試論地方政府群體性事件預防機制的構建

摘要：論文運用政府危機管理理論方法，結合我國地方政府實際，論證了群體性事件應急管理預防機制的構建問題。經過研究，構建地方政府群體性事4q-J~急管理預防機制應側重以下幾個方面：法制化、組織機構、信息保障機制、預警機制和預防體系。

關鍵詞：地方政府；群體性事件；預防機制；法制化；組織機構；信息保障；預警；預防體系

近些年來，伴隨著我國經濟社會矛盾凸現期的出現，群體性事件的數量迅速增長，已成為影響當前政治社會穩定的重要因素，也是政府必須認真對待的應急管理的重要內容。群體性事件屬于恩里克·克蘭特利所說的“分歧型危機”，其處理難度要大于自然災害、生產事故和公共衛生的“一致性危機”。因此，為避免造成較大的社會動蕩以及降低處置難度，政府對群體性事件的應急管理的重點應放在預防上。

地方政府在本地區居于經濟、政治和文化等一切社會領域中的領導和管理地位，各種利益矛盾往往會通過政府及其各職能部門與民眾的矛盾，突出和集中地反映出來。因此地方政府及其各職能部門往往會成為民眾集中關注和發泄不滿的焦點。此外，由于一些利益矛盾引起的群體性事件，是由地方政府及其各職能部門協調處理不當，而轉化為民眾與地方政府的對立行為。所以，地方政府在公共管理中，必須把積極預防和妥善處置群體性事件與政府日常公共管理的方方面面有機結合起來，建立完善的群體性事件應急管理預防機制。

群體性事件應急管理預防機制，是指為防止群體性事件的發生，制定和完善相關法律法規，在法律規定的框架內通過社會組織網絡，建立社會穩定的監測和預警機制，匯集和分析輿情信息，反映和解決社會矛盾的工作方式，以有效預防群體性事件的一系列制度化體系的有機構成。構建地方政府群體性事件應急管理預防機制應側重以下幾個方面：法制化、組織機構、信息保障機制、預警機制和預防體系。

一、加快應急管理法制化進程

預防機制中非常重要的措施之一是要制定相關的法律制度。建立制度化的群體性事件應急管理預防機制的關鍵在于，建立一套相對完整的法律法規體系，創造一個群體性事件應急管理預防的法制社會環境。

(一)完善預防群體性事件的法規

地方政府完善預防群體性事件應急管理的法律制度，要把重點放在群體性事件應急管理預案的編制與推行上，將應急預案法制化，提升群體性事件預案的法律地位。因為，群體性事件應急預案是預防和處置的基礎。地方政府應加強群體性事件應急預案建設工作，進一步抓好應急預案的編制、推廣和管理工作。在編制內容方面必須強調四項內容：其一，強調預防為主；其二，體現多管理方聯合應對的特性；其三，有可操作性；其四，要有演練和修訂的內容。在推廣方面，按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，做到應急預案到部門、到崗位。在管理方面，政府應急機構協調各相關部門的預案銜接，并加強預案的動態管理，特別是在應急處置工作結束后，對應急預案整個應急處置工作進行調查評估，修訂完善應急預案。

(二)堅持依法預防

當群體性事件初露端倪時，需要政府和輔助協調組織采取應對措施，其中有可能是非常態措施。但是，如果這就被理解成：為了預防群體性事件，可以凌駕于制度和法律之上，可以不擇手段，那么這種應急管理預防方式將對社會造成長遠的危害。因此，在建立群體性事件應急管理預防機制過程中要大力提倡依法預防和管理群體性事件，依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使預防群體性事件的工作規范化、制度化、法制化。

(三)改善群體性事件應急管理法制化的社會環境

群體性事件應急管理法制化的社會環境就是影響和制約應急管理法制化活動的各種因素的總合。沒有良好的應急管理法制化環境，就沒有良好的應急管理法制化效果。各級政府應從兩個方面來改善群體性事件應急管理法制化環境：其一，強化群體性事件政府應急管理法律法規的執法，建立常規化的群體事件應急管理執法評價體系。將預防和處置群體性事件應急管理工作納入規范化、制度化和法制化軌道，切實提高預防和處置群體性事件應急管理的執法水平；其二，加強對公民的應急管理和法制教育。在國民教育體系開展包括群體性事件在內的應急管理宣傳教育，以及規避風險和自救教育，在學校中開設相應的課程或講座，提高學生(未來的公民)對涉及群體事件應急管理的法律法規的知曉度、認同度。進一步開展普法教育，提高群眾的法制意識，以及提高對于處置群體性事件應急管理的法律法規，如《集會游行示威法》、《戒嚴法》、《治安管理處罰條例》、《刑法》和《刑事訴訟法》等的知曉度、認同度、適應度和配合度。

二、重點加強組織機構建設

地方政府預防群體性事件需要建立一個系統和有效的預防組織網絡。它是各機構和組織分工合作、統一協調的組織系統。為有效發揮這一系統的作用，需要明確各部門的職責，實現各部門間的高效協調運作。

(一)建立統一指揮和總體協調機構

獨立的、專門的、高效的應急管理領導和總體協調機構在群體性事件預防體系中居于核心地位。建立統～指揮和總體協調的機構是保證群體性事件預防應急管理質量的命脈所在。施行統一指揮是由應急管理的自身性質決定的：首先群體性事件預防應急管理涉及的部門眾多，只有通過上級對下級的行政命令才能解決各部門之間協調困難問題；其次，群體性事件預防應急管理在情況緊急時，只有通過統一指揮才能避免決策和調度的低效率。為此，地方政府尤其是省級政府應設立應急指揮中心。該中心是政府常設的應急管理工作專門機構，對所轄范圍內的所有突發公共事件或群體性事件，統一領導應急管理的各項活動，其他參與此項應急管理的部門和各級政府都是其下屬。

(二)黨政職能部門

黨政職能部門是直接負責監測、預防群體性事件的主要機構。黨政職能部門在群體性突發事件的應急處置中處于主體地位，這種主體地位是由黨政職能部門具有的公共管理職能所決定的。黨政職能部門必須肩負起積極預防和妥善處置群體性事件和維護社會秩序的職責。

(三)咨詢機構

群體性事件的預防不僅要依靠黨政職能部門的力量，還要依靠其他信息咨詢系統的工作和服務。只有這樣，才能形成不同角色和不同層面之間的良性互動關系，特別是發揮科研機構的積極作用，形成決策者與專家之間一定程度的分工與協作關系。

承擔咨詢職能的組織包括黨和政府的政策研究機構、高等院校中相應的研究機構、專門的科研機構及民營的咨詢研究機構等。應進一步建立官方的和民間的政策智囊機構，為預防的科學性創造條件。可在中央及地方成立跟蹤研究社會心態和社會穩定量度指標的專門機構，及時收集這方面的信息，從而有效防范群體性事件。還可設立并利用獨立的調查機構，進行相關的調查研究。

(四)輔助協調組織

地方政府在群體性事件預防中，因其地位、職責和手段之所在，必然要扮演主角，起主導作用，但光靠幾個政府應急部門和黨政職能部門的力量是不夠的，還必須有輔助協調組織的參與和支持，才能成功預防群體性事件。群體性事件預防的輔助協調組織，包括協助黨政職能部門進行預防的各類經濟社會組織，如企事業單位、社會團體(如工會、共青團、婦聯等組織)、基層自治組織(如村民委員會及城市社區居民委員會)等。各類經濟社會組織在預防體系中主要起到緩沖的作用，是聯結民眾和國家管理者的紐帶。各類組織與民眾有著緊密聯系，應密切關注民眾的思想動態，及時收集輿情信息，為民眾解決實際問題，并對民眾進行思想政治教育。這些經濟社會組織還應認真貫徹執行黨和政府的方針政策，并將收集到的信息及時向政府有關部門反映，以便及時采取措施，化解矛盾，防止群體性事件的發生。

(五)大眾傳媒

從全國現已發生的群體性事件來看，行動者的動員依賴不外乎是這兩種結構性的因素：一是既有的人際關系網絡；二是手機短信和電腦網絡、QQ之類的新技術媒體，并在信息傳播中充斥著各種謠言和傳言。可以肯定地說，幾乎每一個大規模的群體性事件，都有數種謠言和傳言對群眾的聚集起著發動、動員和組織的作用。因此，政府在積極預防群體性事件時，應該針對群體心理，充分發揮大眾傳媒的輿論導向功能，尤其應發揮報刊、廣播電視等主流媒介的正面作用。通過傳媒在第一時間內，將正確的信息向社會公布，以客觀、公正的立場對事件進行解釋評論，以預防和抑制謠言和傳言的流傳。除了輿論引導，還要發揮媒體的輿論監督功能。媒體是民眾利益表達的中介，民眾通過媒體對國家管理者進行批評和監督。媒體要發揮好輿論監督的作用，使民眾有更通暢的發表言論的渠道。

三、建立信息保障機制

在我國，很多大規模的群體性事件，問題都出在沒有情報，或是情報信息不準。因此，建立信息保障機制，對于預防群體性事件的發生有著重要意義。

(一)做到緊急啟動和無縫連接

政府行政系統是一種層級式的結構，信息在傳遞過程中，由于種種系統和人為的原因，會出現不能及時、容易缺失、難以比較等問題。這些問題的出現為應急決策機構準確地做出判斷，采取正確解決措施帶來了困難。而現代網絡則正好具備了強大的信息傳遞功能，它覆蓋面廣、傳遞速度快。因此，在按照行政程序報告突發公共事件的同時，也應該發揮網絡的作用。通過網絡信息系統，使應急決策機構和公民都能夠同步得到原始信息、獲得更多的信息評價、進行多渠道的信息對比，為應急處置提供有利條件。再有，政府應統一規劃有線、無線通訊專用號段(如果國家有統一的規劃，按國家的統一規劃標準執行)，統一各級政府應急指揮等應急單位的應急電話號碼；平時封閉，緊急時啟動，并與相關單位和人員的固定或移動通訊工具建立無縫連接或自動轉接關系。

(二)建立應急綜合信息咨詢機構

由于群體性事件參與主體多元、引發原因復雜，形成過程曲折、表現形式多樣，涉及范圍廣泛。所以在預防群體性事件的應急管理系統中，需要有一個覆蓋全面、反應靈敏、檢索方便、咨詢及時的應急信息咨詢機構，這個機構可以隨時提供各種突發公共事件相關信息。比如：一是與群體性事件相關的各項數據，以及對這些數據的統計、檢索、顯示和分析；二是與群體性事件相關的法律的具體內容；三是國內外政府預防和處置群體性事件的模式、案例介紹、分析和比較；四是應急預案例庫；五是國內外預防和處置群體性事件的研究成果等等。

四、建立預警機制

“社會預警機制，是對社會運行狀況發出信號，顯示社會已經或即將發生無序現象的臨界狀態，以期引起社會管理和社會公眾的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再繼續惡化的一套制度和方法。”建立群體性事件預警機制，主要包括兩方面建設：

(一)預警監測網絡的建設

輔助部門在預警監測方面的職責是，村民委員會、居民委員會或者相關企事業單位應建立專職或者兼職信息報告員制度，還可建立“體制外”直報點和網上輿情直報點，廣泛收集輿情信息。監測機構、監測網點，其他負有監測職責的單位及專兼職信息報告員，發現事件、可能發生或即將發生的，應當在第一時間通過應急信息共享網絡和專門通信系統向政府主管部門和突發公共事件應急委員會辦公室報告。其他單位和個人發現事件可能發生或者即將發生的，有義務立即向當地人民政府及其主管部門報告或通過報警電話和其他各種途徑報警。

(二)預警指標體系的建設

目前，我國社會穩定量度指標體系研究方興未艾，但總體上看仍處于探索階段。群體性事件的預警包含于社會穩定的量度及危機預警之中。因此，建立符合中國國情的群體性事件預警指標體系在當前具有重要意義。建立預警指標體系首先應有相應的理論指導，建立由若干系統模塊構成的理論模型。在此模型中，各模塊具有各自的功能，并與其他模塊具有相關關系。如在閻耀軍的《超越危機》一書中，就提出了由生存保障系統、經濟支撐系統、社會分配系統、社會控制系統、社會心理系統和外部環境系統等6個模塊構成的社會穩定理論模型。確定理論模型后，應進行基本框架的設計，框架分多個層次，從上至下依次為綜合指數、分類指數和具體指標。根據綜合指數可劃分預警級別，根據分類指數也可劃分若干警報區間。在設計具體指標時，應當充分了解我國的實際情況，分析影響群體性事件發生的要素，從中選擇有代表性的指標。預警指標體系設計完成后，可采用相應的技術手段建立和運行預警系統，將指標運用到實際工作中。

(三)預警工作

根據相關的應急預案，在預警工作方面，首先要確定預警級別，然后由主要承擔突發公共事件處置的突發公共事件專項指揮部及相關部門提出預警建議，并報應急委員會辦公室批準。嚴重或特別嚴重級別的預警信息發布，需報請主要領導批準，由應急委員會辦公室負責組織，統一對外發布或宣布取消。一般或較重級別的預警，由提出預警建議的部門按照有關規定，組織對外發布或宣布取消。

預警信息發布后，相關部門應立即做出響應，進入相應的應急工作狀態。進入預警期后，政府可以根據預警級別和實際需要采取相應措施。進入預警程序后，應立即啟動綜合預案，果斷地對事件進行前期處置，防止突發事件的擴大和衍生事件發生，力爭將事件消滅在萌芽階段。應急委員會辦公室要密切關注事件進展情況，適時調整預警級別，并將調整結果及時通報各相關部門。發布事件警報的人民政府可以根據事態的發展，適時調整預警級別并重新發布。有關情況證明不可能發生事件的，發布警報的人民政府應當立即宣布解除警報；已經宣布進入預警期的，應當立即宣布終止預警，解除已經采取的有關措施。

五、建立有效的群體性事件預防體系

美國行政學家奧斯本和蓋布勒提出了“有預見性的政府——預防而不是治療”的治理范式，”他們認為政府事前的預防重于事后的補救。

(一)將群體性事件預防體系建設納入本地區社會建設發展規劃

預防可能發生的群體性事件，維護社會穩定，是政府的基本職能。因此，各級地方政府在規劃本地區的經濟社會建設時，群體性事件預防應納入社會發展戰略中，并成為影響決策結果的重要一元。各級地方政府應充分考慮未來可能發生的群體性事件對經濟社會發展所帶來的不利影響，在制定本地區經濟社會發展規劃和各項政策時，把預防群體性事件作為一個重要方面和環節，做到防患于未然。

(二)制定防范群體性事件的治理措施和社會政策

危機研究的代表人物烏里爾·羅森塔爾將公共危機的管理理念從“應對”推進到“管理”，這是一大進步。相對于即時應對，管理是一種制度化行為。但是，就防范突發性公共事件來看，這還不夠，還應將管理推進到治理。政府管理者必須摒棄單純的“處置”的陳舊觀念，換之以“治理”的眼光來認識突發性公共事件。基于此，地方政府應在公共政策制定和社會政策上進行調整。如對農村群體性事件的預防上，就應注重進行社會風險治理和觸發因素治理；對于參與農村群體性事件的縣域青年，制定行之有效的社會政策，包括對他們進行就業技能培訓，拓寬就業和再就業渠道(含勞務輸出)，加強法制教育，開展健康的文體活動等等。這樣才能夯實社會穩定基礎，消除產生農村群體性事件的根源。

(三)將各地區、各部門預防群體性事件規劃項目實施、應急體系建設與應急管理能力，作為政績考核的指標 地方政府、各部門預防群體性事件規劃項目實施、群體性事件預防體系建設與應急管理能力作為政績考核指標時，還要相應地建立嚴明的獎勵和責任追究制度，克服激勵機制和懲罰機制錯位的問題。地方政府各部門應把預防群體性事件應急管理工作納入規范化、制度化、法制化軌道。依據應急管理考核指標建立嚴明的獎勵和責任追究制度，不僅要建立經常化的“減損褒獎”制度，避免“默默無聞避免危機得不到獎勵，轟轟烈烈解決危機成為英雄”的現象；而且要建立事后問責制度。不論哪個地方、哪個部門發生群體性事件，除了實行“一票否決制”之外，還要根據事件的起因、性質、后果，濫用職權違法違紀等過錯行為，或因玩忽職守等失職、讀職行為造成事故和事件的，要酣隋對直接責任人和負有領導責任者分別給予通報批評、警告、處分、降級、撤職直至開除黨籍公職等追究。以彰顯“守土有責”和“罰當其過”的政治紀律。

責任編輯：郭漸翔