我國航空救援現狀與發展思考

摘要:雖然我國航空救援起步較早，但缺乏管理和組織體系，至今發展緩慢。應盡快建立完整的航空救援管理體系和應急預案體系，明確組織機構，完善航空救援相關的法律法規，大力發展航空救援相關產業，逐步整合軍民力量，建立一體化的航空救援體系。

關鍵詞:航空救援;體系;管理機構;應急預案

一、 國外航空航空救援的現狀

航空救援在世界主要國家進入了實用階段，面對重大災難，如切爾諾貝利核泄露、阪神地震、卡特里娜颶風(謝智輝，2008)等，航空救援顯示了巨大的作用。

世界各主要國家根據各自不同的國情，紛紛建立了較為完善的航空救援體系，總結各國的情況，可以發現以下幾個特點:

1. 通用航空器的數量多。據 2005 年統計(陳廣仁，2009)，全球投入使用的通用航空器約有 32 萬架，主要分布在美國21.9 萬架、加拿大2.87 萬架、澳大利亞1.09 萬架、俄羅斯1.04 萬架等國家，其數量占民用飛機總數的近 90%。而截止 2007 年，中國通用航空機只有 801 架(飛機 677 架、直升機 124 架)，通用航空發展落后。

2. 重大災害的航空救援都是由軍隊和民間組織共同完成。從切爾諾貝利核電站，到美國“卡特里娜颶風”，每場重大災害的航空救援都是由軍民合作完成的，沒有哪個組織或部門只依靠自身的力量能單獨完成重大災害的救援。

3. 出臺救災法案、對航空器救災進行規范。1992年，美國出臺了《美國聯邦災害緊急救援法案》，規定了政府部門、軍隊、社會團體與公民應該承擔的責任。美國國會在2000年10月30日修訂的《美國聯邦災難救濟和突發事件救助法》規定，當遇到重大災難時，總統可以命令所有聯邦機構，無論有償還是無償，利用包括補給在內的各種資源來支援各州和地方政府的救援活動。

二、 我國航空救援存在的問題

經過長期發展，我國已逐漸形成了“以軍隊為主，民航為輔”的航空救援主體。2008年5月12日，四川汶川縣發生里氏8.0級強震，軍隊出動飛機190架，飛行近6 000架次，轉運物資近7 000噸，人員近3萬人次;民航出動飛機200余架，飛行1 200架次，轉運物資15 000余噸，人員37 000人次;通航出動38架次，飛行1 032架次，轉運物資近800噸，人員近3 300人次(于耕，2009)。汶川大地震中，軍隊航空、民用航空和通用航空首次聯合參與了整個救災行動，救援成績雖然顯著，但也暴露了大量的問題。

1. 航空救援體制缺失.我國應急管理體系的核心是“一案三制”，“一案”即應急預案，“三制”即法制、體制、機制。目前，我國的航空救援還沒有專門的應急預案;航空救援法制不完善;航空救援體制缺失，救援行動的開展從組織機構到管理機構都具有很強的臨時性。

2. 過于依賴軍隊，專業救援隊伍缺乏。由于自然災害防御和國防活動的相似性，軍隊歷來是我國應急救援的主力軍，但作為國家的武裝力量，軍隊的主要職能是保家衛國，訓練備戰，并不是災害救援。首先，軍隊參加救援往往缺乏專業的救援設備和技術，沒有經過復雜的救援訓練，即使快速到達災區，若果面對難度大的施救任務時，也難以開展有效行動。軍航直升機物資空投高度50米，民航可降至5米~10米的高度空投(唐繼龍，2008)，更好保證了物資和藥品的完好。其次，從經濟的角度思考，軍隊中如果過多配備救援人員、設備和物資，頻繁參與救災，分散了國防資源，增加了國防的成本。

3. 短距離救援能力不足的問題十分突出。

(1)直升機數量稀少。截止 2006 年，全球軍、民用直升機53 259架，其中美國12 429架、俄羅斯2 959架、加拿大1 800架、澳大利亞1 200架(架數的數據來源:Jane's Helicopter Market and Systems，2006)。直升飛機是國際公認的最有效的航空救援工具，但是參加此次汶川地震救災的軍民航直升機總數只有約120架。

(2)大型、專業救援直升機匱乏。一架Mi-26直升機最大商載荷當于約4架Mi-171，達20噸，，一次可裝載105人，但目前國內只有1架。此次地震中，多次執行全天候精確救援任務的直升機是超級美洲豹EC225，這種世界最先進的救援直升機目前國內也只有4架。

(3)救援風險大。多數直升機駕駛員沒有受過專業救援訓練，在復雜氣象條件下遂行救援任務風險特別大。5月31日下午，軍航一架米-171直升機執行任務后返回途中，在汶川縣映秀鎮附近，因局部天氣變化突遇低云大霧和強氣流，于14時56分失事。

4. 臨時指揮協調矛盾多。地震發生后，在成都先后集結了陸航、空軍、民航和通航的200多架30多種型號的飛機，航空救援由臨時成立的成都軍區抗震救災聯合指揮部指揮，民用直升機在災區的飛行管制及執行任務，由軍方負責直接指揮。由于軍民航之間平時的聯合演練少，這種臨時性的組織協調難免產生問題。

三、 發展我國航空救援事業的思考

1. 建立管理體制。我國的航空救援機制不靈活，一遇重大災害，各地方缺乏能夠自動響應的常備機制，只能向中央求援，而航空救援管理機構往往救災時臨時組建，救災完成后則解散，以下提出三種類型的體制作為建立我國航空應急救援體制的參考:

(1)由國家政府機關設立專門的航空救援機構，對全國的軍、民航空救援實施統一的管理。沒有任何國家的航空救援機構能夠直接調用全部軍、民用航空器，但有的可以根據不同的災害狀態，調用部分軍用資源。例如，美國政府在“911”事件后，于2002年成立了國土安全部，下屬22個聯邦機構，其中包括FEMA和美國海岸警衛隊，它能夠調動美國海岸警衛隊的航空器資源。俄羅斯設有航空及航空救援技術局，將航空應急救援作為獨立、專業的部門編入緊急狀態部內，當遇到突發公共事件時，內務部、國防部或內衛部隊必須協助緊急狀態部。

(2)由軍隊和民間分別成立航空應急救援組織，分屬各自主管機構管理，行動時由應急救援指揮中心負責協調調度。例如，德國的全國空中醫療救援網絡(Karsten Reinhardt，2000)擁有49個救援站，分屬4個機構主管，分別是:德國內務部、德國汽車俱樂部、德國武裝部隊和一個私人公司，在德國境內的任何一點，15分鐘內都可以得到國家的航空救援服務。

(3)政府沒有成立航空救援管理機構，救災主要依托大量民間專業航空救援隊開展。例如，瑞士航空救援服務隊，是一個隸屬瑞士紅十字會的非盈利性慈善組織，為瑞士全境提供醫療救護。捷克在成立了“直升機緊急醫療救護中心”，全國共設10個分中心，由衛生部提供資金。

目前，美國和俄羅斯是航空應急救援水平最高的兩個國家，處于世界領先地位，不論從國土面積還是綜合國力來講，都對我國最有借鑒意義。而借鑒德國、瑞士等國家的經驗，也對我國航空救援省、市級的救援機構的發展有促進作用，所以本文參考這些先進國家的航空救援體制，并結合我國的現狀特點，提出我國航空救援管理體制建設構想:

建立三級管理機構(如圖1):組建管理全國航空救援的“總部”機構，由政府、軍隊相關部門參與組建，可根據需要調用民間和部分軍隊的航空資源;“總部”下設“區域管理部門”，負責一定范圍內(省或市)的航空救援，協調轄區內所有的基層航空救援機構(擁有航空救援能力的組織、機構，如陸軍航空兵、專業飛行救助隊、配備直升機的消防隊、醫院、公司等);基層航空救援機構負責具體的救援任務實施。

“總部”的主要職能:組織、指揮、協調重大災害事故的航空救援;制定國家航空救援計劃，主要包括:重特大災害航空救援計劃、跨區域航空救援計劃、跨區域訓練計劃等;編制國家航空救援預算;劃分全國航空救援責任區域，建立區域管理機構;參與制定國家航空救援的發展規劃;開展國際和地區間的合作。

“區域管理機構”的主要職能:組織、指揮、協調轄區內災害事故的航空救援;制定轄區內航空救援計劃，主要包括:一般災害事故航空救援計劃、重大災害事故航空救援計劃、多機場訓練計劃等;編制轄區內航空救援預算;劃分轄區內所屬航空救援機構的責任區域。

“基層航空救援機構”的主要職能:組織、實施救援飛行;制定救援飛行計劃;組織、實施日常救援訓練。

2. 建立應急預案體系，明確各級反應機制。在《國家突發公共事件總體應急預案》的框架內，依據憲法及有關法律、行政法規制定相應級別的《航空救援應急預案》。

(1)建立預案體系，嚴格分類分級。建立完整的航空應急救援預案體系應包括:①國家航空救援總體應急預案，屬于全國航空救援預案體系的總綱，是對航空救援的規范性文件。②航空救援專項應急預案，由航空救援有關管理部門為應對某一類型或幾種類型突發公共事件而制定的應急預案。我國突發公共事件分為四大類四個級別，各層級管理部門可制定與之對應的應急預案。③航空救援部門應急預案，由航空救援關部門根據航空救援總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發公共事件制定的預案。

(2)突出工作重點，完善運行機制。航空救援的工作重點或者說最終目標就是要安全快速地搶救人民的生命財產，同時也要確保施救者的安全，這就需要一套完善的運行機制作保障。①完善預警機制，建立預測預警系統，開展風險評估，盡早發現，盡早報告，盡早處置。②應急處置過程中要包含信息報告、先期處置、應急響應、應急結束四個主要步驟。③應急保障過程中主要做好人力資源、裝備器材、后勤供應三方面的工作。

(3)要有指導性和可操作性。航空救援預案不僅要指出做什么，而且要指出如何去做，要有可操作性。以直升機救。援為例，必須明確的問題有:受災面積、受災人數與救援航線的關系;派出多少架，何種類型的直升機;應急航線的布置;應急機場的位置;懸停、降落地點的選擇等。

(4)建立基層航空救援應急預案。加強基層航空救援機構的應急預案建設，把基層預案的編制做細致、做深入，成為整個航空救援應急預案體系堅固的根基。

3. 整合航空裝備資源。硬件建設方面，雖然軍隊、航空公司、通用航空和一些民間組織相互間沒有隸屬關系，但裝備卻有一大部分可以通用，比如:機場、飛機、通訊設備、指揮系統、后勤保障系統等。將這些資源的實時情況，編入相應的信息系統，以便查詢，災害發生時，在新的指揮體系下，以安全、快速為原則，合理規劃，統籌調配，最大效率得利用各種設備，避免重復建設，減少浪費。

同時加強大型運輸機和直升機的制造，解決航空器數量和運力不足的“硬傷”。中國國防部外事辦公布的數據顯示，我國陸軍航空兵只擁有近五百架直升機，約為美國直升機總數的十分之一;民用直升機約200架，約為美國的六十分之一。按照2006年直升機架數與百萬人口比值的世界平均水平計算，我國應擁有直升機近6 200架，缺口近6 000架。

軟件建設方面，加強航空救援的信息系統、指揮系統仿真系統以及智能調度系統建設，從而減少人為決策產生的失誤，減小人工調度的失誤率，避免類似汶川地震救援中出現的軍民航矛盾和沖突，提高航空救援的整體效能。

4. 整合人力資源。從學校培養和改為培訓兩方面入手，加強專業救援人才的培養和訓練，盡快改變我國航空救援人才奇缺和救災過于以來軍隊的現狀。比如，幾所航空類的高校建立航空救援相關的專業，培養初級人才;進入工作崗位后，軍民航空系統定期組織專業培訓，建立職稱制度等。

5. 完善法律法規。建立一體化的航空應急救援體系的過程，會產生新的各種機構、組織。這些機構和組織的行動范圍往往跨越政府、軍隊、民間和其它組織，為避免這過程種產生的法律問題。比如，美國聯邦航空局于1998年頒布了有關“利用直升機和傾轉旋翼機開展救災的計劃”的咨詢通告，為參與救災的這類航空運行提供了明確的運行指導。類似的，我國可出臺相應的法律對各類航空器救災涉及的計劃制定、通信方式、著陸區條件等作規定，以避免可能出現的糾紛。

所以，我國有必要出臺與航空救援管理體系、運行體系相配套的法律法規，明確各機構、組織之間的責任、權力和義務，使航空救援有法可依，逐步形成完整的航空救援法律體系。

參考文獻:

1.謝智輝等.通用航空在應急救援體系中的作用.中國民用航空，2008，(91):25-27.

2.陳廣仁，蘇青.構建中國航空抗災救援體系.科技導報，2009，27(8):104-105 .

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4.唐繼龍.災難將改變我國通用航空的命運.中國民用航空，2008，(90):27-29.

5.Karsten Reinhardt.Principles for the advancement of the air rescue system in Germany.Air Medical Journal，2000，3(19):110.

基金項目:國家高技術研究發展計劃資助項目(2007 AA04Z161)。

作者簡介:高小強，重慶大學經濟與工商管理學院教授;張致源，重慶大學經濟與工商管理學院碩士生。

收稿日期:2009-12-12。