淺談我國殘疾人社會保障現實困境及發展路徑選擇

摘 要：殘疾人社會保障是我國社會保障重要組成部分。逐步建立健全殘疾人社會保障具有重要理論與實踐意義。但因多種因素的合力導致我國殘疾人社會保障存在各種現實困境。文章在對我國殘疾人社會保障現實困境進行宏觀層面探討的基礎上，指出以資產建設為基礎的發展型社會政策應成為我國殘疾人社會保障的政策取向和發展路徑。

關鍵詞：殘疾人社會保障；困境；發展路徑；資產建設

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X(2010)05-0137-05

一、前言

殘疾人是有特殊困難的社會弱勢群體，由于生理功能方面的障礙，以及社會上可能存在的對他們的歧視、偏見和不公正待遇，以致平等參與社會生活的權利和機會受到制約。隨著社會經濟的發展，為殘疾人提供全面的社會保障是體現社會公平正義，衡量各國文明進步的重要標志。

就目前來看，我國殘疾人社會保障多是一種濟貧性質的援助制度，以收入維持為主，目標只是使殘疾人生活狀況有所改善，缺乏發展維度。社會保障的最終目標是滿足人們的需求，所以，殘疾人社會保障應在滿足殘疾人基本生活需求的同時，滿足其多元化發展需求。邁克爾·謝若登教授針對以收入為基礎的社會政策提出了以資產建設為基礎的發展型社會政策，主張通過制度化方式建立一種激勵機制，政府或非政府組織有組織的引導和幫助窮人進行資產積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費，并通過資產來增強窮人抵御風險和自我發展能力。這為殘疾人的社會保障提供了一種思路。

二、我國殘疾人社會保障的現實困境

我國殘疾人社會保障由于起步較晚。受社會經濟發展水平所限，與發達國家相比，與廣大殘疾人對社會保障的需求相比，與我國經濟社會協調發展的目標相比，還有很大差距。

(一)我國殘疾人社會保障理念還停留在傳統觀念上，偏重維持，忽視發展。

隨著社會發展和文明程度的提高。殘疾人已開始具有作為有獨立人格和社會價值的公民的訴求，他們的需求發生變化，從渴求溫飽轉變為多元化發展需求，也希望像健全人一樣實現自我價值，平等參與社會生活，分享國家和社會發展的成果。

但傳統殘疾人觀認為，殘疾是一種缺陷，殘疾人是一個被動、低能群體，不能正常參與社會生活并發揮作用。雖然相關法律明確規定殘疾人享有與健全人同等的權利，但由于社會偏見和各種傳統觀念的非制度性約束因素存在，社會依然對殘疾人有排斥。正如德漢指出，脆弱群體的劣勢地位往往導致某些社會排斥，而這些排斥又導致更多的劣勢和更大的社會排斥，并最終形成持久的多重剝奪。傳統殘疾人觀使社會主導群體未能很好的接納殘疾人，加深了社會對殘疾人的歧視與排斥，相應的殘疾人社會保障也只停留在保護性的援助制度層面，擺脫不了救濟色彩。不能滿足殘疾人的發展需求。

(二)我國殘疾人社會保障供給不足，供需矛盾突出。

我國是世界上殘疾人數最多的國家。據第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示：我國各類殘疾人的總數為8296萬人，占全國總人口的6.34％，有殘疾人口的家庭戶達7050萬戶，占全國家庭戶總戶數的17.80％，涉及的家庭人口數高達2.6億人。殘疾人群體規模龐大、年齡結構老化、受教育程度低、城鄉分布不均衡等等這些客觀因素反映了殘疾人對社會保障有著巨大需求。

在城鎮殘疾人中，只有275萬人享受到當地居民最低生活保障，占城鎮殘疾人總數的13.28％，16歲及以上殘疾人參加養老、醫療、工傷、失業社會保險的比例分別為27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在農村殘疾人中，319萬人享受當地居民最低生活保障，僅占農村殘疾人總數的5.12％，16歲及以上殘疾人參加養老、’合作醫療、工傷、失業社會保險的比例分別為1.95％、29.39％、0.10％、0.07。2008年和2009年城鄉殘疾人納入最低生活保障范圍的人數分別為738.6萬和853.6萬，僅占殘疾人總數的8.90％、10.29％。2006-2009年期間，全國殘疾人接受社會救助人數雖然逐年遞增，但相對龐大的殘疾人基數來說依然過少。

此外，殘疾人的扶助和服務也得不到滿足。殘疾人曾接受過醫療服務與醫療救助、貧困救助與扶持、康復訓練與服務和輔助器具配備服務的比例分別只占殘疾總人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％。而殘疾人對這四項的需求比例分別為：72.78％、67.78％、27.9％、38.56％。

(三)殘疾人社會支持網絡不健全，政府和社會支持力度不夠，缺乏長效保障機制。

殘疾人是一個特殊的社會弱勢群體。在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受能力的脆弱性，社會風險更容易爆發在他們身上。殘疾人更加需要得到政府、社會和個人的多方面支持，才能更好的保障其權益，減輕來自經濟、社會、心理各方面的壓力，提高生活質量，促進殘疾人與全社會共同發展。

我國《殘疾人保障法》明確規定殘疾人社會保障由國家、社會、殘疾家庭和殘疾本人協力承擔。政府在殘疾人社會保障中應承擔政策、財政、法律等方面的主導責任。但目前我國在整體上還沒有形成完整的殘疾人社會保障體系。政府投入相對不足，2009年我國的財政收入達到68477億元，而中央財政安排社會保障資金為2930億元。有限的投入無法滿足包括殘疾人群體的保障需求在內的社會群體。另外。我國的慈善事業也不發達，缺少相應的制度安排和政策引導。每年的慈善捐款相對于民間豐富的社會資源非常之少。發行的福利彩票也只有很少一部分用于殘疾人社會保障，廣東、云南、山西省及深圳、順德、商丘、撫順市等地區，規定了從福彩本級留成中只劃撥8％-20％不等比例用于發展殘疾人事業，用到殘疾人社會保障中的又只是其中一小部分。

(四)殘疾人貧困問題突出，現有扶助措施難以使其真正擺脫貧困狀況。

殘疾與貧困之間存在著一定的聯系。殘疾人因其生理功能方面障礙導致喪失或者部分喪失勞動能力，甚至有殘疾人口的家庭還需要勞動力照顧殘疾者；殘疾人因為殘疾，有醫療、康復、護理、輔助器具等需求，比普通人的生活成本要高。這些因素既增加了家庭的經濟負擔。也使得家庭成員的社會勞動時間相應減少，整個家庭陷入負擔增加和收入減少的雙重困境。第二次全國殘疾人抽樣調查數據表明，全國有殘疾人的家庭戶2005年人均全部收入，城鎮為4864元，農村為2260元，12.95％的農村殘疾人家庭戶年人均全部收入低于683元，7.96％的農村殘疾人家庭戶年人均全部收入在684元至944元之間。而當年全國城鎮人均收入水平為11321元，農村為4631元，殘疾人家庭人均收入不足全國人均水平的一半。

而現有的殘疾人社會保障層次低、覆蓋面窄，從保障對象看重點還停留在無勞動能力、無法定撫養人、無生活來源的貧困殘疾人、重度殘疾人和殘疾兒童，從保障內容來看重點還停留在基本生活保障和“五保”供養等基本生活救助，這只是將其收入提高到貧困線以上，并沒有增加他們抵御風險的經濟或物質能力。特別是現行最低生活保障采取以家庭收入和資產為依據進行計算的做法，使一些生活水平稍高于貧困線的殘疾人被排斥在救助制度之外，成為邊緣群體。而絕大多數殘疾人家庭所擁有的資產都極少。擁有資產就意味著可以獲得更多的福利，因此資產帶來的不平等可能比收入不平等更具破壞性。由于社會保障制度的缺失和資產的缺乏，殘疾人很難采取措施規避風險的發生，處于社會救助邊緣的殘疾人依然是高脆弱群體，弱小的風險沖擊都可以使得他們陷入貧困。

三、資產建設視角下我國殘疾人社會保障的發展路徑選擇

在經濟理性社會，資產具有改善經濟穩定性、刺激人力或其他資本的發展、提供承擔風險的基礎、增強后代的福利等諸多福利效應㈣。殘疾人很少或甚至沒有存量資產，其主要經濟支持來源只有家庭、政府和就業。沒有資產，無法產生資產福利效應。要想脫離困境，滿足需求，只靠維持收入是不行的。必須要加入資產要素。以資產建設為基礎的社會政策為完善我國殘疾人社會保障提供了一個新視角。謝若登在《資產與窮人》一書中將資產的概念限定為有形資產。主要指金融資產。本文亦將資產界定為金融資產。扶助殘疾人積聚資產，不但可以幫助他們解決基本物質生活需要，而且通過資產的累積和增值效應，可以使殘疾人的保障具有長效性和滿足殘疾人的多元化發展需求。

(一)加強殘疾人普惠型社會保障制度的建設。

現有殘疾人社會保障多為個別、單項性救助。應加強殘疾人普惠型社會保障制度的建設，為殘疾人的基本生存提供制度化保障。為殘疾人提供普惠型社會保障，使社會和經濟不平等的安排符合地位最不利的殘疾人的最大利益體現了羅爾斯關于作為社會公平的正義原則[7]，它把縮小社會差距和實現平等的基本自由權落實到利益調節和補償的可操作性層面。

殘疾人普惠型社會保障要求建立完善殘疾人社會保障體系，將殘疾人納入覆蓋城鄉居民的社會保障體系并予以重點支持。要根據我國經濟社會發展水平和殘疾人實際需求的變化，逐步擴展殘疾人普惠型社會保障內容，重點滿足殘疾人生活保障、醫療康復保障、特殊教育保障等最基本需求。如殘疾人最低生活保障應以個人為單位進行收入狀況審查，提高低保制度在殘疾人中的覆蓋率，使符合條件的殘疾人應保盡保；鑒于殘疾人的特殊性，相對于健全人應提高殘疾人最低生活保障標準；將符合規定的殘疾人醫療康復項目納入城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療范圍；將符合條件的城鄉貧困殘疾人納入醫療救助范圍，逐步提高救助標準；對殘疾學生實行免費義務教育。并對大中專院校中經濟困難殘疾學生以及殘疾人家庭子女制定相應補助政策等等。

殘疾人普惠型社會保障是殘疾人的基本權利，是其最穩定的權利收入，可以保障其基本生活需求。謝若登的窮人福利模型表明資產的部分來自于政府的轉移支付。建立普惠型殘疾人社會保障，政府穩步提高對殘疾人的保障標準和財政轉移支付力度，也有利于殘疾人資產的積累。

(資料來源：根據《資產與窮人》第六章、第八章相關內容整理而成)

(二)健全殘疾人就業保障，扶持殘疾人參加社會保險。

由于我國實行職業關聯型社會保險制度，而殘疾人就業能力較低，一些企業對殘疾人存在就業排斥，以致廣大殘疾人很難納入社會保險制度。因此擴大殘疾人就業是提高其社會保險參與能力的重要途徑。

首先，應認真貫徹《殘疾人就業條例》，落實按比例分散就業、集中就業、安置殘疾人單位稅收優惠、給予殘疾人用品生產優惠支持、殘疾人個體就業扶持、公益性崗位優先安置殘疾人等殘疾人就業促進和保護政策，為殘疾人免費提供職業培訓，提高殘疾人就業率和就業水平，確保就業殘疾人能夠按規定參加基本養老、醫療、工傷、失業、生育保險，維護殘疾人群體享受社會保險的合法權益。

其次，落實殘疾人相關社會保險補貼。如對貧困殘疾人、失業殘疾人和無業重度殘疾人等參加城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療以及農村重度殘疾人參加新型農村社會養老保險個人繳費部分給予政府補貼；利用殘疾人就業保障金對城鎮貧困殘疾人個體戶繳納社會保險費用給予補貼；對各類企業招用符合條件的殘疾就業困難人員，按規定對其基本醫療保險、基本養老保險和失業保險等進行補貼等等。

殘疾人社會保險要堅持政府主導的工作模式和中央、省級、地市、區縣各級財政合理分擔的原則，將殘疾人社會保險工作經費列入財政預算，保證殘疾人社會保險補助的支出和及時撥付。對殘疾人社會保險加強監管，并建立穩定的補貼資金來源渠道。

殘疾人的就業收入是其主要金融支持來源之一，擴大殘疾人就業和扶持參加社會保險，可以讓殘疾人獲得更多的金融收入和支持。根據福利模型方案，這亦有助于幫助殘疾人進行資產積累。

(三)建立殘疾人特惠型社會保障，給予特別弱勢群體特別救助。

殘疾人特惠型社會保障是向特殊困難的殘疾人提供救助性和特惠性的各種社會保障或社會扶助的制度安排，其實施對象主要是貧困、重度、老少殘疾人和一戶多殘、老殘一體家庭等特別弱勢群體。僅靠普惠型社會保障無法完全解決此類人群的特殊困難，應建立完善特惠型保障，滿足其個性化需求。

當前我國殘疾人特惠型社會保障的主要功能應是特殊困難殘疾人家庭基本生活救助、貧困殘疾人康復救助、殘疾兒童醫療康復救助、貧困殘疾人住房救助、重度殘疾人托養救助等。操作層面上，對貧困、重度殘疾人和一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭在享受最低生活保障后生活仍有困難的給予專項生活補助金；對家庭困難、有康復需求的殘疾人，按照困難程度對其康復訓練及輔助器具配送實行專項補貼；免費對殘疾兒童實施搶救性治療和康復。建立殘疾兒童康復救助制度；城市廉租住房政策和農村危房改造計劃優先照顧貧困殘疾人家庭；向生活不能自理的殘疾人發放護理補貼，因殘疾人家庭在照料殘疾人方面的特殊困難和支出，對其家庭成員給予適當的補助。

殘疾人特惠型社會保障是殘疾人中特別弱勢群體的部分限定性收入，這也契合了資產建設的本質要求。對此類重點人群提供特別扶助，可為他們提供可持續生計，降低脆弱性，能夠滿足其個性化需求，提高抵御風險的能力，實現社會公平正義。

(四)設立殘疾人社會保障個人發展賬戶。

以資產為基礎的社會政策圍繞授權個人進行資產積累，增長個人抵御風險和自我發展的能力，它要求政府建立使每個人進入資產建設的制度結構，并為累進的資產積累提供資源。顯然，制度化的個人資產建設需要一個制度化的工具。這就是個人發展賬戶。個人發展賬戶被設計用于促進未來取向、長遠計劃、儲蓄和投資、個人選擇和實現生活目標。

在資產建設視角下為殘疾人社會保障設立個人發展賬戶，殘疾人獲取的各種救助、保險和福利金等全部匯入此賬戶。授予相關部門查詢該賬戶信息的權利，使救助信息共享和透明化，避免重復救助，科學配置資源，實現救助公平。

通過改變政府財政轉移支付中一些款項的使用方式、殘疾人就業保障金安排一定經費、福彩金按比例留成、社會捐助等多渠道籌集資金成立個人發展賬戶儲備基金。對殘疾人的個人發展賬戶給予資金匹配，確定配款率、配款上限、時間限制等重要參數。根據不同的發展目標給予不同配款率，如在美國的一些發展計劃中，若將積累的資金用于個人發展或子女上學。政府給予1:1的資金匹配；若是用于做小生意，匹配是1:3；等等。配款還可采取遞減利率形式，由政府和銀行進行合作，當個人發展賬戶存款額較小時，付以高利率，反之利率逐漸下降，等余額達到一定數額后恢復到一般利率。

殘疾人個人發展賬戶中的儲蓄款項歸個人所有，政府給予的限制只是用于個人或家庭的發展。政府引導殘疾人進行選擇性投資或委托投資，不斷積累金融資產并進行資產保值增值。可通過相關職能機構協助殘疾人對所擁有的資產進行投資。也可通過政府或非營利組織引入項目，以項目帶動資產積累與增值。從資產形成——保值增值——轉為資金，之間要是一個連貫的政策過程。個人發展賬戶的資金允許代際轉移，這對資產積累也有一定的刺激作用。

通過個人發展帳戶幫助殘疾人逐漸積累少量可以自己支配的資產，有助于增強其自信，而且由原來消極、被動的救助理念轉變為用經濟手段鼓勵殘疾人自立、自助的積極救助。從長遠目標來看，也可在一定程度上緩解政府財政負擔。

(五)建立完善殘疾人社會保障相應機制，發揮政府、社會和家庭的多層次化作用。

為保證上述殘疾人社會保障制度能夠有效實施和資產建設社會政策有效運行。必須建立完善相應機制。首先，應建立法律保障機制。法律是制度最為規范化的體現，立法是任何制度實現規范化的根本保證。要大力推進殘疾人社會保障制度的法制化進程，建立相應的法律法規對殘疾人社會保障政策和體系給予支撐。

其次，建立多元化投入的經費保障機制。為殘疾人社會保障提供有力的財力支持。國家應加大用于殘疾人社會保障支出的預算資金。財政投入隨著國民經濟發展和財政收入增長穩步提高。加大福利彩票公益金對殘疾人社會保障的支持力度，其留成部分應有所提高。大力發展殘疾人慈善事業，提供政策支持，鼓勵社會捐助。

再者，整合社會資源，實現保障主體多元化。制定相關鼓勵性政策及協作機制。有效吸引和利用社會資源，適當引入市場競爭機制，實現對社會資源的高效配置。發展社會力量。探索適合非營利組織和非政府組織等社會組織參與殘疾人社會保障的社會化路徑。社會、家庭的金融支持也是殘疾人收入與資產的主要來源之一。健全國家保障與社會參與、社區鄰里互助、適度家庭保障有機結合的社會支持網絡，發揮政府、社會、家庭的多層次化作用，促使殘疾人社會保障健康、持續發展。

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