關(guān)于政治體制改革的幾點思考

摘 要： 當前我國社會進入各類矛盾多發(fā)期，其中尤以勞資矛盾、官民矛盾最為突出，加快推進政治體制改革迫在眉睫。政治體制改革的主要目標是實行民主政治。加快推進政治體制改革，應(yīng)主要從以下幾方面著手：一是進一步落實、完善選舉制度，真正實現(xiàn)權(quán)為民所授，首先在縣鄉(xiāng)兩級推行直接選舉，并逐步擴大直選范圍。二是進一步落實和完善人民代表大會制度，減少代表人數(shù)，延長會期，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，實行代表職業(yè)化，并落實人大的財政預算權(quán)，實現(xiàn)人大對政府的有力制約監(jiān)督。三是深化司法體制改革，真正實現(xiàn)司法獨立。

關(guān)鍵詞： 政治體制改革； 民主政治； 選舉制度； 人民代表大會制度； 司法獨立

中圖分類號： D033 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2010）04-0111-04

Ideas on Deepening the Reform of Political System at Present

LIANG Cheng -guo1 ， JIANG Hong2

(1. Department of Social Science Education， Shandong Institute of Business and Technology， Yantai 264005， China；

2. College of Humanities， Hunan Gricultural University， Changsha 410128， China)

Abstract: Chinese society is entering into the period of many contradictions happening frequently，with the contradiction between labor and capital and contradiction between bureaucracy and the masses most outstanding.It is urgent to accelerate the reform of political system. The main aim of political system is to implementing democracy. It should revolve around the following aspects to accelerate the reform of political system. First， implement and perfect the electoral system to realize the power granted by the people ， implement election at county and town level ， and gradually expand the scope of election. Second， implement and perfect the system of people's congresses， reduce the number of representatives， extend session， optimize the structure of representative， professional， and implement the NPC representatives of fiscal budgets， realize the powerful supervision on government. Third， deepen the reform of the judicial system， truly realize the independence of judicature.

Key words: reform of political system; democracy; electoral system; system of the people′s congress; independence of judicature

一、深化政治體制改革的必要性與緊迫性

隨著市場經(jīng)濟體制的建立與逐步深入，人們的逐利本性被空前激發(fā)起來，我國社會進入了一個利益分化與博弈的時代。在此過程中，一些具有共同利益的群體結(jié)成利益聯(lián)盟，并形成壟斷性利益集團。為了鞏固和擴大他們的利益，他們進一步去拉攏掌握權(quán)力資源的政府官員，而一些政府官員也樂于利用其手中掌握的公共權(quán)力與他們進行交換以牟取私利，資本與權(quán)力的媾和導致了公共權(quán)力的私有化和商品化。公共權(quán)力參與利益角逐違背了政府的本質(zhì)屬性，損害了市場經(jīng)濟的自由競爭原則，剝奪了社會大眾的公平競爭權(quán)，抑制了社會階層的正常流動，進而導致社會資源分配的不公平。當前房地產(chǎn)領(lǐng)域的房價虛高與壟斷行業(yè)的收入過高均是典型表現(xiàn)。隨著這一過程的加劇，當前我國社會進入了各類矛盾多發(fā)期，其中尤以勞資矛盾（貧與富的矛盾）、官民矛盾（腐敗官員與人民群眾的矛盾）最為突出。這兩類矛盾不僅沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會財富總量的增長得到緩和，反而呈現(xiàn)出愈發(fā)激化的趨勢。近年來各地頻發(fā)的上訪截訪事件與社會群體性事件乃至一些極端惡性事件即是明證。雖然這些矛盾的性質(zhì)從總體上說屬于人民內(nèi)部矛盾，但如果不能得到及時妥善解決，則會直接損害我們黨和政府的威信，引發(fā)社會的動蕩，進而導致改革開放和中華民族偉大復興的事業(yè)功敗垂成。

上述矛盾的產(chǎn)生與激化與我國政治體制改革相對滯后有著直接的關(guān)系。“我國政治體制改革至今仍是一種根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要而有選擇進行的適應(yīng)性改革，政治體制改革各部分之間進展很不平衡。行政管理體制改革進展較大、干部人事制度改革取得一定進展，政府間管理體制改革曲折中前進，黨政領(lǐng)導體制改革、決策體制改革、司法體制改革、權(quán)力監(jiān)督制約機制建設(shè)相對滯后，選舉民主仍停留在村級自治層次，公民政治參與制度化水平不高。”[1]由于政府權(quán)力缺乏有效的制約機制，一些地方政府的自肥化傾向明顯，官員腐敗有增無減，人民群眾對黨和政府的信任與信心正在衰減。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾物質(zhì)文化生活水平不斷提高，公民的權(quán)利意識、民主意識不斷增強，原有的靠動員與命令的政治體制已不適應(yīng)社會的發(fā)展，民眾要求政治體制改革的呼聲日益高漲。“歷史證明，執(zhí)政者越是在自己有權(quán)威、資源和能力進行改革的時候主動進行改革，就越能避免危機。當一個社會在該改革而不改革，執(zhí)政者不能審時度勢抓住時機，會喪失對改革的主導權(quán)，使社會陷入危機。”[2]當前加快推進政治體制改革可謂勢在必行，迫在眉睫。

二、政治體制改革的目標

政治體制改革的主要目標，就是要“通過權(quán)力的監(jiān)督制衡、吏治的改革、行政機構(gòu)的改革和行政壟斷的治理，實現(xiàn)社會主義民主。”[3]實現(xiàn)民主政治是毛澤東當年在延安回答黃炎培時向人民作出的莊嚴承諾，也是我們黨尚未完成的歷史任務(wù)。作為一種國家制度，民主的本質(zhì)就是人民當家作主，是由民作主而不是為民作主，民主在現(xiàn)代社會主要體現(xiàn)為人民通過選舉各級國家機關(guān)和委任各級官員來管理國家。作為一種決策體制，民主在實踐中主要體現(xiàn)為多數(shù)人的統(tǒng)治，少數(shù)服從多數(shù)是民主的基本決策原則。

民主雖然發(fā)端于西方，但民主卻是人類文明的優(yōu)秀成果，是當今世界的潮流，具有普世性，我們應(yīng)當借鑒采納。民主制度并非十全十美，但“在人類迄今發(fā)明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一種，也就是說，相對而言，民主是人類迄今最好的政治制度。”[4]當前官員腐敗之所以愈演愈烈，根本原因就在于人民群眾對他們?nèi)狈τ辛Φ闹萍s，他們不是對人民負責而是對上級負責。而民主正是使政府官員由人民選舉產(chǎn)生并對人民負責，人民可以通過依法對其進行監(jiān)督和罷免來促使其勤勉盡責，真正為人民服務(wù)。因此，民主是根治腐敗最好的良方，也是解決當前社會矛盾的關(guān)鍵。

三、當前深化政治體制改革的幾點建議

民主的本質(zhì)是人民當家作主，那么，人民如何當家作主？筆者認為當前深化政治體制改革應(yīng)當圍繞如何保證和落實人民當家作主展開。具體有以下幾方面：

（一）進一步落實、完善選舉制度，真正實現(xiàn)權(quán)為民所授

民主按其實現(xiàn)形式可分為直接民主與間接民主，但在現(xiàn)代社會民主只能主要體現(xiàn)為間接民主即代議制民主，也就是人民通過選舉出議員和政府官員來代表他們行使管理國家和社會的權(quán)力。因此，選舉在民主政治的運行中就具有至關(guān)重要的意義。可以說，民主選舉是現(xiàn)代國家政治權(quán)力合法性的重要來源與依據(jù)，選舉制度是一個國家憲政體制的首要組成部分；選舉權(quán)是現(xiàn)代國家公民最基本的政治權(quán)利，離開了它，其余的政治權(quán)利均無意義。從1997年黨的十五大到2007年黨的十七大，三次大會的報告也都把“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”并列為我國人民民主的四個內(nèi)容和程序，其中民主選舉居首，也就是具有第一要義。因為選民只有首先享有選舉人民代表和主要官員的決定權(quán)，才能進而參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而各級人民代表和負責官員也只有真正由選民選舉產(chǎn)生，才能切實為選民的福祉進行民主決策和民主管理，并接受選民監(jiān)督，完全對選民負責。政府官員首先要做到權(quán)為民所授，才能真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”。[5]

有學者認為當前擴大競爭性直接選舉的范圍與提高直接選舉的層次不可行，原因有二：一是可能導致社會的矛盾更加激化甚至引發(fā)社會動蕩，二是可能導致金錢政治。并主張以推進協(xié)商民主作為現(xiàn)階段中國民主政治建設(shè)的重點。[6]筆者以為，選舉民主才是民主政治的精髓與基石，無選舉即無民主，協(xié)商民主只能作為選舉民主的輔助和補充。繞開選舉民主去推行協(xié)商民主很可能導致協(xié)商淪為政府部門決策的點綴，因為選舉權(quán)是決定權(quán)，而沒有實力作為基礎(chǔ)的協(xié)商權(quán)則充其量只是意見權(quán)。雖然當前在省級以上層次實行競爭性直接選舉的時機尚未成熟，盲目推行確實有可能引發(fā)社會不穩(wěn)甚至政權(quán)失控，但在基層（縣鄉(xiāng)兩級）落實選舉的時機已經(jīng)成熟，而且縣鄉(xiāng)這一層面推行競爭性選舉不會導致局面失控。實在不行，可以先搞幾個“政治改革特區(qū)”，以降低改革風險，并積累經(jīng)驗教訓，待實踐證明可行再全面鋪開，也不至于一開始就采取拒絕的態(tài)度。至于選舉中可能出現(xiàn)的金錢政治，則可以通過強化對選舉過程的監(jiān)督和相關(guān)法律來保障，不能因為選舉可能出現(xiàn)賄選而因噎廢食。

當前落實選舉制度，首先是在縣、鄉(xiāng)兩級推行直接選舉，并逐步擴大直接選舉范圍。“毫無疑問，直接選舉比間接選舉更能體現(xiàn)民主。當今世界，沒有直接選舉和僅在基層實行直接選舉的國家很少了，中國應(yīng)有步驟、不失時機地擴大直接選舉的范圍。有些人總會以中國的國情特殊和人民的文化素質(zhì)低為由否認直接選舉，國外總統(tǒng)都直接選舉了，在我國選個鄉(xiāng)長還有問題嗎？這個問題的障礙不是技術(shù)問題，而是思想觀念問題，只要真正尊重人民，這一制度馬上就可以進入實際操作。”[7]362

其次，為保證選舉的公正和有效，應(yīng)完善差額選舉制度、候選人提名制度并實行候選人競選制度。憲法學家吳家麟說，沒有差額的選舉，不是真正的選舉；沒有競選的差額，不是真正的差額選舉。現(xiàn)行選舉法規(guī)定了各級人大代表的產(chǎn)生實行差額選舉，但地方人大和地方政府組織法雖然規(guī)定了人大及政府的主要領(lǐng)導人的產(chǎn)生原則上實行差額選舉，但又開了等額選舉的口子，導致在實踐中差額選舉并未真正落實，民主選舉流于形式。為此應(yīng)盡快修改地方人大與地方政府組織法，徹底拋棄等額選舉，在法律上完全確立差額選舉原則，并落實差額選舉。關(guān)于候選人提名制度，選舉法已規(guī)定各政黨、各人民團體以及十名以上選民或代表聯(lián)合均有權(quán)提出候選人，但在實踐中為充分調(diào)動選民提名推薦候選人的積極性，可以適當增加選民直接提名推薦代表候選人人數(shù)。關(guān)于競選制度，各候選人在選舉前應(yīng)主動與選民見面，表達自己參選的誠意與施政思路，同時也讓選民充分了解其情況，并且可推行候選人之間的辯論制度。既然是差額選舉，候選人之間就必然存在競爭，而候選人辯論制度則是保證公平競爭的有效形式之一。

（二）落實、完善人民代表大會制度，實現(xiàn)“人大至上”

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是我國實現(xiàn)社會主義民主的最重要的制度保障。在一定意義上可以說，進一步完善并真正落實好了人民代表大會制度，也就真正實現(xiàn)了社會主義民主政治。我國的人民代表大會制度從總體上符合我國國情并具有科學性與優(yōu)越性，關(guān)鍵的問題在于落實，同時這一制度也存在一些不太完善的地方，應(yīng)該進一步完善。落實并完善人民代表大會制度的關(guān)鍵在于落實憲法賦予各級人大的職權(quán)，目標是真正實現(xiàn)“人大至上”（即人大在同級國家機關(guān)中處于最優(yōu)越的位置），其中主要是實現(xiàn)人大對政府的有力制約。

1. 減少代表人數(shù)。目前，我國全國人大代表近3000人，為世界之最。而西方發(fā)達國家雖然各國人口、土地面積相差甚多，但其議員人數(shù)相差不大，一般一院議會在500人左右，最多的英國下議院也不過650人。“實踐證明，代表人數(shù)和民主決策具有重要相關(guān)，沒有一定人數(shù)不能體現(xiàn)民主性，但并非人數(shù)越多越民主，超過適宜規(guī)模的人數(shù)增加反而削弱代表團科學的民主決策性能。”[8]由于代表太多，只能將許多應(yīng)該大會討論決定的問題，變?yōu)榇韴F小組討論，不僅增加會議費用，而且不便地區(qū)間相互交流。充分考慮到我國人口眾多、民族多等特殊國情，全國人大代表總數(shù)應(yīng)以不超過1000人為宜，省級人大代表總數(shù)應(yīng)控制在500人以內(nèi)，設(shè)區(qū)的市和自治州的人大代表最多200人，縣級人大代表應(yīng)在100人以內(nèi)，鄉(xiāng)級人大代表50人足矣。

2. 延長會期。我國人大會議的會期，無論與國外議會會期相比，還是與目前人大發(fā)揮職能的需要相比，都顯得偏短。“人民代表大會和行政機關(guān)行使職權(quán)的方式有根本不同，人民代表大會只有開會才有權(quán)力能力，不開會就沒有權(quán)力能力，人大制度的生命力和活力，是通過開會體現(xiàn)出來的。立法過程既然是一種集體民主的議事活動，是充分發(fā)揚民主、表達和匯集民意的過程，就必須有相應(yīng)的時間予以保證。如果會期時間過短，立法者沒有足夠時間進行必要的調(diào)查研究，來不及認真仔細地研究、分析和討論法案，匆匆付諸表決，或者通過或者否定，往往會導致草率立法。草率立法不僅影響立法質(zhì)量，而且從實質(zhì)上表明立法機關(guān)無關(guān)緊要(立法權(quán)弱化)，其結(jié)果很可能使立法機關(guān)充當橡皮圖章的角色。”[9]只有充分的討論和爭論，才能最大限度地發(fā)揮民主的價值，進而在最具科學性的判斷之下，做出符合多數(shù)人意愿的選擇。這就需要時間，沒有時間保證，就無法使每個人都充分表達自己的意見。因此，適當?shù)臅冢侨嗣翊泶髸l(fā)揮作用的基本條件。當然，會期的延長必然要求實行人大代表的專職化。

3. 實行代表專職化，并規(guī)定政府官員不得兼任人大代表。當前我國各級人大代表多為兼職，他們多為各行業(yè)的先進代表和模范，平時都忙于自己的事務(wù)，很難保證時間去充分行使人大代表的權(quán)利。唯有實行代表專職化，才能真正發(fā)揮代議民主與協(xié)商民主的作用，否則每年付出高額的會議成本，卻未必取得相應(yīng)效果。公民被選舉為人大代表后，應(yīng)辭去其原工作和職務(wù)，專司人大專職代表職責。為此需要修改代表法等，為人大代表專職化提供法律保障。另外，各級人大代表中相當一部分為政府官員所兼任，政府官員兼任人大代表，造成人大對政府監(jiān)督的困難，這在源頭上影響人大作為權(quán)力機關(guān)的地位，不利于發(fā)揚民主。因此，應(yīng)在法律上禁止政府官員兼任人大代表，當然如果政府官員愿意擔任人大代表可以辭去其原職務(wù)。

4. 政府的公共財政預算由本級人大審議決定，保證人大掌握政府的錢袋子。

政府的收入（尤其征稅）取之于民，因此必須經(jīng)代議機關(guān)決定。“當代國家的憲法普遍規(guī)定，政府的收入計劃，特別是征稅要求，必須經(jīng)代議機關(guān)同意。財政權(quán)是議會最原始最重要的職權(quán)之一，是議會制約、監(jiān)督政府最有效的手段。財政權(quán)是指議會享有對國家的財政決定權(quán)和對政府的財政監(jiān)督權(quán)。財政決定權(quán)包括決定國家財政和預算、稅收、關(guān)稅、借貸等的權(quán)力，財政監(jiān)督權(quán)包括審查決算和公共資金審計。也就是說，國家所有錢的收入和支出都必須由議會決定并受議會監(jiān)督。”[7]125我國憲法雖然規(guī)定了各級人大對政府的財政預算報告有審查和批準的權(quán)力，但并未真正落實，需要進一步細化落實。另外，各級審計機關(guān)應(yīng)從政府中分離出來，改為受同級人大的領(lǐng)導，否則很難獨立行使對政府的財政監(jiān)督權(quán)。

（三）深化司法體制改革，實現(xiàn)司法獨立

1. 司法改革的最終目標是實現(xiàn)司法公正，通過樹立司法的權(quán)威而樹立法律的權(quán)威。司法獨立則是司法公正的制度保障。司法獨立不一定導致司法公正，但是司法不獨立肯定導致司法不公正。真正的司法獨立應(yīng)是法官獨立，即法官獨立審判案件，只服從法律。當前要實現(xiàn)司法獨立，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，在憲法層面確立司法獨立原則，規(guī)定：法院獨立行使審判權(quán)，不受任何政黨、機關(guān)、社會團體和個人的干涉；法官獨立審判案件，只服從法律。第二，地方各級法院的人事權(quán)、財政預算權(quán)統(tǒng)一收歸最高法院主管，從而保證整個法院系統(tǒng)相對獨立于地方政府。第三，在法院內(nèi)部，法官審判案件，只服從法律，不受院長、審判委員會等的干涉。法官獨立并不意味著不受監(jiān)督，但監(jiān)督應(yīng)主要是事后監(jiān)督，可以通過檢察監(jiān)督、建立錯案追究制等進行監(jiān)督。

2. 要處理好司法的專業(yè)化與民主化的關(guān)系。“一個國家的民主化，更重要應(yīng)該體現(xiàn)在政治上和法律制定過程中的民主化——法律規(guī)范應(yīng)該是民主的產(chǎn)物，而法官嚴格地按照法律獨立裁判案件，本身就是民主的邏輯在司法中的體現(xiàn)。”[10]司法的屬性決定了司法不需要再民主化，專業(yè)化才是司法的發(fā)展方向。

3. 取消信訪制度，強化司法權(quán)威。信訪制度一直在削弱司法的權(quán)威并從根本上損害法律的權(quán)威。“信訪制度對司法制度的侵害在于，所有的司法判決都可以通過信訪而否定，司法的一審、二審變得沒有意義了。同時要解決政法兼并司法的問題。政法委盡量不要來協(xié)調(diào)案件。現(xiàn)在很多地方的政法委是由公安局長來兼任的。由公安局長來管法院和檢察院，問題很大。”[11]這樣一來，檢察院對公安機關(guān)的監(jiān)督、法院的獨立審判都將受到掣肘。

（四）黨要始終牢牢掌握政治體制改革的領(lǐng)導主動權(quán)

政治體制改革的本質(zhì)是權(quán)力的調(diào)整與利益的再分配，牽涉社會的方方面面，必然遭到既得利益者和保守勢力的強烈抵制，因此，政治體制改革必須在一個強有力的權(quán)力主體也就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下進行，并且獲得最廣大人民群眾的支持，共同組成改革的強大同盟，才能沖破既得利益集團的阻撓，將改革推行到底。另外，為減輕政治體制改革可能引發(fā)的震蕩，可以先建立類似經(jīng)濟特區(qū)那樣的政治改革試驗區(qū)，在實踐充分證明可行的情況下再逐步鋪開。當然，政治體制改革雖然不能急躁冒進，但也不能過于緩慢，既然是改革就必然有風險，既然要改革就必須有突破。

參考文獻:

[1]何增科.中國政治體制改革研究[M].北京:中央編譯出版社， 2008：67.

[2]蔡定劍.論深化政治體制改革的迫切性[J].中國政法大學學報，2008，（3）：18.

[3]鄒東濤.政治體制改革的目標[N].學習時報，2008-05-21.

[4]俞可平.民主是個好東西[J].理論參考，2007，（9）：12.

[5]高放.選舉是民主的第一要義[J].領(lǐng)導文萃，2009，6（上）：36-38.

[6]房寧.當前中國的民主政治發(fā)展[J].中國人民政協(xié)理論研究會會刊，2009，(2).

[7]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京:法律出版社，2003：362，125.

[8]賈西津.國家決策的適度人數(shù)[J].南風窗，2009，（8）：17.

[9]李林.堅持和完善全國人大的會期制度[J].當代法學，2004，（11）：5-11.

[10]曾東萍.司法改革的難點和突破口在哪里——賀衛(wèi)方教授訪談[J].同舟共進，2008，（7）：9.

[11]于建嶸.當前的社會沖突與制度變革[DB/OL].“憲政的中國趨勢”大型系列高級講壇（第五期）第一講，中國選舉與治理網(wǎng)，(2009-05-26)[2009-08-16].http://www.chinaelections.org/.

[責任編輯、校對：楊賢]