對(duì)外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的法律思考

[摘要] 外資并購(gòu)是指外國(guó)投資者購(gòu)買國(guó)內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或資產(chǎn)的一種法律行為。外資并購(gòu)一方面使本國(guó)經(jīng)濟(jì)極易受到發(fā)達(dá)國(guó)家的控制和外來資本的沖擊;另一方面可以促進(jìn)資源的有效利用和合理配置，從而推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是最好的安全基礎(chǔ)。如何處理好外資并購(gòu)的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)影響對(duì)一個(gè)國(guó)家的立法提出了很高的要求。只有建立健全符合我國(guó)國(guó)情的外資并購(gòu)法律體系，制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度、外國(guó)投資法、完善我國(guó)的外資政策、重視發(fā)揮政府在外資并購(gòu)過程中的主導(dǎo)作用，這樣才能使我們的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下立于不敗之地。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全;外資并購(gòu);立法

[中圖分類號(hào)]D996 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2010)01 — 0075 — 03

外資并購(gòu)是指外國(guó)投資者購(gòu)買國(guó)內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或資產(chǎn)的一種法律行為。根據(jù)《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第二條，本規(guī)定所稱外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)，系指外國(guó)投資者購(gòu)買境內(nèi)非外商投資企業(yè)股東的股權(quán)或認(rèn)購(gòu)境內(nèi)公司增資，使該境內(nèi)公司變更設(shè)立為外商投資企業(yè);或者，外國(guó)投資者設(shè)立外商投資企業(yè)，并通過該企業(yè)協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)且運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)，或外國(guó)投資者協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)，并以該資產(chǎn)投資設(shè)立外商投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)。

一、外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響

所謂國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，是指一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下保持其經(jīng)濟(jì)體系獨(dú)立穩(wěn)定運(yùn)行、整體經(jīng)濟(jì)水平不受外界侵害并保持競(jìng)爭(zhēng)力的狀態(tài)和能力。主要包括資源安全、金融安全、產(chǎn)業(yè)安全等，其中金融安全已成為現(xiàn)今最突出的經(jīng)濟(jì)安全問題。

我們需要針對(duì)外資并購(gòu)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響進(jìn)行辯證的分析，特別是針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的并購(gòu)。一方面，外資并購(gòu)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全形成威脅，由于發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)落后、體制不健全、金融體系脆弱，在外資并購(gòu)的過程中極易受到發(fā)達(dá)國(guó)家的控制和外來資本的沖擊，這種弱勢(shì)地位容易使自己的經(jīng)濟(jì)利益受到跨國(guó)公司的攫取，從而導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家民族品牌的喪失。另一方面，外資并購(gòu)在一定程度上有利于發(fā)展中國(guó)家維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。外資并購(gòu)可以促進(jìn)資源的有效利用和合理配置，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是最好的安全基礎(chǔ)。外資并購(gòu)也為發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)提供了機(jī)遇，為發(fā)展中國(guó)家按照國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了動(dòng)力和壓力。這些管理技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則有利于發(fā)展中國(guó)家健全國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制，從而為經(jīng)濟(jì)安全打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一個(gè)國(guó)家為了維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)的安全，防止外資控制本國(guó)經(jīng)濟(jì)和本國(guó)市場(chǎng)，需要強(qiáng)化對(duì)外資的監(jiān)管，但過于嚴(yán)厲的監(jiān)管又擔(dān)心外資不會(huì)進(jìn)來，影響資金、技術(shù)和先進(jìn)管理方式的引進(jìn)，影響本國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高，進(jìn)而也會(huì)影響本國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。這就對(duì)一個(gè)國(guó)家關(guān)于外資并購(gòu)的立法提出了比較高的要求，需要通過制定完善、適中的法律來保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

二、我國(guó)外資并購(gòu)的動(dòng)因及其現(xiàn)狀

外資并購(gòu)不僅涉及外資和企業(yè)雙方的利益還涉及國(guó)家的利益。因此，研究外資并購(gòu)的動(dòng)因，應(yīng)從政府鼓勵(lì)外資并購(gòu)的動(dòng)因和外資并購(gòu)的企業(yè)動(dòng)因兩方面來進(jìn)行分析。本文從國(guó)家立法角度研究，所以只分析外資并購(gòu)的政府動(dòng)因。

首先，外資并購(gòu)可以減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革開放以來，一些早已失去活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益低下，困難重重，甚至瀕臨破產(chǎn)，但國(guó)家仍然以巨大的代價(jià)維持這些國(guó)有企業(yè)的生存，給國(guó)家造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。外資并購(gòu)這些國(guó)有企業(yè)不僅可以減輕國(guó)家對(duì)這部分國(guó)有企業(yè)的財(cái)政支出，還可以獲得“出售”這些國(guó)有企業(yè)的收入，并將這部分收入用到國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需的部門。

其次，外資并購(gòu)可以增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，增加政府財(cái)政收入。因?yàn)橥鈬?guó)投資者一旦并購(gòu)國(guó)有企業(yè)，不僅要向國(guó)有企業(yè)注入資金和先進(jìn)的技術(shù)，還會(huì)把外國(guó)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于國(guó)有企業(yè)，提高管理效率，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，搞活國(guó)有企業(yè)。可見，外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)，可以增加國(guó)有企業(yè)盈利、地方政府和中央政府稅收和GDP，所以各級(jí)政府對(duì)外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)都十分積極。

最后，外資并購(gòu)有利于減少重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。外商新建投資雖然在一定程度上可以增加生產(chǎn)能力，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，但它進(jìn)一步加重了重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)，不利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。國(guó)家鼓勵(lì)外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)就是要消除這一矛盾。因?yàn)椋赓Y并購(gòu)國(guó)有企業(yè)是股權(quán)轉(zhuǎn)移，不會(huì)形成大量的新增生產(chǎn)能力，有利于資源的優(yōu)化配置。

三、我國(guó)外資并購(gòu)的現(xiàn)狀

從整體上看，近幾年跨國(guó)公司通過收購(gòu)、入股和資產(chǎn)互換等方式并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)，特別是對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的收購(gòu)從數(shù)量上到金額上都出現(xiàn)快速增長(zhǎng)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《2009年世界投資報(bào)告》，在愈演愈烈的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)中，全球外國(guó)直接投資流入量2007、2008兩個(gè)年度連續(xù)下降，并將在2009年降到低谷。在此情況下，中國(guó)雖然也有一定幅度下降，但吸引跨國(guó)公司投資的情況仍然值得看好。報(bào)告分析了導(dǎo)致這種持續(xù)下降情況的原因，跨國(guó)公司不斷進(jìn)行撤資以降低成本和配合企業(yè)重組，跨國(guó)并購(gòu)大幅減少。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下的中國(guó)，外國(guó)直接投資流入量雖然沒能獨(dú)善其身，但前景尚可。報(bào)告指出，2008年中國(guó)外資流入量增長(zhǎng)30%，成為全球第三大吸收外資國(guó)，與同樣表現(xiàn)尚佳的印度一起，促成了對(duì)亞洲乃至整個(gè)世界外國(guó)直接投資流動(dòng)格局的重塑，兩國(guó)已占南亞、東亞、東南亞區(qū)域外資流入量的一半，占全球外資流入量的1/10。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度看，我國(guó)的外資并購(gòu)在區(qū)域分布上并不均衡。目前，外資選擇并購(gòu)的目標(biāo)公司多集中于長(zhǎng)三角和珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而東北和西部等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的上市公司外資并購(gòu)相對(duì)滯后。長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶以及中部地區(qū)共發(fā)生了44起外資并購(gòu)上市公司事件，占總數(shù)的80%，即在這幾個(gè)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的外資并購(gòu)事件占到全國(guó)總數(shù)的4/5;而整個(gè)東北地區(qū)只有3起外資并購(gòu)。

外資并購(gòu)之所以分布如此集中的原因在于:上海、北京、深圳等地起步較早、發(fā)展較快，領(lǐng)先于其他地區(qū)，這些地區(qū)作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融中心，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。這些地區(qū)的上市公司擁有較高的經(jīng)營(yíng)管理水平，處于全國(guó)領(lǐng)先地位。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更能吸引外資與各地區(qū)相應(yīng)的招商引資政策密不可分。例如，2010年上海利用外資工作的思路和目標(biāo)，是進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境，不斷提升利用外資的質(zhì)量和水平。吸收合同外資繼續(xù)保持在130億美元以上規(guī)模;以虹橋商務(wù)區(qū)和大浦東為引資重點(diǎn)，圍繞建設(shè)“四個(gè)中心”、加快發(fā)展九大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和迪士尼項(xiàng)目，重點(diǎn)推動(dòng)外資大項(xiàng)目落戶;抓住世博契機(jī)，推動(dòng)世博會(huì)后外資項(xiàng)目的落地并促進(jìn)上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展;創(chuàng)新引資方式，吸引更多金融延伸行業(yè)項(xiàng)目投資上海。

同時(shí)，我們也注意到，西部的外資并購(gòu)數(shù)量想對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并不遜色多少。這源于我國(guó)實(shí)行的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)在招商引資的軟、硬環(huán)境方面有了長(zhǎng)足的發(fā)展。從這幾年看，即便是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部地區(qū)在外資并購(gòu)方面的發(fā)展也不相上下。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入展開，西部地區(qū)在外資并購(gòu)方面將成為新的亮點(diǎn)區(qū)域。

從行業(yè)經(jīng)濟(jì)角度看，我國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織時(shí)所做出的對(duì)外逐步開放某些經(jīng)濟(jì)部門的承諾，在很大程度上推動(dòng)了這些部門外資并購(gòu)的熱潮。根據(jù)上市公司行業(yè)分布統(tǒng)計(jì)來看，1995年至2006年，外資并購(gòu)我國(guó)上市公司的特點(diǎn)是:制造業(yè)并購(gòu)高居首位，占到總數(shù)的70.91%;房地產(chǎn)類并購(gòu)次之，占總數(shù)的7.27%;緊隨其后的是銀行業(yè)并購(gòu)，占總數(shù)的5.45%。利用外資方面，一直以來制造業(yè)均居于主導(dǎo)地位。2008年，制造業(yè)利用外資項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)到11568個(gè)，占全部利用外資項(xiàng)目個(gè)數(shù)的42.04%，比2007年減少39.73%;實(shí)際使用外資金額498.9億美元，占全部實(shí)際利用外資額的54%，比2007年減少22.10%。 最著名的案例是世界排名第一的米塔爾鋼鐵收購(gòu)華菱管線股權(quán)，2005年10月17日湖南華菱鋼鐵集團(tuán)(“華菱集團(tuán)”)和米塔爾鋼鐵公司(“米塔爾鋼鐵”)在長(zhǎng)沙宣布米塔爾鋼鐵以3.38億美元完成對(duì)湖南華菱管線股份有限公司(“華菱管線”)36.67%的股權(quán)的正式收購(gòu)，華菱管線成為中外合資股份有限公司。這是外國(guó)企業(yè)第一次收購(gòu)中國(guó)國(guó)有上市鋼鐵公司的股份。制造業(yè)并購(gòu)高居首位，成為外資并購(gòu)的熱門行業(yè)，主要原因在于，中國(guó)的勞動(dòng)力成本較低，勞動(dòng)力密集型的制造業(yè)便順理成章的成為外資并購(gòu)的首選行業(yè);另一方面，制造業(yè)本身屬于我國(guó)鼓勵(lì)外資投資的行業(yè)，故發(fā)生外資并購(gòu)數(shù)量較多。

其次是房地產(chǎn)行業(yè)。中國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局還相當(dāng)分散，萬科作為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率最高的公司，也只有2.34%(截止2009年3月)，與國(guó)外房地產(chǎn)龍頭企業(yè)所占市場(chǎng)份額還有很大差距。美國(guó)前5大開發(fā)商，整體占有率是18%，日本是20%。所以，房地產(chǎn)行業(yè)存在著整合和外資并購(gòu)的巨大空間。另外，在市場(chǎng)對(duì)人民幣進(jìn)入升值周期的預(yù)期下，也使得國(guó)外資金流向了國(guó)內(nèi)的資產(chǎn)領(lǐng)域，特別是房地產(chǎn)領(lǐng)域。2006年1月至2007年5月外資并購(gòu)的目標(biāo)行業(yè)中，房地產(chǎn)業(yè)占到了50.73%，而傳統(tǒng)的外資并購(gòu)熱門行業(yè)制造業(yè)僅為19.44%， 體現(xiàn)了有的外國(guó)投資者在并購(gòu)過程中短線謀利的心理。

第三是金融服務(wù)領(lǐng)域。2004-2005年期間發(fā)生了匯豐參股交通銀行、匯豐保險(xiǎn)集團(tuán)收購(gòu)平安保險(xiǎn)股份，美國(guó)新橋收購(gòu)深圳發(fā)展銀行股權(quán)，香港查氏集團(tuán)參股上海愛建信托，美國(guó)凱雷集團(tuán)入股太平洋壽險(xiǎn)，德勤并購(gòu)中國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，澳新銀行收購(gòu)中國(guó)天津市商業(yè)銀行，花旗集團(tuán)并購(gòu)廣東發(fā)展銀行等案例。 根據(jù)《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)向中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例不得超過20%，多家外資機(jī)構(gòu)入股同一中資銀行的比例不得超過25%。使得銀行董事會(huì)里境外金融機(jī)構(gòu)的席位有限，但大多數(shù)外國(guó)買家卻看好前景。標(biāo)準(zhǔn)普爾在一份報(bào)告中指出:“一旦中國(guó)市場(chǎng)完全開放，在中國(guó)各銀行中持有少量股份的外國(guó)投資銀行，在選擇時(shí)將處于更為有利的位置。” 銀行業(yè)所發(fā)生的3起外資并購(gòu)事件全部集中在2004和2005兩年，這主要與中國(guó)加入WTO后，中方承諾將在過渡期后全面放開某些特定行業(yè)有必然的聯(lián)系。銀行一直是一國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈所在，其成敗關(guān)系著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與衰退。銀行業(yè)是有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵性行業(yè)，如果大面積被外資所并購(gòu)，對(duì)中國(guó)金融安全的不利影響是顯而易見的。

四、我國(guó)外資并購(gòu)存在的問題

我國(guó)外資并購(gòu)的最主要問題是立法的不足。一是立法欠缺體系性。外資并購(gòu)立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，然而我國(guó)在外資并購(gòu)立法上缺乏一個(gè)完善的規(guī)制體系。現(xiàn)有的立法基本上遵循“成熟一個(gè)制定一個(gè)”或者是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的指導(dǎo)思想，表現(xiàn)為外資并購(gòu)立法缺乏規(guī)劃性，超前性。二是內(nèi)容不完備。外資并購(gòu)法律規(guī)制，不僅要求立法層次高，而且需要相關(guān)法律法規(guī)的相互銜接，相互配合。縱觀各國(guó)立法，可以發(fā)現(xiàn)在完善的外資并購(gòu)立法體系中，外資并購(gòu)審查法、公司法、證券法、反壟斷法等都扮演著非常重要的角色。我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估制度的不完善在外資并購(gòu)中已經(jīng)造成了大量的國(guó)有資產(chǎn)，特別是無形資產(chǎn)的流失。三是缺乏協(xié)調(diào)性。在外資并購(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)的許多問題，是由于我國(guó)法律之間不協(xié)調(diào)、不銜接，甚至是相互矛盾造成的。例如，《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》第3條規(guī)定:“全民所有制企業(yè)被兼并，由各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)審批”，《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第34條規(guī)定:“企業(yè)被兼并須報(bào)政府主管部門批準(zhǔn)”，《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》則指出:“地方管理的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)地級(jí)以上人民政府審批”，而《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》又規(guī)定審批機(jī)關(guān)為中華人民共和國(guó)商務(wù)部或省級(jí)商務(wù)主管部門。以上是關(guān)于國(guó)有企業(yè)被并購(gòu)時(shí)的審批制度。關(guān)于集體企業(yè)并購(gòu)是否要經(jīng)過或如何經(jīng)過批準(zhǔn)這點(diǎn)上，有關(guān)的規(guī)定也不一致。《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》規(guī)定集體所有制企業(yè)被兼并由職工代表大會(huì)討論通過，報(bào)政府主管部門備案。而1990年《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》規(guī)定集體企業(yè)的合并必須由企業(yè)提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)。這些相互矛盾、缺乏協(xié)調(diào)的規(guī)定，往往使并購(gòu)主體和司法機(jī)關(guān)無所適從。

五、建立健全外資并購(gòu)法律體系

經(jīng)濟(jì)安全是一個(gè)國(guó)家獨(dú)立自主的基石，是其主權(quán)安全和政治安全的保證。外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)后可能形成行業(yè)壟斷，從而提高產(chǎn)品的銷售價(jià)格，這勢(shì)必造成我國(guó)的通貨膨脹。如果一個(gè)行業(yè)完全控制在跨國(guó)公司手里，勢(shì)必會(huì)偏離我國(guó)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，脫離我國(guó)宏觀調(diào)控的范圍，這實(shí)際上是逐步肢解我國(guó)完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性逐步下降，有可能產(chǎn)生對(duì)外資的過度依賴。因此，在制定我國(guó)外資并購(gòu)立法時(shí)必須考慮維護(hù)我國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

第一，外資并購(gòu)立法的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)結(jié)合外資并購(gòu)的動(dòng)因和我國(guó)的基本國(guó)情來確定，這就要求我們既要關(guān)注各國(guó)外資并購(gòu)立法重點(diǎn)規(guī)制的競(jìng)爭(zhēng)因素，也要關(guān)注外資對(duì)我國(guó)薄弱的民族工業(yè)沖擊帶來的消極因素。因此，我國(guó)外資并購(gòu)立法的價(jià)值取向應(yīng)該為:在注重公平和效率的基礎(chǔ)上，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，吸引外資并避免其消極作用，增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，對(duì)于立法模式的選擇，一般認(rèn)為，外資并購(gòu)的法律體系就外資與內(nèi)資是否區(qū)別對(duì)待，是否分開規(guī)制為單軌制、雙軌制。 美國(guó)是采取單軌制的立法模式，而這種模式似乎也更符合國(guó)際潮流。但是美國(guó)有著世界上最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，外國(guó)投資者對(duì)其經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)不成威脅，因此也沒必要區(qū)分外資和內(nèi)資。而我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在初步形成階段，民族工業(yè)還比較薄弱，在此情況下，采用“單軌制”必然會(huì)對(duì)我國(guó)民族工業(yè)產(chǎn)生巨大沖擊。事實(shí)上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家如澳大利亞也采取的是“雙軌制”立法模式。因此，雙軌制更符合我國(guó)目前的實(shí)際情況。

第三，制定統(tǒng)一的《外國(guó)投資法》，作為我國(guó)外資并購(gòu)的基本法。在現(xiàn)階段，我國(guó)頒布的《關(guān)于外投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，將在實(shí)質(zhì)上起到外資并購(gòu)基本法的作用。但該規(guī)定以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，其較低的效力位階難以統(tǒng)率各相關(guān)部門法。法律環(huán)境是外國(guó)投資者考察的重要因素之一，較大的法律風(fēng)險(xiǎn)將影響外商投資的決策。因此，《外國(guó)投資法》的制定需要提到立法者的日程上來，這將大大改善我國(guó)外國(guó)投資的法律環(huán)境。

第四，注意發(fā)揮政策調(diào)節(jié)作用。利用外資是我國(guó)對(duì)外開放基本國(guó)策的重要內(nèi)容，與對(duì)外貿(mào)易的健康發(fā)展息息相關(guān)。經(jīng)過了改革開放三十年，我國(guó)到目前為止，形成了一個(gè)比較公平、合理、中性的外資政策，總體的政策框架是完善的。“在擴(kuò)大開放中，重視維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。”是我國(guó)制定外資政策時(shí)的一個(gè)重要的指導(dǎo)思想。從總體來說，現(xiàn)階段，我國(guó)外資政策的重點(diǎn)主要在區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和進(jìn)步、政府改進(jìn)服務(wù)、法律框架進(jìn)一步完善等方面。具體而言，主要包括吸引外資投資西部，鼓勵(lì)外資投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，這些都是為了提高我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。雖然不如日本把產(chǎn)業(yè)分類保護(hù)、泰國(guó)區(qū)分投資區(qū)那么具體明確，但是也有很強(qiáng)的針對(duì)性。外資政策對(duì)于吸引外資，指引外商投資方向具有重要的作用。今后我國(guó)的外資政策還將是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);完善區(qū)域政策，促進(jìn)中西部吸收外資;進(jìn)一步完善對(duì)外商投資的政府服務(wù)和金融服務(wù)。在制定以后的政策時(shí)，也可以考慮借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，更好的平衡吸引外資與維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)系。

第五，重視發(fā)揮政府在外資并購(gòu)中的主導(dǎo)作用。在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，政府始終居于主導(dǎo)地位，干預(yù)經(jīng)濟(jì)具有天然的形式上的合法性。 因此，政府在外資并購(gòu)過程中扮演著非常重要的角色。首先，應(yīng)該糾正政府在吸引外資過程中思路的偏差。不應(yīng)把引進(jìn)外資作為政府的一項(xiàng)硬性指標(biāo)，不宜以引進(jìn)外資的多少作為考核干部政績(jī)大小的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，更不能以此去對(duì)干部實(shí)行獎(jiǎng)懲，以免造成政績(jī)觀的扭曲。在吸引外資的過程中，更應(yīng)該關(guān)注外資對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的積極作用，這樣才能避免“南孚悲劇”的重演。

總而言之，外資并購(gòu)既能帶來資金、技術(shù)，也能帶來競(jìng)爭(zhēng)和壟斷。如何對(duì)待這把“雙刃劍”，需要建立健全符合我國(guó)國(guó)情的外資并購(gòu)法律體系，這樣才能使我們的國(guó)家立于不敗之地。完善這一體系的過程是漫長(zhǎng)而復(fù)雜的，對(duì)于外資并購(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的思考還將繼續(xù)!

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