中西方選官制度之比較

[摘要]西方國家現代文官制度是在借鑒中國古代科舉制形式合理性的基礎上，依據西方現代文明的客觀發展需要建立起來的。可以說中國古代的選官制度相比西方同時代的選官制度無疑是更先進、更完備的。然而，就在文官制度在西方各國如火如荼進行著的時候，中國的科舉制度卻在自己家鄉走到了盡頭。中國人在不斷的摸索中重新建立起來的現代公務員制度卻是在借鑒西方現代文官制度的合理性基礎上建立起來的，弄清楚這兩者之間的關系，對我們該如何借鑒西方文官制度，借鑒其“合理內核”，以使我國公務員的管理朝向更加規范化和制度化的方向發展有很重大的意義。

[關鍵詞]選官制度;科舉制度;公務員制度

[中圖分類號]K107[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0026 — 02

中國古代的選官制度，尤其是中國古代的科舉制對西方文官制度的產生和形成起到了非常重大的影響。西方國家的現代文官制度正是在借鑒中國古代科舉制形式合理性的基礎上，依據西方現代文明的客觀發展需要建立起來的。可以說中國古代的選官制度相比西方同時代的選官制度無疑是更先進、更完備的。然而，就在文官制度在西方各國如火如荼進行著的時候，中國的科舉制度卻在自己的家鄉走到了盡頭，中國人在不斷的摸索中重新建立起來的現代公務員制度卻是在借鑒西方現代文官制度的合理性基礎上建立起來的。經歷了數次變革的中國公務員制度在新的時期又將呈現怎樣的面貌，以怎樣的方式展示自己，這實在是非常值得我們去關注。

一、中西古代選官制度的比較

東西方國家由于其在政治、經濟、文化、歷史等方面的差異，表現在選官制度上，也呈現出不同的特點。相比中國封建時期的選官制度與同時期的西方國家的選官制度要先進、完備得多。根據于民雄《讀<入仕之途——中西選官制度比較研究>》一文中提到“李雙璧先生的新作《入仕之途——中西選官制度比較研究》向我們揭示了如下事實:“中國古代的選官制度大致經歷了世官制、客卿制、察舉制、九品中正制和科舉制五個發展階段，每一個階段都是對前一個階段的繼承與發展，其中尤以科舉制最具制度理性。”〔1〕鑒于前四個階段和西方國家的恩賜官職制大體處于同一時期，而最具制度理性的科舉制的發展又恰逢西方資產階級兩黨政治形成時期的政黨分肥制。

以科舉制度為代表的中國古代選官制度與封建專制時代的恩賜官職制相比，其先進性表現在:首先，打破了門第的限制。被選者無論出身、宗教信仰，從事何種職業，家中是否有人在朝為官，只要具備了相應的考試文化條件，普通士人和官員都可以自愿報名參加考試，考試合格者，便可入仕為官。這樣就打破了原來的門第觀念，沖破了原來官職被壟斷在名門望族、權貴手中的局面，擴大了選官的范圍，使官員隊伍得以更新，有利于人才的流動和有利于優秀人才的選拔。其次，這樣的選拔制度更為完善，真正的人才被錄用的機會較多。“一方面，分級考試，逐級篩選。為保證質量，確定了各級考試等級及其遞進的步驟。比如，唐朝分為貢舉和制舉兩種:貢舉的途徑是，第一步為解送試，即取得省試資格的考試，合格者可進入第二步考試，即省試;制舉為選擇‘非常之才’的考試，其途徑是:第一步舉薦，第二步廷試。宋代以貢舉為主，由唐朝的兩步發展為三步，即解送試—省試—殿試。清時期，科舉考試變得最為完善，發展成為包括童試、院試、鄉試、會試、殿試五級，每級考試都有各自的規則與程序。另一方面，實行分科考試。考試的科目，各個朝代不盡相同，考試成績是選官的依據。”〔2〕可見我國古代的選官制度，使得無論什么人，只要考試合格就可以為官，這種比較規范和公平的做法，在一定程度上降低了人才選拔過程中的偶然性和隨意性，同時有利于發揮優秀人才的作用，有利于鞏固封建統治。

與同時期中國選官制度相比，西方選官制度就要落后得多了。首先，表現在官職的恩賜制。在中世紀以及中世紀以前的很長時間里，西方國家的選官都是通過國王的恩賜、個人委任進行的，官吏的選拔具有很大的偶然性和專斷性。中世紀西方各國處在教權、皇權、貴族之間的權力角逐中，在官吏任用多以封賜、恩賜、委任等方法進行的情況下，官吏職位的設定有較多的不確定、不規則，官職的獲得憑借的是個人的喜好、個人的意志，具有很大隨意性。其次，由官職恩賜制發展到政黨分肥制。這一時期，通過競選上臺的執政黨把官職看成了自己的戰利品，用來分給自己的親信，以鞏固自己的政權，從而導致了任人唯親的腐敗局面，事實上產生了比官職恩賜制更加嚴重的后果。因此，在古代的很長一段時間里，中國的選官制度都優于世界各國的選官制度。

二、科舉制度與西方文官制度比較

然而，我國古代先進的科舉制度由于中國特有的歷史背景:專制政治體制對選官制度的重大局限;官本位的傳統文化影響下選舉出來的官員大多“一心只讀圣賢書，兩耳不聞窗外事”的書呆子;傳統的小農經濟的局限也是科舉制度停滯不前;加上科舉制本身尤其在考試內容上的局限性，使其與吸收了科舉制合理因素發展起來的西方文官制度相比遠遠落后了。

首先，考試內容、方式及錄用程序上。科舉考試內容是根據歷朝歷代統治者信奉的思想及其統治需要而定的。但是在實行科舉的很長時間里，科舉考試的內容大多以儒家經典為主要內容，如《四書》、《五經》為主，從而把人的思想束縛、禁錮于一定范式中;科舉考試方式總體上來講比較簡單，規則和程序也較簡單;在錄用方面，也一般是根據每級考試的成績來授予官職。而西方的文官制度一般要分為筆試與口試兩種，通過筆試可以達到測驗個人文字、分析、思維等各方面的綜合能力。口試還分為個別口試和分組口試兩種，從而更能夠達到綜合考核人才的目的;文官的錄用遵循“擇優錄取”的原則，“同時與科舉最為明顯不同的是，公務員錄用不是一考上就有正式職位，而是有試用期，一般在半年或一年左右，如果在試用期內表現良好，業務能力突出，則被正式錄用，否則也一樣被淘汰出局。可見，文官的錄用有著更為完備的選才錄用效率，這樣可以避免一考定終生的弊端。”〔3〕

其次，在法規、制度層面。西方的文官制度，從它產生之日起，就有了法制化、正規化的內涵，各個國家基本上都有相關的法律、法規來保障其實施過程中的正規性;而中國的科舉制由于是服務于專制的政治體制，以皇權為中心，因此帶有很強的隨意性和人治化的內容，也沒有形成相應的完整的制度和法規。科舉往往隨皇帝意志的變動而變動，可廢可立，不利于制度的建立和完善。

最后，在官員的考核和晉升方式上不同。科舉制度下的官員考核和晉升雖然也有一些合理的原則，但在實際的操作過程中往往由于中國特殊的人治環境，被個人的好惡、人情關系所替代，而不是以被考核者的能力評定的。而在西方的文官制度下，對文官的考核一般都有民主性、公開性、客觀公正性等原則為保障，晉升也大多有一定的程序和途徑，如考試晉升、考核晉升等方式，從而使文官的晉升和考核更加的合理和公正。

通過分析不難知道，正是兩者存在的諸多差異，暴露出了西方文官制度的諸多優點和中國古代科舉制的諸多缺點，才最終導致兩者一存一亡的不同命運。那么，現代意義上的中國選官制度與西方的文官制度到底又有何聯系呢?

三、中西現代公務員制度的比較

盡管1905年科舉制度在中國被取消了，然而我們在繼承古代科舉制的合理成分，借鑒西方現代文官制度精華部分的同時，結合中國實際國情的基礎上建立了現代的公務員制度——1993年頒布并實施的《國家公務員暫行條例》，標志著中國公務員制度正式建立。經過多年努力，我們作為 “后發者”奮起直追，特別是在2006年1月1日起施行的新公務員法凝結了我們多年來在選官制度上的努力，這也是使得我國公務員的管理朝向更加的規范化和制度化的一個重大里程碑。然而，新生的國家公務員制度與西方文官制度相比，仍然存在著諸多差異:

1.從法規和制度層面上看，我國1993年實施的《國家公務員暫行條例》，以及2006年1月1日起施行的新公務員法，這些法規與西方國家頒布的相關法規相比，不僅在數量上遠遠不夠，僅從數量上來看，“英國有1855年頒布的《關于錄用王國政府文官的樞密院令》、美國1833年的《彭德爾頓法》、法國1946年的《公務員總章程》、德國1953年的《聯邦官員法》……”〔4〕而且在內容上也是需要進一步的細化和完善。

2.從公務員考核、晉升的公正性和客觀性來看，“西方國家公務員在考核過程中一般都遵循這樣一些原則:民主公開原則、客觀公正原則和保障原則(指公務員對不公平的考核評語有申訴的權利，甚至向法院起訴訟)。”〔5〕中國的公務員制度在考核和晉升方面盡管在很大程度上已克服了以往任人唯親，根據自己的喜好、憎惡來判斷的做法，但是由于中國長期的封建人治思想的影響仍未根除，在一些方面還是存在著人情、關系的烙印，人情大于法情，關系重于程序的問題仍在發生。

3.從用人標準的原則上看，西方文官制度在用人標準上堅持兩大原則:通才和專才。早期推行的是通才，后來推行的是專才，現在普遍的做法是將兩者結合起來，表現出對文化程度要求特別高。而我國的公務員制度堅持德才兼備的用人標準，公務員錄用除要測試報考者適應職位要求的能力，進行行政職業能力測試，還要考察其政治思想和道德品質，但是目前進行的行政職業能力測試通常無法完全的測驗出一個人才的真實的、綜合的能力，往往選入公務員隊伍的人并不是最合適的，對他們來說是并不是最符合自己要求的人才。

4.另外，西方文官制度要求公務員執行公務時必須恪守“政治中立”的原則，而在我國實行的是中國共產黨領導下的多黨政治協商合作制，因此既產生不了需要公務員恪守“政治中立”的政治基礎，也不需要用“政治中立”的花朵來點綴我國的民主政治制度;就兩者管理的基本特點來說，我們采取的是雙軌制，西方則是單軌制等其他的差異仍然存在于兩者之間。

四、啟示

從總體上來說，毋庸置疑現階段我國的國家公務員制度是落后于西方的公務員制度的。但是，針對這種差異性和暫時的落后我們必須采用正確的態度來對待它，鄧小平同志早就指出:“要繼續堅持學習資本主義國家的一切對我們有用的東西”，同時他又說，“我們不能照搬西方的，不能搞自由化”〔6〕。因此，所以我們必須立足于本國的國情，批判地研究西方的公務員制度;同時，我們也應該看到落后的暫時性，從而更加激起我們奮起直追的信心，這對于建立和完善國家公務員制度，使國家公務員的管理朝向更加的規范化和制度化的方向發展有重大的實際意義。

〔參考文獻〕

〔1〕于民雄.讀《入仕之途——中西選官制度比較研究》〔J〕.貴州社會科學，2001，(01):111.

〔2〕盧沖建.略論我國古代的科舉選官制度——與西方古代選官制度的比較分析〔J〕.中山大學學報論叢，2000，(01):28-29.

〔3〕曾華.科舉制度與西方公務員制度之比較研究〔J〕.文化學刊，2009，(02):124.

〔4〕陳嶺.比較與啟示——從西方文官制度和科舉制談起〔J〕.行政與法，2003，(07):41-42.

〔5〕陳嶺.比較與啟示——從西方文官制度和科舉制談起〔J〕.行政與法，2003，(07):41.

〔6〕劉然.西方文官制度與我國公務員制度比較〔J〕.江西行政學院學報，1999，(04):51.

〔責任編輯:程學軍〕