頭活水，整體上呈現自然老化趨勢。為數不多的年輕干部。由于受工作壓力大、條件差、待遇低等因素影響。紛紛流動到上級機關。據統計，2008年全省從鄉鎮調往上級機關和國有企事業單位的干部多達2679人，其中多數是年輕人。這不僅造成鄉鎮干部隊伍數量減少，更造成了中青年干部“斷層”。據2008年底統計，全省鄉鎮干部中35歲以下僅占24.8％，46歲以上的占31％。三是“官兵”比例失衡。由于年輕干部流動快，而年齡和文化層次沒有明顯優勢的，干部缺少交流機會，導致鄉鎮干部“官兵”比例極不合理，全省37122名鄉鎮公務員中，科員以下職務15865名，“官兵”比例為1.34:1，部分鄉鎮比例甚至接近2:1，呈現出嚴重的“倒金字塔”型，指揮員多、戰斗員少，一個人身兼數職，不能不制約著執行力的提高。

三是體制機制不健全。鄉鎮干部要貫徹執行好上級的方針政策，除了要充分發揮主觀能動性以外，還需要有良好的體制機制。從總體上看，鄉鎮干部干事創業的環境較好，但也存在一些深層次的問題。一是我國現行的“壓力型體制”，鄉鎮處在壓力的最末端，繁重的工作任務，諸多的一票否決，使鄉鎮干部承受著極大的壓力。二是黨政一肩挑體制，雖然精簡了工作程序。提高了辦事效率，但也造成了新的黨政不分，黨委站到了一線，直接面對群眾，在處理問題時沒有回旋余地。也有的“一把手”精力不濟，顧此失彼，造成“一手硬一手軟”，不能全面貫徹落實上級的各項方針政策。三是對村民自治的誤解，村委會作為農民群眾的自治組織，不是一級政權，有些村干部認為自己是選出來的，自己管自己，不需要政府引導干涉，致使黨和政府的方針政策落實到農村千家萬戶時出現了腸梗阻。

四、提高鄉鎮干部執行力的措施和建議

1.配齊配強力量，夯實鄉鎮干部增強執行力的基礎

執行力的前提是要有“人”。要把鄉鎮打造成培養高素質干部隊伍的基礎陣地，堅持引導廣大年輕干部到基層一線鍛煉成長，優秀人才從基層選拔的正確方向。逐步形成年輕干部的培養選拔鏈。根據鄉鎮規模以及鄉鎮工作任務的新變化。合理確定編制，盡量實現“事職一致”；要盡快調整鄉鎮公務員招考政策，及早緩解鄉鎮空編壓力和人才“斷層”問題。要準確把握鄉鎮干部“年更新率”，合理確定公招比例，做到人出平衡，從源頭上保證鄉鎮干部隊伍的相對穩定。徹底打破身份等限制，拓寬鄉鎮干部隊伍的入口，從優秀村干部、選聘生、“三支一扶”人員和鄉鎮事業單位優秀人員中考錄鄉鎮公務員；要完善退出機制，暢通鄉鎮公務員出口，健全辭職、辭退、職務任期、交流等制度，保證鄉鎮干部隊伍的生機與活力；要深化干部人事制度改革，在嚴格控制鄉鎮干部無序流動的同時，加大常規交流力度，打破崗位、單位、行業和城鄉界限，穩步推進鄉鎮干部之間、鄉鎮與縣直部門干部之間的有序、合理流動，切實改變鄉鎮干部長期在一個地方、一個崗位的不合理現象，激發鄉鎮干部的工作熱情，最大限度地實現崗位資源和人才資源的優化配置。

2.強化教育培訓。把握鄉鎮干部增強執行力的核心

素質能力是執行力的內在支撐。要認真落實好新一輪大規模培訓干部的任務，按照建設學習型政黨的要求，著眼于提高鄉鎮干部思想素質，為提高執行力奠定堅實的思想基礎；針對本領恐慌，堅持缺什么補什么，加強鄉鎮干部的業務培訓和實踐鍛煉：改革創新鄉鎮干部教育培訓的理念、內容和方式方法，提高培訓的質量和效果；健全干部教育培訓考核激勵機制，將干部參加學習的時間、內容、成效等指標納入年度考核的范圍，把理論素質和學習能力作為鄉鎮領導干部選拔任用的依據，努力提高鄉鎮干部參學的積極性。

3.加強培養選拔。形成鄉鎮干部增強執行力的良好導向

選準一個帶動一大片，用錯一個挫傷一大片。要從把基層和生產一線作為培養鍛煉干部主陣地這個組織戰略的高度出發。進一步健全用人機制，優化成長環境，加強鄉鎮干部特別是優秀年輕干部的培養和選拔工作。要糾正一些地方搞任職年齡“一刀切”和層層遞減的錯誤做法，在大力培養選拔年輕干部的同時，充分發揮其他各個年齡段干部的作用，合理使用各年齡段干部，逐步形成老中青相結合的合理梯次結構；要建立健全公務員逐級遴選制度，建立來自基層一線的黨政干部培養選拔鏈，選調優秀鄉鎮基層干部到省、市、縣黨政機關工作，從優秀鄉鎮領導干部中選拔縣級黨政領導班子成員；有計劃地安排有發展潛力的機關年輕干部到鄉鎮任職。組織經歷單一的年輕干部到鄉鎮鍛煉，實現上下級機關干部之間的良性互動。

4.激勵約束并重，激發鄉鎮干部增強執行力的內在動力

提升鄉鎮干部執行力需要外在的有效制約。一是要建立實施體現科學發展觀要求的鄉鎮干部考核評價體系。根據鄉鎮經濟社會發展水平和面臨的客觀環境，加強分類考核。力求客觀、準確、全面的評價鄉鎮干部，考核結果與經濟、政治待遇掛鉤。二是要積極探索以政治激勵、物質獎勵和人文關懷為主要內容的激勵保障機制。針對鄉鎮干部職務晉升難的實際情況。探索改革縣鄉兩級非領導職務統一掌握、靈活使用的機制：運用政策調控手段，進一步加大財政轉移支付力度，提高困難鄉鎮津補貼水平。有條件的地方可建立特殊補貼制度，逐步縮小乃至平衡各地鄉鎮干部之間工資收入水平的差距；探索建立和落實干部職務和職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤，對長期在鄉鎮和艱苦地區工作的干部實行工資福利傾斜政策；著力改善鄉鎮工作和生活條件，切實關心鄉鎮干部身心健康，特別是醫療保障、住房公積金、子女上學就業等方面，要有切實可行的優惠政策，讓鄉鎮干部下得去、呆得住、干得好，增強鄉鎮工作崗位的吸引力。三是要加強監督。要健全監督機制，加大監督力度，綜合運用法紀監督、干部監督、審計監督等多種方式，保證鄉鎮干部特別是領導干部干好事、干成事、不出事。

5.加強作風建設，筑牢鄉鎮干部增強執行力的保障

優良的作風是提高執行力的保證。一是要牢固樹立宗旨意識。要在廣大鄉鎮干部中深入持久地開展以立黨為公、執政為民和群眾觀、利益觀等為主要內容的宗旨教育，解決好“身在群眾中、心不在群眾中”和在工作中“相信誰、依靠誰、為了誰”的問題。二是要牢固樹立責任意識。鄉鎮干部要準確定位、明確職責，堅持以事業為重、大局為重，對上級布置的工作任務要善于領會，對問題和困難要善于想辦法，對群眾反映的熱點和難點問題要善于拿措施，在執行中要勇于負責，敢抓敢管，敢于碰硬，敢于處理，做到矛盾不上交，困難不繞道，責任不推諉，真正把對人民群眾負責貫穿到各項工作始終。三是要牢固樹立抓落實意識。“實干就是能力，落實就是水平”，否則思路再清、措施再好、制度再嚴，沒有落實，一切都是形式。要引導鄉鎮干部具備一種韌勁，工作嚴謹細致，有布置有檢查有督促，一抓到底，真正使各項工作體現在農村經濟發展、農村社會穩定、農民群眾生活富裕上。

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