政府購買\\社會參與\\市場運行的三維模式

摘 要：政府是社會建設的積極主體，政府在推進社會建設的過程中需要進行運行機制的選擇。安徽省宣城市水陽鎮在社會建設過程中對政府購買、社會參與、市場運行三維模式進行了積極的探索。政府購買、社會參與、市場運行是一種較為高效的社會建設運行機制，但是探索階段也存在一系列需要解決的問題，現行模式的變革和突破將會更好地推動社會建設的發展。

關鍵詞：社會建設；政府購買；社會參與；市場運行；宣城市水陽鎮

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X(2010)05-0134—04

一、社會建設與政府職能轉變：關于社會建設運行機制的探討

關于社會發展的問題，有學者提出社會發展代價論，認為社會的發展總是會有所犧牲，換言之，在社會發展的一定階段，發展與社會矛盾總是相伴而生，社會的快速發展，社會矛盾也會隨之更加凸顯，解決和應對社會矛盾所帶來的社會問題成為政府和社會各方都不可回避的議題。隨著我國經濟社會的一輪快速發展，經濟社會生活存在的一些矛盾逐漸暴露，問題的解決也被提上議事日程，其中經濟和社會發展的失衡問題，經濟發展和社會建設領域的社會公平和效率的關系問題等在發展的歷史進程中由于矛盾的不斷累積效應而變得愈加突出。目前，我國政府的主要應對之策就是積極實現政府職能轉變，大力推進社會建設。政府此舉的目的在于更好地促進經濟社會的協調發展，更好地維護社會的公平公正。政府職能轉變和社會建設是相互關聯的兩個問題，它們既有共同的任務目標，也在內容上相互重疊，但無論是政府職能轉變還是社會建設，效率都是一個重要的原則問題，即維護社會公平必須兼顧效率。這一原則就要求進行社會建設的過程中。必須對其運行機制進行效率選擇。從理論上來講，政府對社會建設的推進可能存在的機制選擇包括政府單方的推動實施，政府與社會力量的兩方合作，政府、社會、市場的三方合力，機制選擇的依據和各自的效果都是值得探討的問題。

關于社會建設，社會建設從概念上來講，是政府、社會組織和個人以改善人民福祉為目標，建立和完善社會事務處理、社會公共服務供給體制和機制的過程。社會建設從外延來看，涉及社會事業(科技、教育、文體、衛生等)、基礎設施、社會保障、社會管理體制等方面的內容。我國社會建設各方面內容的推進多以項目的形式開展，從我國社會建設的歷史和現實來看，政府是社會建設事業各項目的主要承擔者和推動者。關于政府職能定位，政府是公共產品和公共服務的提供和分配者，是社會公平公正的維護者和促進者，政府職能轉變正是實現對政府原有之職的回歸。因此，社會建設也是政府承擔的主要任務之一，社會建設是政府工作的應有之責。

政府作為社會建設的主要承擔者和推動者，社會建設作為政府的主要任務，兩者之間是主體與任務目標的關系，主體如何有效地達成任務目標就存在一個體制機制的選擇標準和選擇過程的問題。政府的公共制度的設計和供給應該存在選擇問題，即“政府進行公共干預，選擇公共制度的實施效果，選擇可選擇公共制度。”政府單方的推動實施、政府與社會力量兩方合作，還是政府、社會與市場的三方合力，哪一種是更為合理，更為高效的運行機制。在選擇標準上，具體實施的社會建設的內容和項目的公共性的完全程度以及資金、人才的需求量、建設現狀及歷史原因、社會組織的完善程度等多方面因素都起到重要的影響作用。政府單方推動實施的社會建設項目的優勢在于執行力度強，損害項目公共性的可能性較小，比較適宜于公共性較高，周期較短，對資金和人才需求量不大的項目。政府與社會力量共同合作實施的優勢在于能有效增強政府的工作能量，適度減輕政府工作壓力。有的還可能借助社會組織的專業性的特點提高社會建設項目實施的效果。但是這一模式對社會力量有較高的要求，同時政府與社會力量的合作也需要逐漸探索較為有效的方式。政府、社會與市場的三維模式是相對比較高效的社會建設運行機制，它能夠充分發揮政府、社會力量和市場三方的優勢，政府的職能要求維護公平，兼顧效率，而市場的原則則追求效率，兼顧公平，因此三方力量的合作能在公平和效率的關系中尋求到合理的平衡點，但是該模式能量的充分挖掘對如何妥善處理政府、社會力量與市場三方關系也提出了新的課題。“市場框架涉及風險社會的政治學。在國家福利產業框架中。風險管理責任隱藏于國家之中，其結果要么是忽視風險的存在，要么是為了確定性而強化官僚僵化體制”

二、宣城市水陽鎮在社會建設方面的積極探索

安徽省宣城市水陽鎮在社會建設的機制選擇方面做出了積極的探索，特別是政府、社會與市場的三維運作機制在該鎮的社會建設過程中發揮了重要的作用，政府購買、社會參與、市場運作的模式是該鎮社會建設中主要采用的運作機制。水陽鎮的積極探索給我們提供了許多有益啟發，也給政府工作提供了許多值得借鑒的地方，但是探索過程中也存在一些問題需要在社會建設的推進過程中逐漸予以探討和解決。

水陽鎮社會建設的三維運行模式主要體現在村村通公路建設、村村通公路養護包干、集鎮管理和衛生保潔、村村通公交線路、村莊供水等幾個方面。

1.村村通公路建設的招投標，水陽鎮從2006年開始實施“村村通”水泥路工程，到耳前，共完成水泥路面鋪設里程150多公里。2009年被省授于“安徽省農村公路建設管理先進集體”。在村村通公路建設方面，水陽主要通過公開招標的方式，由各個有資質的承建單位進行投標。由政府相關部門對其進行考核，再決定中標單位。在與建設企業的合作關系中。鎮政府主要承擔監督管理、驗收等工作，公路建設的具體工作由中標的建設單位來承擔。當地政府主要承擔的職責有：質量監督由區交通局負責，鎮成立水陽鎮“村村通水泥路”工程監督監理組，對工程進行監督管理。區交通局負責對項目勘測設計、概預算編制、施工管理進行技術指導。工程招標：根據區政府文件要求，自2006年6月1日起所有涉及公共財政撥付的項目工程均由新成立的區招標代理中心統一組織招標。全鎮所有“村村通水泥路”工程招投標，將嚴格按區政府文件執行。工程開工前，由鎮人民政府向區交通局提交開工報告，經批準后方可開工建設。工程竣工后，由各項目實施單位提出申請，鎮“村村通水泥路”工程建設領導組初檢后，由鎮人民政府向區交通局提出驗收申請，由區交通局負責組織驗收、評定質量等級。工程質量實行終身負責制。通過道路建設的招標方式，政府的職責變得更加單純，道路修建的質量和效率也得到了相應的提高。

2.村村通公路養護的包干，水陽鎮由于特殊的地理和歷史原因，修建的村村通公路比較窄，道路條塊等級不高，水泥路面也容易造成損壞，加上當地人對公路保護的意識不強。造成村村通公路的養護壓力比較大。當地政府在公路養護方面面臨比較大的困境，一方面缺少有效手段。沒有執法手段；另一方面每公里1000塊錢的養護資金的財政預算顯然難以為繼每年50萬元左右的公路養護費用。當地政府面對這一難題的應對之策有兩個，一是村村通公路養護實行包干的形式，讓養護隊伍包干承擔；二是充分發揮社會力量的作用，建立公路養護管理網絡組織。水陽鎮有四支公路養護隊伍，由他們來分別包干村村通公路的養護任務，根據道路的具體情況。按公里數付錢的包干形式發包。由十幾個人組成的四支養護隊伍改變了以前以每個村承擔村村通公路養護的局面，提高了效率，也極大地緩解了資金壓力，現在每年鎮里只要投入20萬左右的養護資金。同時，水陽鎮還成立了一個村村通公路養護的信息員隊伍，利用各村力量及時監督村村通公路的毀損情況，收集村村通公路的毀損信息。這個網絡組織既提高了政府的工作效率，也降低了政府工作的運行成本，實現了政府與社會力量的有效合作。

3.集鎮管理和衛生保潔的招聘，水陽鎮集鎮衛生保潔實行物業管理市場化運作方式。垃圾采用外運的方式處理，除物業公司收取居民及單位衛生保潔費外，每年政府要支出近60萬元用于集鎮衛生保潔。集鎮管理和衛生保潔是一項工作量巨大又繁瑣的工作，如果讓政府親力親為幾乎不可能，政府既不會有相應的人力，也不可能在這件工作上耗費較多的精力。水陽鎮以前的集鎮衛生保潔工作是由政府包干，這讓政府在這件事情上筋疲力盡，而且成效甚微。現在水陽鎮采取市場化的運作模式，充分利用市場運作的高效、專業、低耗的優勢。讓政府有限的資金和人力發揮最大的作用。鎮政府主要負責招聘有資質、有能力、有優勢的物業公司，由專業的物業公司來負責集體的衛生保潔工作。為了達到有效管理的目的，鎮政府對物業公司的招聘實行每兩年公開的招聘物業公司，不同物業公司之間的競爭可以督促物業公司不斷提供服務水平和服務質量。“非營利領域的市場化運作有兩種形式。其中一種強調市場范疇是一個具有無限選擇的地方。在這一自由市場里，個人和群體可以隨意進入，退出各種交換。為了確保選擇，市場必須具有多種備擇方式。”通過市場化的運作，鎮政府從繁瑣的具體工作中解脫出來，承擔了監督和管理的職責，既實現了政府職能的有效轉變，也極大地提高了當地社會建設的效率和質量。

4.村村通公交線路的拍租。目前水陽鎮鎮級道路開通了公交線路，涉及到四個集鎮，15個行政村，45公里公路。對于公交線路，水陽鎮也采取市場化的運作方式，采取四年一次拍租，所得的租金用于當地的公路養護。雖然不能完全彌補公路養護的缺口，但也是籌集資金的一種有效方法。水陽鎮是由原三鄉一鎮合并而成，面積由合并前的0.9平方公里迅速擴大到1.8平方公里，面積的擴大和人口的增多給鎮里的交通狀況提出了新的要求，如何有效地滿足城鎮和農村居民的交流和出行的需求，村鎮公交成為首要選擇。但是如果由政府投入運營村鎮公交，就涉及到資金、人員的投入、日常的管理、具體的運營等多方面的事務，這將耗損政府的很大一部分能量，還有可能造成多部門之間關系的糾扯。但是通過每四年一次的公交線路的拍租，既不用投入運營資金，也使居民們獲得了出行的滿足，更讓政府有更多的精力進行監督和管理工作。

5.村莊供水的私營水廠的管理，水陽鎮在五年前就已經實現供水的全面覆蓋。鎮里的主要作法就是采用市場化運作原則，鼓勵民間資本投資，政府給予政策支持。由于歷史的原因，水陽鎮村莊供水有多家私營水廠承擔，政府給每個水廠的政策也是一個水廠一個政策。鎮里對每個水廠的供水范圍、日供水規模以及初裝費等方面給予相應的規定和劃分。水陽鎮的市場化運作，雖然鼓勵了一些的民間資本對社會建設的投入，但是由于水廠比較多，在管理上也存在一些問題。比如，各個水廠的供水能力有差異。一些小水廠不能實現24小時供水目標，高峰期供水能力不足，同時各個水廠各自為政，供水管道鋪設也缺乏合理的規劃。目前鎮政府面臨的問題就是如何更為有效地實現對各個私營水廠的管理。鎮里準備用行政手段和市場淘汰的方法合并現有的私營水廠，給保留的比較大的水廠增加投入，進行擴容，增強供水能力。因此，民間資本和市場運作應該與各地實際情況相符合。過度的市場化也會造成效率的低下，同時政府是社會建設的主體，政府的監管也不能因為市場化而被掩蓋，政府在社會建設領域是一個積極的主體。

三、結論

1.政府對社會建設的推動需要一個適合目標達成的機制選擇問題，以便解決資金、人才、效率方面的困境。社會建設是政府職能的應有之意，政府推進社會建設是為了提高人民的福祉，更好促進社會的公平和公正，但是政府對社會建設的推進也是講究效率原則的，所以政府應根據社會建設內容和項目的不同而選擇相對高效的運行機制，效率也政府的職能目標之一。

2.政府購買、社會參與、市場運行的社會建設模式是相對較高效的運行模式，但探索階段也存在一系列需要解決的問題，現行模式的變革和突破將會更好地推動社會建設的發展。政府、社會和市場是三方不同的力量，良好的合作機制將會挖掘出三方的最大潛力，從而最佳地實現目標，但是三方力量的協調和各自角色的定位以及合作原則的確定對合作的結果非常重要。“公共產品的供給不可能完全聽命于市場來決定供求數量和價格。也不可能任由生產者和消費者雙方自主選擇。”在政府購買、社會參與、市場運作的社會建設模式中，政府是一個積極的主體，市場化運作不能忽視政府的監督和管理職能，過度市場化也會造成社會建設的低效率。

3.由于不同地域的經濟社會發展水平存在差異，因此，各地政府在社會建設的運行模式選擇方面也會存在一定差別。一方面，各地發展的歷史和現實情況都不盡相同，運行模式與各地的實際情況都存在著一個適應的問題，為了更好地推進社會建設的進程，選擇成為各地政府必須作出的回答。另一方面，政府單方實施、政府與社會力量的合力推進還是政府、社會與市場的三維模式，它們也有各自優勢和不足，適應不同的社會建設的內容和項目，因此不同運行機制也是需要選擇的。

組長：宋蓓

成員：方金友何平殷民娥周 艷

參考文獻：

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