當前平安建設中的法律問題剖析及創新對策探索

[摘要] 為了提升群眾的安全感，確保社會的長治久安，各地推出了形式多樣的平安建設舉措，這些舉措集中表現在拓展和完善社會治安防范網絡，提高技術防范水準，加強政府部門的責任約束等方面。密集而豐富的創建措施在實踐中也帶來一些問題，包括資金投入效益模糊，技防設施標準不統一和后期管理滯后，責任約束與考評要求的科學性不足，平安建設的民意基礎有待增強等。解決這些問題，要在平安建設制度體系中貫穿以權利保障的結構平衡設置，推動技防系統的互聯互通，同步提升執法者素質與管理水平;落實科學發展觀精神，注重落實包括民意、輿論在內的多種途徑的法治實施監督及壓力機制。

[關鍵詞]平安建設;法律問題;創新對策

[中圖分類號]D920.0[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0073 — 02

平安建設是保障人民生命財產安全、維護社會和諧穩定的基礎工程。這一系統工程的構筑要求在黨的統一領導下，以法治的戰略方式，制定并實施反映人民意志的法律法規、方針政策，明確相關主體在維護平安、穩定方面的職責與責任，賦予廣大群眾參與平安建設的權利。刑罰、治安處罰法、公共安全法等法律法規給平安建設提供了基本規范指引，并且要求按照權力制約與權利保障的原則統籌執行步驟與措施，以此實現平安法治的根本宗旨，即打擊與懲治違法犯罪活動，防范并化解威脅人民生命財產的危險，確保政府及時、高效地提供各種公共服務，給大眾創造安全、和諧的生存與發展環境。各級黨委、政府應當認真貫徹科學發展觀和正確政績觀，把維護好、實現好廣大人民群眾根本利益作為平安建設工作的根本目的，進一步提升依法推進平安建設的能力與水平，努力構建中國特色的政法工作運行機制和社會廣泛參與的平安法治建設聯動機制。

一、平安建設面臨的形勢及實施舉措

我國改革轉型的深化與開放度的提高，帶來地緣格局的變動與經濟格局的深刻演化，外來人員呈加速集聚之勢，同時，多元社會思潮構成了對人們意識、觀念的劇烈沖擊，利益多元化產生的利益紛爭集中涌現，社會治安和社會管理面臨巨大壓力，治安環境處于動態條件下的階段性穩定進程之中。人員流動量的加大，絕對貧困人口的存在，發展不平衡和社會不公現象的滋生，不良思想意識的負面影響，以及公共管理和社會保障體系的缺陷，共同構成當前矛盾糾紛交織互動，刑事犯罪高發多發的深層次原因。當前平安建設面臨的嚴峻形勢主要體現在刑事犯罪總量高位運行，新型犯罪不斷增多，犯罪的智能化、暴力化、組織化的特征突出;〔1〕 黑社會性質組織犯罪、惡勢力犯罪以及嚴重影響群眾安全感的犯罪頻發，重特大的惡性刑事案件發案量居高不下，各類輸入型和流竄型犯罪也將會大量增多，詐騙等侵財類的犯罪案件，借助于網絡等高科技手段傳播、擴散。在安全生產、交通、食品、環保等領域，釀成群死群傷惡劣后果的公共安全事故頻繁發生，僅僅在最近一段時期，見諸報端的事故就涉及到火車相撞，樓房倒覆，大橋坍塌，天然氣泄漏等各種類型的事件，這些現狀已經給平安建設創建提出新的挑戰與要求。

各地貫徹平安建設基本方略，堅持發動群眾、專群結合的方針，構建并完善人防、物防、技防相配套的治安防控體系，重點推行了擴大治安隊伍、安裝監控設備、增強責任考核等實施舉措:1.一些地方設立治安片長和治安中心戶長，在農村推行以村、村內區域劃分片、各家戶為單位的治安聯片群防體系，在正規的特巡警大隊之外，組建聯防中隊、巡防中隊、群眾義務看護隊，規劃并設立治安崗亭、警務室、流動警務站，發展治安志愿者隊伍，旨在形成網絡化、全覆蓋的人防布局;〔2〕2.很多地區安排、撥付資金，用于在道路、公共場所、網吧、娛樂場所、金融網點、居民小區等部位，安裝治安電子監控設施，升級改造圖像監控系統;3.針對平安建設領域，地方政府普遍加強了對領導干部、部門及工作人員的責任約束與考核力度，落實維護穩定領導責任制和部門責任制，施行“一票否決制”，把平安指標列入黨政干部提拔、任免、晉職、晉級以及給予行政和經濟處罰的依據，量化了對執法實踐的責任要求。

二、平安建設中的法律問題剖析

與此同時，制度運行當中存在的一些問題引起我們的警惕與重視:1.作為推動平安建設舉措創新的結果，各地涌現的群眾性治安輔助隊伍種類繁多，名稱五花八門，這些隊伍在彌補基層警力不足的同時，也引發一系列問題:治安輔助人員身份模糊，監督管理混亂，缺乏科學規范的資格審查、招錄以及考核機制，治安員謀取私利以至于違法犯罪的案件時有發生;〔3〕2.組建隊伍、設立機構有盲目攀求數量的不良傾向，部分投入資金、升級安防科技設備的活動，缺少完善的后期管理、維護，同一區域的治安技術防控仍然混亂而分散，技防設施之間缺少兼容統一的技術標準，系統之間沒有形成統一規范、運轉協調的監控網絡。個別地方政府出臺文件強制推行轄區內的所有鄉鎮、社區、企業、學校都要建成治安視頻監控中心，個別地區向企業征收治安費，以實現技防設施升級的舉措尤其違反了政策的初衷與群眾的意愿;3.個別地方平安建設中加強責任約束的要求，產生了違背客觀規律和預期愿望的后果，規定辦案量以及提出“命案必破”的強制規定，在實踐中容易導致濫用權力、侵犯權利以及釀成冤假錯案的后果;4.考評體制中表露出片面追求行政責任壓力的趨向。一些地方將無“民轉刑”案件、無群體性事件、無越級上訪作為平安建設獎懲的標準，對思想不重視、責任不明確、工作不到位的地區和部門，嚴格實行“一票否決”和領導責任查究。這樣做出發點是好的，但是責任設置未免過于苛刻、偏頗，缺乏科學性論證，而且容易在實踐中滋生對上負責的行政管控以及弄虛作假現象。另一方面，公眾以及輿論行使知情權、監督權的路徑尚不暢通，并且，有些舉措與人民群眾的真實愿望與迫切要求相脫節，民意基礎不牢固。

三、平安建設機制創新的對策探索

開展平安建設機制創新，是有效糾正現實弊端的迫切要求，也是貫徹、應用法治理念的具體表現。創新平安建設的體制機制，有必要拋開表象，深入本質，冷靜反思制度本身的合法性、合理性以及實施的效果，針對出現的問題，堅持民主、科學、法治的精神，明晰權力與責任、權利與義務的法理關系，著重從以下幾個方面切入，形成貼近實際的措施:

(一)平安建設機制中貫穿以權利保障的結構平衡設置

平安建設的法義內在地蘊含了平等對待權利、權利無差別的實現、權利沖突的協調等豐富意義。〔4〕通過對權利的平等保護，最終目的在于實現安全、安定的秩序，以及和諧的政治與社會格局。這些目標決定了平安建設的指導思想與價值準則，即以權利本位與權利平等為根本指引，以義務和對權利的種種限制為手段和工具，推動公民自由的實現。由此引申開來，平安建設不能追求表面上的穩定與秩序，而應當立足于維護公民的權利訴求，在法治實施的各個環節保障和實現權利。

平安建設的權利結構平衡體現在防范和打擊犯罪、運用公權力推行平安建設的各項舉措之中。平安建設的規劃部署、資金投入，應當尊重民主權利，聽取轄區內民眾的意見與呼聲，真正使平安建設順應民心，貼合民意;本地區的平安建設的形勢與進展，應當及時在媒體上公布，接受媒體的報道與監督，讓群眾對刑事案發的狀況有充分的了解;平安建設的實施舉措應當遵從保障人權的原則，體現維護與救濟權利的精細設計，突出嚴厲打擊刑事犯罪的同時，要更新觀念，注重犯罪嫌疑人及受害人權利的平等保護;技防設施的安裝與使用應當兼顧公共利益與私人權利。

(二)投入資金、裝配科技設施的同時，更要注重投入的效益產出、執法者素質提升以及相關資源的管理與維護

一些地方的平安建設顯露出熱衷于鋪攤子、建機構的不良跡象，技防設施的改造盲目而行，缺乏科學的論證。很多地方紛紛加大了對平安建設基礎設施的投入，注重資金保障的同時卻忽略了對投入效益的審視，究竟這些硬件建設是否收到了遏制刑事案件多發形勢、有效提升人民群眾安全感的效果，則是值得質疑與反思的。而且，增設的機構加劇了行政管理的臃腫程度，大多處于廢置的狀態。

應當始終認清，平安建設出成效的基本途徑是形成激勵得當、責任約束有力的體制機制，建設一支忠誠、文明的執法隊伍。因此，促成人防、技防相結合的格局，重心在于執法者、管理者的選拔、培訓與監督。各地由政府部門設置的或者自發涌現的專兼職治安輔助隊伍，以及治安志愿者等群眾性義務治保力量，亟待從主體身份定位、職責內容、隊伍建設等方面予以規范和整頓，要制定并發布作為法治實施前提的效力規范，借鑒西方國家輔警制度發展的經驗，對治安聯防等治安輔助力量的招錄、選拔、組織結構、職權以及獎勵和撫恤作出明確的規定，使這支治安輔助力量的成長邁向健康、良性的軌道。改變技防設施不兼容、不統一的現狀，首先應當頒布視頻監控系統技術規范，按照管理、監督、維護相一致的原則，促進信息資源的合理部署與管理，解決諸警種以及橫向并發圖像資源共享沖突，推動指揮調度、數據交換的統一、高效。

把治安視頻監控中心建設納入公共安全管理的范疇，把相關的經費投入列入公共財政的框架之內，按照政府依法提供公共服務和公共安全的要求，堅持并不斷強化公共安全成本理念，加大對監控中心建設和公眾場所科技防范建設的財政投入力度，切實鞏固社會化防控和防范專業力量的建設。

(三)落實科學發展觀精神，尊重平安建設的內在規律，形成包括民意、輿論為主體力量的法治實施監督及壓力機制

中央提出，要建立促進科學發展的黨政干部考核評價機制，充分體現群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，著力形成善于領導、促進和服務科學發展的干部隊伍。平安建設的責任體制，同樣應當堅持尊重科學規律，滿足人民群眾的意愿與呼聲，考核的導向立足于激發黨員干部推進平安建設的使命感與責任感，擴大考核民主，增加民意測評、群眾滿意度在考核項目中的權重。

辦案量等考核要求的提出，初衷是增強執法人員的責任意識，督促公安機關以高度負責的精神，收集線索，發現真相;但客觀上卻導致弄虛作假，捏造事實，殃及無辜現象的發生。對政法工作，應當制定科學的、寬嚴適當的衡量標準，進行合理的責任配置，改變偏重行政責任指令的做法，發揮民意知情、輿論影響在多種監督途徑中的關鍵作用，杜絕過于嚴苛而導致的扭曲，以及放任渙散所引起的消極懈怠這兩種走極端的情形。

〔參考文獻〕

〔1〕 陳澤偉.確保社會治安大局平穩〔J〕.《瞭望》新聞周刊，2009，(01).

〔2〕 河南建成8400余個社區和農村警務室〔EB/OL〕.中國平安網，http://www.chinapeace.org.cn/zhzl/2009-10/14/content

_86405.htm，2009-10-14.

〔3〕 高潔如.治安聯防制度回顧與展望〔J〕.新疆警官高等專科學校學報，2005，(02):24-27.

〔4〕范進學.平安建設與和諧社會的憲法思考〔EB/OL〕.中國普法網 ， http : //www.legalinfo.gov.cn/misc/2006-10/27/content_464171.htm。

〔責任編輯:敖紅〕