“國進民退”——基于歷史和經驗的考察

摘要:任何一次的經濟改革與調整，都是一次經濟利益與資源的再分配。現實和歷史經驗表明，“國進民退”會助長國有部門的行政性壟斷，削弱市場競爭的基礎。政府的行政權力凌駕于法律之上，剝奪市場主體的物權，是對市場規則的破壞，影響經濟的良性循環。經濟的復蘇和長期發展，必須依靠自由競爭的市場經濟，應該靠社會投資而非政府集中投資形成新的增長點。政府應降低投資門檻，鼓勵民營資本介入，保證經濟的可持續發展。

關鍵詞:“國進民退”;歷史經驗;產權保護

一、 “國進民退”現狀

投資、消費與出口被稱作拉動經濟的“三駕馬車”，我國這些年經濟的高速增長，歸功于高投資和出口，這源于長期以來的投資驅動、出口導向的經濟發展模式。統計顯示，中國的國際貿易增長率在這些年一直高于GDP增長率，經濟危機后出口驅動經濟增長已經不可持續。在消費不足的情況下，這“三駕馬車”僅剩“一駕馬車”，為應對這次經濟危機，2008年年底以來，政府執行拉動內需的政策，解決方案是大幅投資，而且新增貸款的大部分流入到國有部門。2009年前三季度以來，伴隨中國應對經濟危機的一系列政策調整，航空、鋼鐵、房地產、煤炭以及交通等多個領域出現了經濟資源向國有企業集中的現象，出現了這輪被稱之為“國進民退”的現象。國家出臺的提振經濟計劃，所涉及投資中的絕大部分都是政府推動的投資項目，近90%的項目被國有大中型企業擁有，民營企業參與較少。對一些國企而言，由于參與重點項目建設，金融危機反而成了獲得發展的良機。廣東2009年1月~8月民營經濟投資僅增長4.7%，遠低于國有經濟62.9%的投資增速。房地產業中，產生出一批地王，多為國企主導，緣于國企背后有政府的資金支持。

與此同時，2008年以來，在國內鋼鐵、煤炭、航空等行業開展的大規模重組中，民營企業又大多扮演“被整合者”的角色。以山西煤礦的兼并重組為例，政府在此扮演家長的角色，通過行政強制，被整合者被政府強制出讓礦權，收購主體基本都是國有大礦，由政府來確定，政府定價，價格遠低于市場交易價，不論是兼并方還是被兼并方都沒有權利選擇。這根本違背了市場經濟的法則，政府的行政行為超越了法律界限。這是將政府的行政權力凌駕于法律之上，對被兼并者物權的嚴重剝奪。山西地方政府出臺這樣的規定，目的在于遏制頻發的礦難，但是試想一下，國企接管就可以避免礦難的發生嗎?黑龍江鶴崗新興煤礦發生的礦難，就說明了這一點。有人提出將民營煤礦進行整合，不一定非要由國有或國有控股企業來兼并，完全可以由民營兼并民營。據中國人民銀行杭州中心支行調查，溫州投資省外煤礦的500億元民間資金將損失150億元左右，這對民間資金的安全與穩定造成極大的影響。

2009年9月國際貨幣基金組織發布了主要探討全球金融市場現狀和未來風險的《全球金融穩定報告》，其中指出:“中國的財政刺激計劃，資本流入和快速信貸增長，都可能引發不可持續的資產價格泡沫”。財政政策產生直接的“擠出效應”，即政府收入和支出的增加，一方面降低私人的消費需求，使政府拉動內需政策大打折扣，另一方面，降低社會總投資效率。其后果只能是造成“國富民窮”，民營企業得不到發展，高投資助長了國有部門的行政性壟斷，削弱了市場競爭的基礎。

政府作為國家的代理人，政府與企業的關系，代表國家對企業的政策導向。諾斯將古典國家理論、馬克思的國家理論及制度經濟學融合在一起，主張國家對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源，這就是所稱的“諾斯悖論”的含義，一方面，國家權利是保護個人權利的最有效的工具;另一方面，國家又是個人權利的最大和最危險的侵害者。在《經濟史的結構與變遷》中，諾斯認為經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的有效的制度是促使經濟增長的決定性因素。而在制度因素中財產關系的作用最為突出，…有效率的經濟組織需要在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益，接近社會收益率。山西煤炭行業整合，要害就是沒有有效保護私有產權，“這種明顯違背國家現行法律、與市場經濟的公平、自愿、契約原則沖突的煤改政策給投資者帶來了巨大的風險”。政府規劃是合理的，但在兼并交易上應尊重市場原則，依法、自愿、公平交易。

二、 改革三十年與民營化

一般來說任何一次的經濟改革與調整，都是一次經濟利益與資源的再分配，但若總是體現為民營企業不能與國企共享改革的成果，就要值得注意了。建國后的三十年經濟史表明，僅靠單一的國有國營體制無法實現經濟的發展，很多國家的發展歷史也證明了這一點。正是改革三十年中民營經濟的介入才使我們有了今天的成就，中國30多年的經濟快速增長，得益于兩次大規模的民營化改革。1978年的農村聯產承包經營責任制開始的農村經濟改革可看作是第一輪民營化的開始，從一大二公的人民公社到以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，推動了農產品流通體制，促進了農業生產的效率，農村因此出現大量富余的勞動力。適值當時中國經濟尚未走出短缺經濟的狀態，鄉鎮企業蓬勃興起，直接吸納了當地富余人員，形成“離土不離鄉”的局面，同時推動了農村工商業的發展，走出了一條中國特色的農村工業化、城鎮化道路。第二輪民營化應看作是1995年黨中央在國有企業改革發展的策略上提出“抓住抓好大的，放開放活小的”思路，同時政府也出臺經濟法律、法規，提供制度保障，如繼1993年的《公司法》、建立現代企業制度之后，又分別于1997年、1999年頒布《合伙企業法》、《個人獨資企業法》，以鼓勵國企改革分流出的人員自主創業。國家集中有限的國有資本加強重點，通過市場培育并形成一批跨行業、跨地區、跨所有制和跨國經營的有競爭力的大企業集團，采取改組、聯合、兼并、出售等形式加快放開搞活國有小型企業，其后范圍擴大到大中型國有企業的產權改革，短短幾年，各級政府基本上都從一般競爭性行業退了出來，被稱為“國退民進”。這期間，民營經濟從小到大，發展迅猛，為中國經濟增長率、就業率作出了巨大的貢獻。民營經濟成為改革開放三十年來中國經濟繁榮與活力的象征，目前經濟增量的70%~80%來自于民營經濟，民營經濟對全國GDP的貢獻率已達65%，提供的就業崗位占全部就業崗位的75%以上。據2009年國家統計局統計報告顯示，在工業企業法人單位從業人員中，國有企業及國有獨資公司占9.2%，私營企業占44.4%。私企吸納近一半工業就業者，國企不足一成。民營企業的作用可見一斑。

但民營經濟的發展仍受到多方面資源和體制的限制，其中最主要的有諸如政策、資金、環境方面的制約。有些領域即便對外資開放，卻將民營企業排斥在外。國企盡享國家的各種資源，過去以來國企可以享受政策破產，金融機構的不良債權可以核銷，由政府買單，“原來政府對資源的行政壟斷，現在變為國有企業壟斷。他們依靠政府給予的經營特權，對社會優勢資源進行壟斷，獲取高額壟斷利潤，又從政府獲取大量投資和銀行貸款，并有股票上市融資的優先權”。民營企業卻無緣這樣的待遇不說，就連信貸也備受冷遇。只見一紙政策，難見落實。

對此，有學者分析指出，中國最近30年的民營化改革，只是政府將較難以獲利的農業經營權和一般競爭性行業領域民營化，而便于政府控制并獲利的特殊行業和領域，如涉及土地開發和資源壟斷性行業則由政府控制，形成 一個“政府與民間經營相結合的經濟體系”。政府放開的領域“競爭激烈，利潤微薄”;政府控制的領域經營收益穩定。造成這種局面的原因是政府與民爭利，將行政產權凌駕于一般市場主體的財產權和經營權之上。

歷史是不能割斷的，當我們把視角延伸至近代中國，不難發現，不僅當代，就連近代歷史也同樣說明了這一點，希望我們從歷史的經驗教訓中得到一些借鑒。

三、 洋務運動時期的“官辦”與“商辦”

近代企業始于洋務運動，洋務運動的最大特點是將引進現代工業的權利壟斷在政府手中。洋務運動最初創辦的企業是軍用工業，19世紀60年代~19世紀90年代，清政府共創辦了大小24個軍用工業。期間清政府認識到“富”是“強”的基礎，提出創辦民用企業的主張。從19世紀的70年代~19世紀90年代，開始轉向創辦民用工業，民用企業的經營方式采用“官辦”、“官督商辦”、“官商合辦”幾種形式，后來又出現、“商辦”形式，大體分布在輪船航運業、煤礦業、鐵路、棉紡織、鋼鐵、電訊等領域，其中主要是“官督商辦”。“官辦”即由清政府撥款籌建。清政府經費缺乏，又不愿私人單獨開辦，為控制與利用私人資本，采用“官督商辦”形式，由政府在企業成立時墊付一筆官款，通過企業盈利償還。規定“所有盈虧，全歸商認，與官無涉”。政府只收取固定的官利，不負擔虧損。當政府由于資金緊張，無法開辦、運轉維持企業，需借助商人的資金時，企業的性質是為官商合辦，如按照輪船招商局的章程規定，戶部撥借直隸練餉局存款制錢20萬串，作為設局商本，官方只取官利，不負盈虧責任，實際屬于借款性質，但規定商局由官方管理。輪船招商局的產權結構具有中國近代企業的典型特征，這樣的企業組織形態之所以有其市場，一方面政府需要借助商人之力，以彌補其資金不足;另一方面，在當時中國沒有保護商人法律的制度下，對廣大商人而言，以官商合辦、官督商辦的形式辦企業，可以為商人提供一層保護傘(近代中國第一部商律于1904年頒布，具體分為商人通例和公司律)。企業股權分為兩部分，一是官方投資部分;二是民間認購部分，不管官股占多大比例，企業必須由官方派員管理。與日本的明治維新相比，中國清政府的洋務運動強調“中體西用”，不僅沒有觸動、反而維護維護封建制度，從根本上制約了工業化的進程。政府始終對民間工業加以控制乃至壓制，拒絕采用西方近代經濟制度，將官場衙門作風帶入企業經營管理。張之洞批評這樣的經濟政策“但有征商之政，而少護商之法”。對于清政府而言，以“官辦”、“官督商辦”、“官商合辦”等形式來控制這些產業部門，并未收到預期的效果，清政府遂將一部分對于“辦理并無大效”的軍火、造船、機器等企業“招商承辦”，“一切仿照西例”。“商辦”主要指民族資本主義企業，這樣的企業在19世紀60年代已經出現，到19世紀70年代有二十多家，到1894年，民族資本創辦的企業達一百二、三十家。其后，為鼓勵私人投資，清政府頒布了一系列的獎勵章程，并頒布一套法律、法規。在近代中國，政治權利體現為最高產權，私人產權受到侵犯，政府可以根據其控制力的大小，決定它與企業的關系。過去的“官辦”企業可以按政府的意愿變成“商辦”，盈利好的“商辦”企業亦可收歸國家所有。如李鴻章在創辦上海織布局時規定“十年內只準華商附股搭辦，不準另行設局”。再有1881年廣東南海的繅絲廠被“永遠勒停”。1895年北京機器磨坊被“飭令撤去”。

北京政府時期，政府控制力較弱(被動的)，政府干預相對較少，加之外部有利環境(第一次世界大戰)，私營經濟得到了大力發展。南京政府時期政府控制力加強，排擠私人企業，政府干預明顯增加，走向官僚資本主義。作為國家代理人的政府考慮更多的是如何使國家收入最大化，未必是社會經濟的發展。政府干預不應是與民爭利，這或許可以看做是近代中國民族資本主義未能獲得大發展的原因之一。歐洲和美國的經濟發展，多半由私有部門的變化組成，政府起了支持作用，一直到19世紀，政府在創建擴大市場所需的基礎設施方面都扮演著主要角色，如法國積極促進基礎設施建設，德國取消國內各地方間的關稅，日本的明治維新，政府都起了很大的作用。

四、 對策建議

1. 降低投資門檻 國家應該在今后的政策導向上，通過體制改革，取消各個壟斷行業的市場準入，進一步向民間資本開放電信、金融、石油、鐵路等壟斷性較高的領域，調動民間資本積極性，促進經濟較快發展。

2. 使用貨幣政策工具，改善民營企業融資環境 鑒于民營中小企業大多貸款額度少，貸款次數多，擔保品不足的特點，應建立適合中小企業金融服務的評價體系制度。過去以來國企一直在享受政策性破產，不良貸款有政府買單。在金融機構的角度，風險最大的就是中小企業貸款，商業銀行等金融機構受成本效益約束，不愿為中小企業貸款，對此，應為民營企業建立中小企業貸款壞賬處理機制，通過建立完善信貸人員盡職免責機制，鼓勵建立小企業貸款風險補償基金，對金融機構發放小企業貸款給予適度補助，對小企業不良貸款損失給予適度風險補償。

3. 保護合法的產權 要通過市場來配置資源，保證民營企業獲得同國企一樣的競爭環境，有效保護私有產權，確保財產權和經營權的穩定。

在建立市場經濟體制的今天，隨著市場的擴大，規范政府行為，如防止政府以“國家利益”的名義犧牲市場中個體的利益， 任何一個國家的經濟發展必須動員社會力量，依靠社會資本，所以私人資本參與經濟活動并取得迅速的發展是必然的趨勢。而經濟復蘇和長遠的發展，則必須依靠自由競爭的市場經濟，應該靠社會投資而非政府集中投資形成新的增長點。

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作者簡介:金京玉，山東大學威海分校商學院副教授，南開大學經濟學院博士生。

收稿日期:2009-12-08。