以區(qū)域協(xié)調(diào)實現(xiàn)內(nèi)蒙古的可持續(xù)發(fā)展

摘要:文章認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)在快速發(fā)展的過程中，內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題迅速反映出來，需要以區(qū)域協(xié)調(diào)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:內(nèi)蒙古自治區(qū);區(qū)域;協(xié)調(diào);可持續(xù)發(fā)展

一、 區(qū)域、區(qū)域差異與區(qū)域協(xié)調(diào)

“區(qū)域”是人類社會經(jīng)濟活動的空間載體，在區(qū)域經(jīng)濟理論中，它既是一個實體概念，又是一個抽象的、觀念上的空間概念。具體到“經(jīng)濟區(qū)域”而言，它是一國之內(nèi)具有特定地域構(gòu)成要素和自主權(quán)益、在專業(yè)化分工中擔(dān)負(fù)一定職能、經(jīng)濟上盡可能完整的地區(qū)。經(jīng)濟區(qū)域是區(qū)域經(jīng)濟研究的空間載體。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)是一門關(guān)于資源在空間的配置以及經(jīng)濟活動的區(qū)位問題的學(xué)科，源于古典的區(qū)位理論。杜能的農(nóng)業(yè)圈層理論對經(jīng)濟區(qū)域的直觀界定對后世的區(qū)域科學(xué)研究產(chǎn)生了廣泛影響。自20世紀(jì)40、50年代開始，在古典區(qū)位論的基礎(chǔ)上，誕生了現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。胡佛認(rèn)為“區(qū)域是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為應(yīng)用性整體加以考察的一片地區(qū)”，把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進(jìn)行分析，關(guān)注的是功能一體化的功能區(qū)域。H·西伯特在《區(qū)域經(jīng)濟增長:理論與政策》中認(rèn)為區(qū)域是一個類似于部門的中間范疇，它介于無空間維的總量經(jīng)濟與定義為一系列空間點的高度分散的經(jīng)濟體系之間，它使得人們可對眾多單個企業(yè)作某種程度的總量分析而無需對整個國家經(jīng)濟做全面的總量分析。美國地理學(xué)家哈特提出，一個“區(qū)域”是一個具有具體位置的地區(qū)，區(qū)域具有區(qū)間差異性和區(qū)內(nèi)組成部分的部分同質(zhì)性特點。因此，區(qū)域是一個空間范疇，作為地域空間，區(qū)域既是一個有確切方位和明確邊界的實體，又是一個人們在觀念上按某些要素集合而成、往往沒有嚴(yán)格邊界的空間概念。

經(jīng)濟區(qū)域存在著空間的差異。其中，地域分異是指“地理環(huán)境及其各組成要素，受緯度位置、海陸位置、地形條件等因素的影響，按照一定的方向有規(guī)律地發(fā)生分化的現(xiàn)象”。正如“區(qū)域”概念關(guān)注的是區(qū)域系統(tǒng)而不僅僅是地球表層空間特征一樣，區(qū)域差異的內(nèi)涵要比地域分異更為寬泛，區(qū)域差異考察的是區(qū)域分異、區(qū)域演化、區(qū)域發(fā)展全過程的差異。差異用來對經(jīng)濟現(xiàn)象或事物的比較，它所反映的是經(jīng)濟現(xiàn)象或事物在質(zhì)、量方面的不同，而差距更多強調(diào)是數(shù)量的差異。區(qū)域差距一般強調(diào)的是區(qū)域經(jīng)濟差距，如經(jīng)濟總量規(guī)模、發(fā)展水平、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、收入水平和生活水平、服務(wù)與福利等方面的差距。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)指的是作為國民經(jīng)濟子系統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)之間沒有實現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合與功能協(xié)同，從而影響整體功能優(yōu)化。

地域分異是區(qū)域差異的初始原因和形成基礎(chǔ)，區(qū)域差距是區(qū)域差異量的表現(xiàn)，差異必然產(chǎn)生差距，差距有可能形成技術(shù)或產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也有可能在“馬太效應(yīng)”作用下不斷演化出諸多問題。區(qū)域差距擴大是區(qū)域不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)，但并不是唯一表現(xiàn)和唯一原因，區(qū)域不協(xié)調(diào)還包括結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和空間的不協(xié)調(diào)。區(qū)域差異并不必然導(dǎo)致區(qū)域不協(xié)調(diào)，但區(qū)域差異轉(zhuǎn)化為區(qū)域不協(xié)調(diào)有其內(nèi)在的邏輯和形成機理，這是考察區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的一個邏輯起點。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是世界性的難題，西方發(fā)達(dá)國家大多經(jīng)歷了由不平衡發(fā)展到基本協(xié)調(diào)的過程，積累了不少經(jīng)驗與教訓(xùn)，也涌現(xiàn)出大量相關(guān)的研究成果。例如，新古典主義經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為市場機制的作用能自發(fā)地導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在該學(xué)派看來，給定一個不均衡的區(qū)域經(jīng)濟狀況，只要存在完全競爭的市場，資本和勞動的流動可實現(xiàn)效率與空間平等的最優(yōu)結(jié)合，社會不需要付出總體效率的損失，隨著時間的流逝，空間上的平等會自動實現(xiàn)。國內(nèi)對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論的研究，經(jīng)歷了從20世紀(jì)50年代至70年代末的均衡發(fā)展理論到改革開放以來區(qū)域非均衡發(fā)展理論的演變，然后是20世紀(jì)90年代開始興起的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究。較有影響的觀點有魏后凱提出的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略、曾坤生(2000)提出的區(qū)域經(jīng)濟動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點。在縮小地區(qū)差距的對策方面，陳棟生提出縮小地區(qū)差距需要市場機制和政府調(diào)控特別是中央政府的區(qū)域政策;王紹光、胡鞍鋼(1999)認(rèn)為縮小地區(qū)差距政策的實施效果取決于國家意愿與財政能力的搭配。王一鳴的《中國區(qū)域經(jīng)濟政策研究》、陳耀的《國家中西部發(fā)展政策研究》從政策角度研究縮小地區(qū)差距的問題。胡鞍鋼(2004)提出了加快建立統(tǒng)一、公平的國內(nèi)市場以促進(jìn)各種要素自由流動和縮小地區(qū)差距來解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。陳棟生(2005)的《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》詮釋了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)方針。

中共十六屆三中全會提出了“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”和“形成促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的機制”的目標(biāo)和要求;五中全會進(jìn)一步提出要“健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制”和“按照公共服務(wù)均等化原則”以“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”;六中全會針對“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡”的問題，再次強調(diào)要“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展”。中共十七大更加明確指出要“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局”。

二、 內(nèi)蒙古區(qū)情與區(qū)域不平衡問題

內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國第一個按照民族區(qū)域自治原則建立的少數(shù)民族自治區(qū)。成立于1947年，經(jīng)歷六次行政區(qū)劃的調(diào)整，至1979年形成目前的行政區(qū)劃格局。其中一條貫穿的主線是蒙古民族統(tǒng)一完整的區(qū)域自治。從新中國成立到改革開放前，內(nèi)蒙古自治區(qū)的建立與發(fā)展對鞏固我國北部國防、形成北方民族團(tuán)結(jié)的堅強屏障產(chǎn)生了極為重要的作用。

改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本確立，特別是國內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)域經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，創(chuàng)造了西部地區(qū)極具代表性的“內(nèi)蒙古模式”，實現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟持續(xù)快速的發(fā)展，使內(nèi)蒙古自治區(qū)由經(jīng)濟總量和發(fā)展水平均處于全國落后的省區(qū)，快速步入中度發(fā)展的省區(qū)。但是，在快速發(fā)展的過程中，內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題也迅速反映、暴露出來，突出表現(xiàn)在以呼包鄂金三角為代表的中部近年來發(fā)展較快、東西部發(fā)展相對緩慢且不平衡。這一問題如不能得到科學(xué)有效應(yīng)對，將會嚴(yán)重制約內(nèi)蒙古自治區(qū)的進(jìn)一步又好又快發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

首先，內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，東西狹長，西起東經(jīng)97°12′，東至東經(jīng)126°04′，橫跨經(jīng)度28°52′，東西直線相隔2 400多公里，跨越3個時區(qū)，從東到西連接我國東北、華北、西北三大地帶。東西狹長的獨特行政區(qū)劃特征，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)空間聚合性差，行政管理成本高，東、中、西相互經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，區(qū)內(nèi)交通難以形成有效網(wǎng)絡(luò)，跨區(qū)域交通又受各省區(qū)自身利益影響，網(wǎng)絡(luò)形成難度更大。

其次，內(nèi)蒙古中西部地區(qū)人口較少，礦產(chǎn)資源豐富，歷史投入特別是改革開放以來開發(fā)投入多，與外部交通網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達(dá)，已經(jīng)形成呼(和浩特)包(頭)鄂(爾多斯)金三角發(fā)展極核，2008年呼包鄂經(jīng)濟總量占全自治區(qū)經(jīng)濟總量的53.7%，財政總收入占全自治區(qū)的54.7%。而東部地區(qū)人口較多，礦產(chǎn)資源儲量相對不大，改革開放以來開發(fā)投入相對較少，經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和水平相對滯后，2008年東部五盟市經(jīng)濟總量占全區(qū)的35.35%，財政總收入占全區(qū)的25.56%。而已經(jīng)形成的呼包鄂發(fā)展極核距離東部五盟市平均一千多公里，最遠(yuǎn)達(dá)2600多公里，距西部阿拉善地區(qū)800多公里，經(jīng)濟發(fā)展極核對這些地區(qū)的經(jīng)濟輻射作用脆弱，相互之間難以形成緊密的經(jīng)濟合作貿(mào)易聯(lián)系。

第三，內(nèi)蒙古自治區(qū)東西狹長的特殊行政區(qū)劃，難以形成相互聯(lián)系緊密、輻射帶動作用強的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。東部、西部地區(qū)城市只在行政層次與中部城市特別是呼和浩特市有聯(lián)系，而在地理、經(jīng)濟、文化、社會、生活等諸方面則受其它地區(qū)的輻射和影響，具體講，東部地區(qū)的城市如呼倫貝爾、通遼、赤峰基本屬于東北三省城市體系的一部分，西部城市則屬于銀川、蘭州的輻射范圍。目前，東西部經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，尚未形成人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、輻射帶動功能均符合要求的極核城市，無法有效帶動?xùn)|西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

第四，內(nèi)蒙古自治區(qū)是相鄰省份最多的一個省區(qū)，橫跨東北、華北、西北三北地區(qū)，東、南、西依次與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏和甘肅8省區(qū)毗鄰，特殊的區(qū)域位置使內(nèi)蒙古自治區(qū)建立區(qū)域交通大網(wǎng)絡(luò)、建立區(qū)域協(xié)同大市場的難度大大增加。

第五，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來，特別是1978年以來，在區(qū)域規(guī)劃方面做了若干探討。關(guān)于此類學(xué)術(shù)研討文章有很多篇，主要集中于自然區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、城鎮(zhèn)體系區(qū)劃等方面，而以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基本方法從自然、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、全球化方面綜合分析形成地區(qū)區(qū)劃及發(fā)展相對政策還比較少，規(guī)劃的綜合宏觀指導(dǎo)效應(yīng)顯現(xiàn)不突出。

三、 以區(qū)域協(xié)調(diào)推進(jìn)內(nèi)蒙古的可持續(xù)發(fā)展

1987年，鄧小平曾指出，內(nèi)蒙古有廣大的草原，人口又不多，今后發(fā)展起來很可能走進(jìn)前列。1999年，江澤民視察內(nèi)蒙古時指出，發(fā)揮資源優(yōu)勢，提高資源的綜合開發(fā)利用水平，加快把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，力爭使內(nèi)蒙古成為我們國家下一個世紀(jì)經(jīng)濟增長的重要支點。進(jìn)入新世紀(jì)以來，胡錦濤幾次深入內(nèi)蒙古視察，提出把內(nèi)蒙古建設(shè)成為祖國北疆重要的民族團(tuán)結(jié)屏障和生態(tài)屏障，要求加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，下大氣力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)，下大氣力推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，下大氣力推進(jìn)自主創(chuàng)新，下大氣力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下大氣力推進(jìn)改革開放。本論文試圖以鄧小平、江澤民、胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對內(nèi)蒙古發(fā)展的基本要求為前提，從可持續(xù)發(fā)展的角度入手，以區(qū)域經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)劃為手段和基本方法，通過經(jīng)濟區(qū)劃，發(fā)展多極中心，完善城鎮(zhèn)體系，建設(shè)區(qū)域內(nèi)及區(qū)際相互配套基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)筑與協(xié)作省區(qū)的立體交通網(wǎng)絡(luò)，強化區(qū)域政策協(xié)調(diào)，制定并實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，加強與協(xié)作省區(qū)及區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟聯(lián)系，來部分克服上述問題帶來的不利影響，為內(nèi)蒙古自治區(qū)相對均衡的、可持續(xù)的發(fā)展提出系列的政策建議。

經(jīng)濟區(qū)劃一直是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究的主要內(nèi)容之一。我國政府對經(jīng)濟區(qū)劃研究非常重視，幾乎每個五年計劃都對經(jīng)濟區(qū)劃方面的內(nèi)容有所表述。特別是“十一五”規(guī)劃中提出，按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿θ齻€因素來劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)，實施不同的發(fā)展戰(zhàn)略、模式和政策。這是有別于傳統(tǒng)的東、中、西、東北四大板塊，或者以往的七大區(qū)劃分的中國區(qū)域經(jīng)濟新地圖。主體功能區(qū)劃分賦予了傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)劃新的意義。但是，正如四大主體功能區(qū)劃分的構(gòu)想自提出之始就引發(fā)爭議一樣，要對相關(guān)問題達(dá)成共識并不容易。各地競相進(jìn)入“重點開發(fā)區(qū)域名單”，而擔(dān)心被列入“限制或禁止開發(fā)區(qū)域”。因此，優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域劃到哪里、劃多大，都成為焦點問題。而針對劃分標(biāo)準(zhǔn)、劃分層次，以及劃分的基本單元等具體思路，也存在諸多分歧。

過去，我國省區(qū)一級的經(jīng)濟區(qū)劃做的較少。首先，就中部和東部多數(shù)省市來講，由于各省市面積較小，內(nèi)部聯(lián)系緊密，自然和發(fā)展的差異較小，沒有必要進(jìn)行進(jìn)一步區(qū)劃;其次就中西部的內(nèi)蒙古和青海、新疆、西藏等省區(qū)來，雖然面積廣闊，但人口和經(jīng)濟發(fā)展水平較低，同樣沒有必要進(jìn)行進(jìn)一步區(qū)劃。改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生了根本性變化。首先，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用越來越明顯，資源在地區(qū)間的流動加快，資源配置的總體效率在提高;其次，分權(quán)化改革擴大了地方政府的權(quán)限;第三，國家區(qū)域政策發(fā)生了基本轉(zhuǎn)向;第四，形成了由沿海到沿邊和內(nèi)地的全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局。經(jīng)濟發(fā)展的實踐和體制機制、政策的變革，促使若干省市對本省域經(jīng)濟區(qū)劃開展了大量相關(guān)研究。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)和諧社會的重大課題之一，是針對我國地區(qū)差距持續(xù)擴大與地方市場分割、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、生態(tài)環(huán)境惡化以及“三農(nóng)”問題突出等一系列困擾科學(xué)發(fā)展的難題而提出來的。這是新中國成立以來首次將區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提到了前所未有的高度，顯示出這一問題的極其重要性。

內(nèi)蒙古的可持續(xù)發(fā)展需要以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)(盡可能照顧行政區(qū)的完整性)，通過宏觀經(jīng)濟地帶、綜合經(jīng)濟區(qū)、經(jīng)濟類型區(qū)、國家重點參與區(qū)(包括區(qū)域性重點參與區(qū))、經(jīng)濟協(xié)作區(qū)(網(wǎng)絡(luò))等多種類型的經(jīng)濟區(qū)劃，最終建立起比較完整的、對各地區(qū)實行多元化的分類指導(dǎo)與管理的經(jīng)濟區(qū)--行政區(qū)體系，通過經(jīng)濟區(qū)劃調(diào)整，構(gòu)建自治區(qū)內(nèi)部的各經(jīng)濟區(qū)緊密高效的分工和協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建自治區(qū)各經(jīng)濟區(qū)與區(qū)外區(qū)域間的分工協(xié)作和良性互動關(guān)系。內(nèi)蒙古要進(jìn)一步發(fā)揮在全國區(qū)域經(jīng)濟分工體系中的地位，作為全國重要的能源原材料基地、重化工基地、冶金工業(yè)基地、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和對俄蒙最大的陸路貿(mào)易口岸，在維護(hù)內(nèi)蒙古自治區(qū)以民族區(qū)域自治為核心的行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過區(qū)內(nèi)分區(qū)規(guī)劃、政策配套，實現(xiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)基于科學(xué)發(fā)展觀要求的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介:白玉剛，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生。

收稿日期:2009-11-02。